B2B Ekonomika javnog sektora 2: obuhvat i veličina javnog sektora u Hrvatskoj

Šimović i Deskar-Škrbić u drugom nastavku serije o ekonomici javnog sektora definiraju uži i širi obuhvat te veličinu države. Tekst uvodi u glavne pojmove i čitatelju predočava od čega se sve sastoji apstraktan pojam “država” te koliko tu novca i u kojim smjerovima kola

Ad

U prvom dijelu serije B2B Ekonomika javnog sektora analizirali smo ulogu države u tržišnom gospodarstvu i odgovorili na pitanje zašto država intervenira. Sada se postavlja pitanje što je država ili javni sektor u Hrvatskoj? Što sve čini državu i kolika je njezina veličina? Zatim, po čemu se razlikuje uloga države od privatnog sektora te kako ju iskazujemo u službenim statistikama?

U potrazi za odgovorima prvo moramo definirati javni sektor. Zbog lakšeg razumijevanja, odlučili smo definirati javni sektor u širem i u užem smislu.

Javni sektor u širem smislu – opća država i javna poduzeća

Javni sektor u širem smislu uključuje državu na svim razinama vlasti, zatim razne državne fondove i agencije, središnju banku te poduzeća u državnom vlasništvu. Ova definicija je relativno jasna, ali problem nastaje kada treba utvrditi kome pripadaju poduzeća u mješovitom vlasništvu i drugi subjekti u državnom vlasništvu, ali im je primarni cilj stjecanje profita.

Kod definiranja javnog sektora u širem smislu razlikujemo opću državu te javna poduzeća (društva). U prikazu strukture javnog sektora u širem smislu najčešće se polazi od kriterija Međunarodnog monetarnog fonda (MMF) koja je prikazana na Slici 1.

Slika 1. Javni sektor prema MMF-u

Izvor: IMF (2014: 20).

Iako je definicija javnog sektora MMF-a još uvijek najkorištenija u međunarodnim usporedbama, za razumijevanje javnog sektora u Hrvatskoj najvažnija je definicija prema metodologiji ESA (Europski sustav nacionalnih i regionalnih računa), koju koriste DZS, HNB i Eurostat. ESA metodologija je vrlo slična MMF-ovoj pa se šire definirani javni sektor može podijeliti na:

  • opću državu, koja se sastoji od:
    • središnje države,
    • savezne države,
    • lokalne države,
    • fondova socijalne sigurnosti,
  • javna nefinancijska društva,
  • javna financijska društva.

Hrvatski javni sektor također se može, uz određene specifičnosti, svesti na opću državu i javna poduzeća. Vjerojatno najvažnija razlika između MMF-ove i ESA metodologije je u definiciji opće države, pri čemu je ona značajno promijenjena u prijelazu s metodologije ESA 95 na metodologiju ESA 2010.

Naime, kako je objašnjeno u Sektorskoj klasifikaciji institucionalnih jedinica DZS-a, prema metodologiji ESA 95 razgraničavanje između sektora opće države i drugih sektora uglavnom se temelji na kvantitativnom kriteriju (tzv. kriterij 50%). Taj kriterij počiva na računanju udjela tržišnih prihoda u ukupnim operativnim troškovima: samo one jedinice kod kojih je udio veći od 50%, u duljem razdoblju smatraju se tržišnim jedinicama. ESA 2010 u operativne troškove proizvodnje uključuje i troškove kapitala (troškovi kamata). Također, u obzir se uzima i kvalitativni kriterij (npr. kome je proizvod prodan, posluje li institucionalna jedinica zaista na tržištu).

Zbog izmijenjenih kriterija sektorske klasifikacije jedinica prema ESA 2010, institucionalne jedinice poput javnih poduzeća s ograničenom odgovornošću (Hrvatske autoceste d. o. o. i Autocesta Rijeka – Zagreb d. d.) re-klasificirane su iz sektora nefinancijskih poduzeća u sektor opće države. Ova promjena je značajno utjecala na javi dug Hrvatske pa su i posljednje operacije refinanciranja duga cestovnih poduzeća bile dio strategije upravljanja javnim dugom.

Prema tome, metodologija može utjecati na reklasifikaciju institucija koje se mogu, pod određenim uvjetima, promatrati pod općom državom ili javnim poduzećima. Na javna poduzeća (institucije, društva) osvrnut ćemo se dodatno u posebnom poglavlju, ali prije toga pogledajmo što je opća država.

