B2B Ekonomika javnog sektora: uloga države u tržišnom gospodarstvu

U Hrvatskoj se pojam „država“ često spominje. Jedan dan država piše zakon za jedno odabrano veliko poduzeće, drugi dan daje garancije za drugo poduzeće u problemima, treći dan protiv države prosvjeduju poduzetnici zbog visokih nameta, a četvrti dan se državu proziva zbog redova pred birokratskim šalterima i neadekvatnih programa obrazovanja za djecu. Čini se kako je država u Hrvatskoj sveprisutna.

Je li Hrvatska specifična po velikoj ulozi države? Koje su uopće uloge države i je li ona uistinu potrebna tržišnom gospodarstvu? Anarhisti pozivaju na potpuno ukidanje svih uloga države. Je li to uopće izvedivo?

Ovo su samo neka od pitanja na koja odgovor može pružiti jedna posebna grana ekonomske znanosti koju nazivamo ekonomika javnog sektora. Ovaj tekst predstavlja prvi dio u seriji tekstova o ovoj važnoj i velikoj grani ekonomike koja je u Hrvatskoj još uvijek nedovoljno poznata.

Što je ekonomika javnog sektora?

Ekonomika javnog sektora izučava ekonomske funkcije države odnosno ulogu države u (tržišnom) gospodarstvu. Tržišno gospodarstvo je ono u kojem poduzeća i pojedinci donose glavne odluke o proizvodnji i potrošnji vođeni cijenama tako da prema njima prilagođavaju količine koje nude odnosno traže. Ipak, današnja moderna društva su ujedno i mješovita gospodarstva u kojima, uz tržište, država ili vlada igra značajnu ulogu. Tako ekonomika javnog sektora u središte analize stavlja javne prihode i javne rashode te posebno njihov utjecaj na razinu i alokaciju raspoloživih resursa, gospodarski rast te (pre)raspodjelu dohotka i bogatstva.

Glavni instrumenti koji se promatraju u sklopu ekonomike javnog sektora su javni prihodi i javni rashodi, kao i njihov saldo (deficit/suficit). No, država svoje funkcije obavlja i primjenom drugih instrumenta koji nisu u primarnom fokusu ekonomike javnog sektora, ali ćemo dio njih obrađivati u nastavku. To su nadzor, regulacija, monetarna politika itd.

Osim pojma ekonomika javnog sektora ili javna ekonomika, u svjetskoj literaturi često se koristi termin javne financije. Iako se u biti radi o jednom te istom području i često korištenim sinonimima, određene razlike ipak postoje.

Ekonomika javnog sektora stavlja jači naglasak na mikroekonomske učinke državnih intervencija koje utječu na ponašanje sudionika na tržištu te raspodjelu resursa i/ili dohotka. Taj trend je prisutniji u anglosaksonskoj literaturi, gdje se učestalije nego u Europi pojavljuju udžbenici „ekonomike javnog sektora“, kao na primjer Stiglitz (2000), Bailey (2002) ili Holcombe (2006). S druge strane, javne financije uz navedeno analiziraju i makroekonomske aspekte državne intervencije  kroz ulogu države u upravljanju ekonomskim ciklusima, o čemu su pisali Bićanić i Deskar-Škrbić u seriji B2B Makroekonomika koja je na stranicama Laba izlazila 2017. i 2018. a uskoro izlazi i u ukoričenom izdanju.

Svakako najpoznatiji pristup takvoj sistematizaciji temelji se na radu Richarda A. Musgravea o tri fiskalne funkcije države (eng. Three Function Framework).

Tri funkcije države

U skladu s ulogom države u ekonomiji, mjere fiskalne politike (javni prihodi, javni rashodi, deficit/suficit) utječu na gospodarstvo na različite načine i koriste se u različite svrhe. U literaturi se najčešće spominju tri funkcije države, odnosno tri velika ciljna područja koja država nastoji ostvariti kroz fiskalni sustav i fiskalnu politiku. To su:

  1. alokacijska funkcija,
  2. distribucijska funkcija,
  3. stabilizacijska funkcija.

Alokacijska funkcija ima ishodište u činjenici da tržište ima svoje neuspjehe (eng. market failure), odnosno da ponekad tržište u potpunosti zakazuje ili funkcionira na neefikasan način. To se prije svega odnosi na ponudu javnih dobara (i usluga).  Alokacijskom funkcijom države nastoji se ispraviti taj tržišni neuspjeh.

Primjeri javnih dobara su svugdje oko nas. Ako pogledamo kroz prozor možemo vidjeti cestu i nogostup, parkove, šetnice i javnu rasvjetu. Budući da za njih ne postoji tržište, alokacijska je funkcija države da raspoloživa proračunska sredstva usmjeri na optimalan način i upotrijebi s ciljem pribavljanja javnih, ali i određenih privatnih dobara (npr. odjeća i obuća za vojsku i sl.).