Javni sektor u užem smislu – opća država

Radi se o onom djelu javnog sektora koji se financira kroz proračune javnog sektora pa se često naziva i fiskalnim sustavom ili proračunskim sustavom ili sustavom javnog financiranja.

Prema metodologiji MMF-a, opća država se sastoji od tri razine: središnje države ili razine vlasti, regionalne države ili razine vlasti te lokalne države ili razine vlasti. Iza svake od navedenih razina vlasti stoji proračun, odnosno određeni javni prihodi i javni rashodi koji služe za financiranje javnih potreba. Slika 2 shematski prikazuje opću državu u Hrvatskoj.

Slika 2. Opća država u Hrvatskoj

Izvor: autori

Središnju (konsolidiranu) državu čine svi korisnici državnog proračuna i izvanproračunski korisnici. Osnovni instrument središnje države je državni proračun, dok razni izvanproračunski korisnici imaju svoje financijske planove. Konsolidacija je postupak zbrajanja državnog proračuna i proračuna izvanproračunskih korisnika kako bi se dobila ukupna slika središnje države. Izvršnu vlast, a time upravljačku i organizacijsku odgovornost na razini središnje države ima Vlada RH.

Državnim proračunom se utvrđuju prihodi i rashodi središnje države za jednu kalendarsku godinu. Korisnici državnog proračuna su sve institucije kojima je osnivač središnja država, kojima je izvor prihoda državni proračun u iznosu 50% i više te svi koji su navedeni u Registru proračunskih korisnika. To su primjerice sva ministarstva, državni uredi, državne upravne organizacije, zavodi, instituti, akademije i komisije. Tu jednim dijelom spadaju i fondovi socijalnog osiguranja. Sve transakcije Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje (HZMO) i Hrvatskog zavoda za zapošljavanje (HZZ) uključene su u državni proračun, dok je Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje (HZZO) od 2015. godine izvanproračunska kategorija.

Izvanproračunski korisnici su institucije u kojima Vlada ima odlučujući utjecaj na upravljanje, a izvor njihova financiranja je namjenski prihod (npr. doprinosi za zdravstvo). Evidentirani su u Popisu izvanproračunskih korisnika. Oni mogu biti izvanproračunski fondovi, trgovačka društva, agencije i druge pravne osobe. Trenutno to su Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje (HZZO), javno poduzeće Hrvatske vode (HV), Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost (FZOEU), Hrvatske ceste (HC), Državna agencija za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka (DAB) i Centar za restrukturiranje i prodaju (CERP).

U regionalnu državu odnosno regionalnu razinu vlasti spadaju sve županije (21) i županijski izvanproračunski korisnici. Tu se ubraja i Grad Zagreb koji ima poseban status grada i županije. Svaka županija ima zaseban proračun koji ima svoje vlastite izvore prihoda te financira rashode iz oblasti regionalne samouprave. Pod županijom se podrazumijevaju županijska tijela, ustanove, vijeća i manjinske samouprave i mjesna samouprava čiji se rashodi za zaposlene i/ili materijalni rashodi financiraju iz županijskog proračuna.

U lokalnu državu odnosno lokalnu razinu vlasti spadaju općine (428) i gradovi (127) te lokalna trgovačka društva (komunalna i nekomunalna). Svaka općina i grad ima vlastiti proračun, odnosno vlastite prihode iz kojih financira rashode iz oblasti lokalne samouprave. Tu spadaju sva općinska i gradska tijela te sve institucije koje se s 50% i više sredstava financiraju iz gradskih ili općinskih proračuna (npr. vrtići, centri za socijalnu skrb, osnovne i srednje škole, domovi umirovljenika, javne vatrogasne postrojbe itd.). Isto kao kod državnog proračuna, postoji jasan Popis korisnika proračuna te Popis izvanproračunskih korisnika lokalnih jedinica i županija.

Kada se opća država iskazuje brojčano, promatra se kroz proračun opće konsolidirane države. U Tablici 1 prikazan proračun opće konsolidirane države prema razinama vlasti.

Tablica 1. Proračun opće države (u milijunima kuna)

  Stavka 2015. 2016.
1 Prihodi 150.088 158.056
Državni proračun 103.859 110.105
Izvanproračunski korisnici 24.794 25.887
Proračuni JLR(P)S* 21.435 22.063
2 Rashodi 150.558 152.714
Državni proračun 107.115 100.181
Izvanproračunski korisnici 15.572 16.521
Proračuni JLR(P)S 27.870 36.011
  Neto/bruto operativni saldo (1-2) -407 5.342
31 Neto transakcije u nefinancijskoj imovini -407 5.342
Nabava 9.070 9.137
Prodaja 1.221 1.051
  Neto pozajmljivanje/zaduživanje (1-2-31) -8.319 -2.743
  Transakcije u financijskoj imovini i obvezama (financiranje) 8.319 2.743
32 Neto transakcije u financijskoj imovini -3.138 -2.850
33 Neto transakcije u obvezama 5.180 -106

Napomena: * Jedinice lokalne i regionalne (područne) samouprave.
Izvor: DZS (2017)

Konsolidirani proračun opće države dobiva se zbrajanjem proračuna svih navedenih razina vlasti s time da se isključe međusobni transferi (postupak konsolidacije). Takav proračun prikazuje veličinu opće države, odnosno ukupne javne prihode i javne rashode na razini opće države, kao i visinu i način financiranja eventualnog manjka/viška. U kontekstu vođenja fiskalne politike i analize, uvijek se javni prihodi, javni rashodi te javni dug promatraju na razini opće države

Tekući javni prihodi u 2016. godini su iznosili 158 milijardi kuna, dok su tekući javni rashodi iznosili 152 milijarde kuna. Iz tablice je vidljivo kako je Hrvatska relativno fiskalno centralizirana zemlja. Većina javnih prihoda (85%) se ubire, odnosno javnih rashoda (76%) troši na središnjoj razini vlasti. Najveći dio tekućih prihoda (110 mlird. kuna) i tekućih rashoda (100 mlrd. kuna) središnje države otpada na transakcije državnog proračuna.

Ostatak od 25 mlrd. kuna prihoda i 16 mlrd. kuna rashoda odnosi se na šest izvanproračunskih korisnika. Naravno, najznačajniji među njima je HZZO jer se preko njega financira zdravstveni sustav (vidjeti Sliku 3).

Slika 3. Struktura prihoda i rashoda izvanproračunskih korisnika u 2016. godini

Izvor: obrada autora prema DZS (2017).

Na razini županija, općina i gradova ubire se tek 22 milijarde kuna ili 15%, odnosno troši se 36 milijardi kuna ili 24%. Manjak javnih prihoda nad rashodima lokalne jedinice pokrivaju putem sustava fiskalnog izravnanja, dominantno transferima iz državnog proračuna.

Svaka razina vlasti ima različite funkcije pa time i financijske potrebe. Na primjer, središnja država pribavlja nacionalna javna dobra kao što je obrana (Ministarstvo obrane), dok se lokalna država bavi pribavljanjem lokalnih javnih dobara kao što je komunalna infrastruktura. Pitanje optimalne fiskalne centralizacije ovisi i o podjeli funkcija i nadležnosti između središnje, regionalne i lokalne razine vlasti. O ovim pitanjima će biti više riječi u jednom od nastavaka kada će se govoriti o financiranju lokalnih zajednica.

Osim javnih prihoda i javnih rashoda, proračun opće države prikazuje saldo (deficit) i način njegovoga financiranja. U posebnom nastavku EJS serije raspravit ćemo i o financiranju države zaduživanjem.

Kao što je prethodno spomenuto, koliko postoji jedinica javnog sektora, toliko postoji i proračuna odnosno financijskih planova javnog sektora (državni proračun, 5 izvanproračunskih korisnika, 576 jedinica lokalne i regionalne samouprave). Osim različitih funkcija i rashoda, svaki od navedenih proračuna ima vlastite prihode. Na primjer, u Hrvatskoj postoje porezi koji su isključivo prihod županija (županijski porezi), porezi koji su isključivi prihod općina i gradova (gradski ili općinski porezi) te porezi koji su isključivi prihod središnje države (državni porezi). Postoje i zajednički porezi koji su instrument fiskalnog izravnanja odnosno dijele se po određenom ključu između sve tri razine vlasti.

Slično vrijedi i za rashode koji se financiraju iz proračuna javnog sektora. Svaka razina vlasti zadužena je za pružanje određenih javnih dobara i usluga. Alokacijska funkcija je u biti jedina funkcija koja se sukladno načelu supsidijarnostii ekonomske učinkovitosti spušta i na niže razine vlasti. Na primjer, mnogo je učinkovitije da odluku o mjestu i izgradnji lokalnog groblja donosi lokalna vlast i financira iz lokalnog proračuna. Središnja razina vlasti odnosno državni proračun ima mnogo više funkcija koje se financiraju iz javnih rashoda, a uz alokacijski funkciju ona se većinom brine o funkciji raspodjele dohotka te u potpunosti o stabilizacijskoj funkciji.

Veličina javnog sektora

Kako se konsolidirani proračun opće države najčešće koristi u svrhu prikaza veličine javnog sektora (u užem smislu), odnosno veličine države i njenih fiskalnih aktivnosti, najčešće korišteni pokazatelji su udio rashoda odnosno prihoda opće države u BDP-u.

Na Slici 4 prikazan je udio rashoda opće države u BDP-u zemljama EU u 2017. godini. Udio rashoda opće države u BDP-u u Hrvatskoj iznosio je 45% 2017. Radi se o relativno visokom udjelu ako se Hrvatska uspoređuje s većinom novijih zemalja članica EU. S druge strane, veličina hrvatskog javnog sektora nalazi se ispod prosjeka EU-28 i euro područja (EA-19). Visoka razina rashoda opće države u BDP-u uglavnom ukazuje na značajnu ulogu države u gospodarstvu, prije svega kroz institucije socijalne države, ali može ukazivati i na neracionalno trošenje javnih sredstava.

Slika 4. Rashodi opće države u EU u 2017. (u % BDP-a)

Izvor: Eurostat

Na Slici 5 prikazan je udio prihoda opće države u BDP-u zemljama EU u 2017. godini. Udio rashoda opće države u BDP-u u Hrvatskoj iznosio je 45,8%. Hrvatska ima nešto viši udio prihoda opće države u BDP-u u odnosu na EU, a najviši od tranzicijskih zemalja. Udio prihoda opće države u BDP-u često se koristi kao temeljni i početni ex post pokazatelj poreznog opterećenja u nekoj zemlji.

Slika 5. Prihodi opće države u EU u 2017. (u % BDP-a)

Izvor: Eurostat

Međutim, u međunarodnoj usporedbi je važno voditi računa o činjenici da ekonomski razvijenije zemlje u pravilu imaju relativno veći javni sektor od manje razvijenih. To se opravdava činjenicom da država s razvojem društva mora preuzimati sve veću brigu za zadovoljavanje društvenih potreba (tzv. Wagnerov zakon). O razlozima rasta države i državne potrošnje bit će više riječi u jednom od idućih tekstova u ovoj seriji.

Veza između stupnja ekonomske razvijenosti i rashoda opće države je prikazana na Slici 6. Slika pokazuje kako se desno nalaze stare, razvijenije zemlje članice EU, dok se na lijevoj strani i u sredini većinom nalaze nove zemlje članice, uz izuzetak Grčke, u kojoj je životni standard značajno pao u posljednjih deset godina uslijed dugotrajne recesije i restrukturiranja gospodarstva nakon izbijanja globalne financijske krize. Hrvatska je prikazana crvenim krugom koji je značajno iznad regresijskog pravca, što znači da Hrvatska za svoj stupanj razvoja ima previsok udio rashoda opće države u BDP-u.

Slika 6. Stupanj ekonomske razvijenosti i rashodi opće države u EU u 2017.

Izvor: autori; prema podacima Eurostata

Zato, kako bi se dobila preciznija usporedba veličine javnog sektora u zemljama različitog stupnja razvoja, podatke o rashodima i prihodima treba korigirati za stupanj ekonomskog razvoja. Na Slici 7 su prikazani podaci o rashodima opće države, korigirani BDP-om po stanovniku u PPP, prema formuli:

Slika 7. Korigirani rashodi opće države u 2017.

Izvor: autori; prema podacima Eurostata

S obzirom da je Hrvatska jedna od najslabije razvijenih zemalja u EU, a ima rashode kao najrazvijenije, korigirani pokazatelj pokazuje koliko je država stvarno velika s obzirom na relativno mali fiskalni kapacitet zemlje aproksimiran stupnjem razvoja gospodarstva. S druge strane, neke jako razvijene zemlje poput Njemačke i Nizozemske imaju manji udio rashoda opće države u BDP-u od Hrvatske pa se i nalaze na dnu ljestvice jer je za njihov stupanj razvijenosti ta veličina države zapravo relativno mala.

Osim prikazanih, postoji niz alternativnih mjera kojima se može mjeriti veličina države. Primjerice, to može biti visina pojedinih kategorija rashoda (za plaće, za dobra i usluge, za transfere, za kamate i sl.) javnog sektora. Zatim, to može biti broj zaposlenih u javnom sektoru i usporedba s privatnim sektorom.

Na Slici 8 su prikazane osnovne kategorije javnih rashoda u Hrvatskoj. Iz slike je vidljivo su najveći izdaci u Hrvatskoj oni za socijalne naknade (56 mlrd. kuna) i za plaće u javnom sektoru (39 mlrd. kuna). Pod socijalnim naknadama dominantni dio od oko 80% odnosi se na mirovine, dok se ostatak odnosi na socijalnu skrb, porodiljine naknade, naknade za nezaposlene, dječji doplatak itd. Također, slika pokazuje dinamiku rasta pojedinih komponenti javnih rashoda.

Slika 8. Javni rashodi u Hrvatskoj, 2002-2017 (mlrd. kuna)

Izvor: Ministarstvo financija

Navedeni rashodi mogu se klasificirati prema namjeni, što se zove funkcijska klasifikacija. Na Slici 9 je prikazana struktura rashoda opće države prema funkcijskoj klasifikaciji u Hrvatskoj i EU. Iz slike se vidi kako država najviše troši na socijalnu zaštitu, zatim opće javne usluge i zdravstvo. U odnosu na EU, Hrvatska ima nešto veći udio izdataka za opće javne usluge, a manji za socijalnu zaštitu. Također, Hrvatska ima nešto veći udio u ekonomskim poslovima u odnosu na EU.

Slika 9. Struktura rashoda opće države prema funkcijskoj klasifikaciji u 2016.

Izvor: Eurostat

Iz prethodnog se može zaključiti kako Hrvatska u okviru EU ima relativno veliku državu Također, zajednička karakteristika što u javnim rashodima prevladavaju socijalni izdaci (socijalna zaštita i zdravstvo), pa se može govoriti postojanju socijalne države.

O svim ovim otvorenim pitanjima će se više raspravljati u sljedećim poglavljima. S obzirom na funkcije države (alokacija, distribucija i stabilizacija – vidjeti B2B Ekonomika javnog sektora 1) i na poziciju države u ekonomiji (u kružnom toku sredstava – vidjeti početak makroekonomskog dijela serije B2Bi prvo poglavlje knjige Makroekonomika I Bićanića i Deskara Škrbića), veličina države zasigurno igra značajnu ulogu u ostvarivanju navedenih funkcija ali i ostalih ciljeva ekonomske politike.

Broj zaposlenih u javnom sektoru

Osim navedenih pokazatelja, prethodno je spomenuto kako se veličina države može mjeriti i brojem zaposlenih u javnom sektoru.  Upravo ova brojka u Hrvatskoj često izaziva mnoge kontroverze i ne postoji konsenzus oko ukupnog broja zaposlenih u javnom sektoru.

U međunarodnim usporedbama broj zaposlenih u javnom sektoru se najčešće aproksimira zbrojem zaposlenih u sektoru obrazovanja, zdravstva, obveznog socijalnog osiguranja obrane i socijalnog rada (NACE klasifikacija O, P i Q), gdje je klasificirana većina institucija koje obavljaju te djelatnosti u državnom vlasništvu.

Na Slici 10 je prikazan udio zaposlenih u djelatnostima O, P i Q u ukupnom broju zaposlenih u 2017. godini. Hrvatska je prema ovom pokazatelju imala 336 tisuća zaposlenih u javnom sektoru, što čini 21% ukupno zaposlenih. Prema ovako definiranom pokazatelju, Hrvatska se nalazi u skupni zemalja s najmanjim udjelom broja zaposlenih u ukupnoj zaposlenosti. Međutim, važno je napomenuti kako ovaj pokazatelj ne uključuje zaposlene u mnogim javnim poduzećima, zaposlene u nižim jedinicama vlasti i slično.

Slika 10. Udio zaposlenih u sektorima O, P i Q u ukupnom broj zaposlenih

Izvor: Eurostat

U Hrvatskoj se u raspravama o broju zaposlenih u javnom sektoru u posljednje vrijeme najčešće koriste podaci Ministarstva uprave. Ovi podaci prikazuju broj zaposlenih državnih i javnih službenika i namještenika, državnih dužnosnika, pravosudnih dužnosnika te zaposlenika bez aktivnog rasporeda na radno mjesto, evidentiranih u sustavu COP (Centralizirani obračun plaća). Prema posljednjem objavljenom izvještaju, na dan 30.09.2018. je u državnim tijelima i javnoj upravi bilo zaposleno 229 570 osoba. U Tablici 2 je prikazana struktura zaposlenih prema institucijama.

Tablica 2. Broj zaposlenih u državnim tijelima i javnoj upravi

Institucije Broj zaposlenih
Ministarstva 43,004
Državne upravne organizacije 2,830
Središnji državni uredi 282
Stručne službe i uredi Vlade Republike Hrvatske 482
Uredi državne uprave u županijama 2,523
Pravosudna tijela 10,061
Ostala državna tijela 1,128
Zdravstvo 65,601
Socijalna skrb 7,015
Kultura 1,874
Znanost i visoko obrazovanje 16,956
Školstvo 66,938
Zaštita prirode i okoliša 405
Ostalo 10,471
UKUPNO 229,570

Izvor: Ministarstvo uprave

Kako bi se dobila potpunija slika o broju zaposlenih u javnom sektoru, ovom broju treba pridodati oko 42 tisuće zaposlenih u tijelima i korisnicima proračuna županija, općina i gradova, a za širu sliku i broj zaposlenih u javnim poduzećima.

Takvo detaljno istraživanje broja zaposlenih u javnom sektoru u Hrvatskoj su objavio je Institut za javne financije 2010. godine. Zaključeno je da Hrvatska, prema većini pokazatelja o zaposlenosti, nema prevelik javni sektor osim kada je riječ o udjelu zaposlenih u javnim poduzećima u ukupnoj zaposlenosti. Slična istraživanja bi bilo korisno provoditi na redovitoj bazi.

Država u kružnom toku sredstava: nacionalni računi

Veličina države u gospodarstvu se može promatrati na još jedan način, a to je kroz sudjelovanje sektora države u kružnom toku sredstava, koji je detaljno objašnjen na početku makroekonomske B2B serije. U ovom tekstu ćemo samo podsjetiti na osnovne sektore i smjerove razmjene među sektorima u kružnom toku, koji su prikazani na Slici 11.

Slika 11. Kružni tok sredstava

Izvor: autori prilagodili prema Samuelson i Nordhaus (2011) te Blanchard (2005).

Kako je objašnjeno u B2B seriji, kada se zbroji vrijednost novca utrošenog za nabavku dobara i usluga također se dobije vrijednost BDP-a dobivena prema rashodnoj metodi ili metodi potrošnje (agregatne potražnje). Prema tome, vrijednost BDP-a prema rashodnoj metodi predstavlja zbroj osobne (privatne) potrošnje kućanstava (C), privatnih investicija (I), državne potrošnje (G) te neto izvoza koji predstavlja razliku između izvoza (X) i uvoza (M).

BDP=C+I+G+(X-M)                                                                           (1)

Država može izravno utjecati na BDP preko državne potrošnje G. Isto tako, država od kućanstava prikuplja razne poreze da bi financirala svoju potrošnju. Mijenjanjem visine poreza indirektno utječe na razinu raspoloživog dohotka i osobne potrošnje. Primjerice, ukoliko država poveća poreze, kućanstvima ostaje manje novaca za osobnu potrošnju čime se indirektno smanjuje i BDP. Upravno je taj mehanizam djelovanja predmet izučavanja fiskalne politike.

Slika 12. Bruto domaću proizvod u Hrvatskoj prema rashodnoj metodi (mlrd. kuna, tekuće cijene)

Izvor: DZS

Na Slici 12 prikazan je BDP u Hrvatskoj prema rashodnoj metodi. U 2017. godini BDP je iznosio 365 mlrd. kuna. Najveći dio BDP- a čini osobna potrošnja (57%), zatim državna potrošnja i investicije (oko 20%). Trenutno nam je uvoz u potpunosti pokriven izvozom, odnosno neto izvoz čini 2,2% BDP-a, prvenstveno zahvaljujući prihodima od turizma, dok se deficit razmjene roba i dalje povećava.

Javne rashode na razini opće države ne treba miješati s državnom potrošnjom. Da ne bi bilo zabune, državnu potrošnju koja je sastavni dio BDP-a čini kupnja dobara i usluga od strane države na svim razinama vlasti i manji dio transfera, odnosno prikazuje koliko država direktno doprinosi BDP-u. Državna potrošnja izuzima ostale kategorije javnih rashoda kao što su (socijalni) transferi ili kamate na javni dug. Ostale kategorije javnih rashoda, kao i porezi, utječu na BDP uglavnom neizravno, preko osobne potrošnje.

U sustavu nacionalnih računa prikazuju se cjelokupna gospodarska kretanja od procesa proizvodnje kojim se dobra stvaraju, preko procesa raspodjele, do finalne potrošnje i procesa akumulacije. Nacionalni računi predstavljaju statističko-dokumentacijsku osnovu koja je nužan preduvjet svake makroekonomske analize. Tako je u Hrvatskoj Državni zavod za statistiku (DZS) zadužen za vođenje nacionalnih računa. U publikacijama i bazama podataka DZS-a mogu se vrlo jednostavno pronaći osnovni podaci za agregirane varijable kao što su nacionalni output ili BDP, ali i njegove komponente ovisno o metodi izračuna. Za podatke o hrvatskom BDP-u vidjeti publikacije i statistike u nizu DZS-a.

Javne institucije (i poduzeća)

Iako ekonomika javnog sektora promatra probleme javnog sektora u užem smislu, za Hrvatsku je važno istaknuti i ulogu javnih institucija, koje su izvan sektora središnje države ili socijalnih fondova. Javne institucije obuhvaćaju široke djelatnosti države, a za potrebe javnih financija eventualno se promatraju kao dio državnog sektora ako njihova dobit ili gubitak utječe na proračun, što se ne odnosi na središnju banku koja je predmet odvojenog izučavanja u okviru monetarne ekonomike.

Prema metodologiji ESA 2010, javne institucije u Hrvatskoj možemo podijeliti u šest skupina, što je prikazano u Tablici 3.

Tablica 3. Javna poduzeća u Hrvatskoj

Institucije Primjeri
Središnja banka Hrvatska narodna banka (HNB)
Javna društva koja primaju depozite osim središnje banke Hrvatska poštanska banka (HPB)

Croatia banka

HPB stambena štedionica

Javna nefinancijska društva HEP, Croatia Airlines, Hrvatske šume, Hrvatske vode, turističke zajednice, različita udruženja i sl.
Javna osiguravajuća društva Hrvatsko kreditno osiguranje
Javne pomoćne financijske institucije SKDD, FINA, HMID, HPB Invest, društvo s ograničenom odgovornošću za upravljanje UCITS fondovima, HANFA, FINA gotovinski servisi d.o.o. SPV za sanaciju, fond za zaštitu ulagatelja
Javni ne-novčani investicijski fondovi KAPITALNI FOND d.d.  zatvoreni investicijski fond s javnom ponudom,

HPB GLOBAL – otvoreni investicijski fond, HPB DIONIČKI – otvoreni investicijski fond, HPB OBVEZNIČKI – otvoreni investicijski fond, HPB Bond Plus fond, Otvoreni alternativni investicijski fond s privatnom ponudom HMID PLUS

Javni novčani fondovi HPB NOVČANI – otvoreni investicijski fond, HPB Euronovčani otvoreni investicijski fond s javnom ponudom

Izvor: autori prema DZS

Upućenijima u financijsku industriju će u gornjoj tablici nedostajati dvije važne institucije, koje se prema ovoj klasifikaciji ne svrstavaju u  sektor javnih poduzeća već u sektor središnje države: Državna agencija za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka (DAB) i Hrvatska banka za obnovu i razvitak (HBOR).

Iz gornje tablice se može vidjeti kako ESA 2010 obuhvaća cijeli niz javnih institucija što im, s obzirom na brojnost, dodatno daje na značaju za hrvatsko gospodarstvo. Prema zadnjim dostupnim podacima DZS-a, u Hrvatskoj postoji 1893 ovakvih institucija, od čega je 1873 nefinancijskih institucija koje bi se mogla okarakterizirati kao javna poduzeća u najužem smislu.

Uz definicije spomenutih metodologija (MMF i ESA), Zakonom o proračunu (NN 87/08, 136/12, 5/15) javna poduzeća su definirana kao pravne osobe u većinskom izravnom ili neizravnom državnom vlasništvu, čije su dionice ili poslovni udjeli u portfelju Republike Hrvatske, ili u kojima ona ima osnivačka (vlasnička) prava.

Prema Bajo i Zuber (2018), vrijednost državnog portfelja javnih poduzeća čini oko 30% BDP-a, što Hrvatsku stavlja među zemlje s relativno najvećim državnim portfeljem u EU. Međutim, pri interpretaciji ovih brojki treba voditi računa da je središnja država većinski vlasnik u oko osamdeset poduzeća dok u njih pedesetak ima manjinski udio veći od 25%. Preko šesto poduzeća je u vlasništvu regionalnih i lokalnih jedinica, a veliki broj njih se odnosi i na različita udruženja čiji su članovi pretežno privatne osobe (Eurostat, 2016).

Osim veličine portfelja, o važnosti javnih poduzeća govori i njihov doprinos zaposlenosti. Nestić, Rubil i Tomić (2015) iznose podatak da je u poduzećima u državnom vlasništvu 2012. godine bilo zaposleno oko 20% ukupno zaposlenih. Prema detaljnom izvještaju Eurostata o javnim poduzećima u Europskoj uniji iz 2016. godine, udio javnih poduzeća u zaposlenosti u komunalnim djelatnostima je prelazila 75%, a u transportu 50%.

Što se tiče dodane vrijednosti, u istom izvještaju se ističe kako u ovim djelatnostima javna poduzeću s podjednakim udjelom sudjeluju i u stvaranju dodatne vrijednosti, dok u  građevinarstvu stvaraju oko 25%, a u industriji i ICT-u oko 10% ukupne dodane vrijednosti,

Osim toga, Petrović i Šonje (2016), koristeći metodologiju OECD-a, ističu kako se Hrvatska nalazi pri vrhu svjetske ljestvice prisutnosti poduzeća u kojima država ostvaruje prevladavajući utjecaj u 31 djelatnosti iz područja industrije i usluga. Ako se promatra EU, Hrvatska je iza Poljske imala najširi obuhvat državnih poduzeća u različitim sektorima među zemljama članicama EU.

Bajo, Zuber i Primorac (2017) su istaknuli niz problema vezanih uz javna poduzeća, a među najvećima je što ona ostvaruju nepredvidive poslovne rezultate. Nerijetko bilježe i visoke gubitke, pa se može ocijeniti da su za državu nisko profitabilna. Također, zaključili su kako je vlasnički portfelj države strateški nejasno usmjeren i rascjepkan na brojne sektore bez jasne hijerarhije njihove važnosti za državu.

Javni sektor nasuprot privatnom sektoru

Predmet izučavanja ekonomike javnog sektora je utjecaj države na razinu i alokaciju raspoloživih resursa, raspodjelu dohotka i razinu ekonomske aktivnosti. Drugim riječima, država svojim djelovanjem ne utječe samo na javni sektor nego i na privatni sektor. Učinci države ne ovise samo o reakciji privatnog sektora već je i potreba za državnom intervencijom determinirana time kako bi privatni sektor djelovao ako njih ne bi bilo. Moderno tržišno gospodarstvo potpuno je mješoviti sustav u kojem javni i privatni sektor djeluju međusobno i povezano.

Najvažnija i najlakša distinkcija između privatnog i javnog sektora je u pogledu vlasništva. Ipak, nije jednostavno definirati i odijeliti javno (državno) od privatnog (nedržavnog) područja. Država bi primarno trebala nuditi dobra za kolektivnu upotrebu (javna dobra), a privatni sektor privatna dobra. Prema tome, država bi se trebala voditi načelom opskrbe, što znači da bi i javna poduzeća koja pružaju javne usluge (npr. komunalna poduzeća) trebala biti usmjerena u pružanje što kvalitetnije javne usluge uz što manji trošak. Radi se o alokacijskoj funkciji države, ali država treba brinuti i o drugim funkcijama o kojima se prethodno raspravljalo (distribucija dohotka i stabilizacija).

Valja imati na umu kako se država može uključiti u tržište preko javnih poduzeća i nuditi privatna dobra i usluge. Primjerice, Hrvatska poštanska banka koja je u većinskom državnom vlasništvu sudjeluje u tržišnoj utakmici na bankarskom tržištu i natječe se za naklonost klijenata s drugim bankama. S druge strane, i privatna poduzeća mogu nuditi javna dobra. Država može (djelomičnom) privatizacijom ili putem modela javno-privatnog partnerstva ili koncesija dopustiti uključivanje privatnih poduzeća u opskrbu javnim dobrima i uslugama.

Ovim pitanjima ćemo se vraćati u nastavku serije kada ćemo detaljno analizirati pojedina područja u kojima država ima najvažniju ulogu, poput obrazovanja i zdravstva, ali prije toga moramo objasniti da je veličina države jednim dijelom posljedica našeg izbora i djelovanja političara, što se može objasniti teorijom javnog izbora koju prikazujemo u sljedećem nastavku.