Distribucijska funkcija ili funkcija raspodjele bavi se pitanjem jednakosti i pravednosti. Države ih provode instrumentima fiskalne politike mijenjajući raspodjelu dohodaka (i bogatstva) koja se ostvaruju na tržištu, kako bi zadovoljila brojne socijalne i političke ciljeve. Tako država intervenira raznim programima pomoći u slučaju siromaštva ili nezaposlenosti, brine o starijima i bolesnima kroz sustave mirovinskog i zdravstvenog osiguranja, ili pak progresivnim oporezivanjem pokušava ujednačiti raspodjelu bogatstva unutar društva. Funkcija raspodjele izaziva mnogo veće debate jer nije izravna posljedica neučinkovitosti tržišta. Često se uz distribuciju (raspodjelu) dohotka veže pojam redistribucije (preraspodjele) dohotka. S obzirom da je ostvarivanje ove funkcije proces, politika raspodjele dohotka gotovo uvijek preraste u politiku preraspodjele jer se s vremenom mijenjaju i dohodak i ciljevi koje se žele postići.

Stabilizacijska funkcija ostvaruje se  utjecajem države na (makro)ekonomski rast i stabilnost, te izglađivanjem oscilacija ekonomske aktivnosti do kojih dolazi djelovanjem tržišnih čimbenika. Mjerama ekonomske politike (ekspanzivnom u uvjetima recesije ili restriktivnom u uvjetima ekspanzije) država djeluje na kratkoročne ciljeve ekonomske politike kao što su poticanje gospodarskog rasta, povećanje zaposlenosti resursa (prije svega ljudskih), osiguranje stabilnosti cijena i tečaja te uravnoteženje bilance plaćanja.

Dok su alokacijska i distribucijska funkcija predmet mikroekonomske analize, stabilizacijska funkcija je predmet makroekonomske analize (vidi Sliku 1.). Navedene funkcije prvi je sintetizirao R.A. Musgrave i time postavio moderne okvire izučavanja ekonomike javnog sektora, odnosno javnih financija. Cijela njegova filozofija utemeljena je  na altruizmu i vjeri u „dobro društvo“ (pojam kojeg često spominje u svojim djelima). Smatrao je da javni sektor igra ključnu ulogu u ostvarivanju dobrog društva. Musgrave je tvrdio da se kolektivne društvene odluke moraju donositi na temelju individualnih preferencija svih članova društva i to kroz demokraciju (glasanjem).

Slika 1. Funkcije države i razlozi za intervenciju

Izvor: autori.

Svakako treba spomenuti i drugačije poglede na ulogu i funkcije države. To je prije svega tzv.  teorija javnog izbora koja pretpostavlja da država nije neki dobroćudni mehanizam bez vlastitih interesa. Državom upravljaju ljudi (vlada, parlament itd.) koji su po svojoj naravi sebični i imaju svoje motive i ciljeve. Nažalost, oni pritom ne vladaju samo na dobrobit svih građana, nego pokušavaju maksimizirati osobnu korist. Teorija javnog izbora proučava utjecaj politike i političkog djelovanja na ekonomske ishode, drugim riječima, analizira netržišno odlučivanje o ekonomskim pitanjima. Njen zaseban segment čini teorija političko-proračunskih ciklusa koja proučava periodičke fluktuacije u fiskalnoj politici koje nastaju zbog izbornih ciklusa. Teorija javnog izbora pretpostavlja rast javnih rashoda (ukupno ili u određenim kategorijama), kreiranje proračunskog deficita, te smanjenje poreza u izbornoj godini, potaknuto željom političara za pobjedom na izborima. Ona dovodi u pitanje Musgraveovo „dobro društvo“, prije svega u ostvarivanju alokacijske i distribucijske funkcije.

Razlozi za državnu intervenciju

Postoje četiri glavna razloga za državnu intervenciju koja podrazumijeva alokacijske i distribucijske ciljeve te ciljeve ekonomske politike (Slika 1):

  • tržišni neuspjesi,
  • situacije kada je tržište učinkovito, ali društvo želi drugačiju („pravedniju“) alokaciju izvora i sredstava,
  • meritorna dobra (dobra posebne namjene koja moraju biti ponuđena čak i ako ih pojedinci u društvu ne traže, poput zdravstva i obrazovanja),
  • ostali razlozi vezani uz preraspodjelu dohotka (utilitarizam, paternalizam, robni egalitarizam).

Tržišni neuspjesi

Tržišni neuspjesi su situacije kada je gospodarstvo neučinkovito zbog lošeg funkcioniranja tržišta ili tržište jednostavno ne postoji. Slučajevi alokativne neučinkovitosti tržišta odnosno situacija kada ne postoje uvjeti za postizanje učinkovitog tržišnog rješenja su:

  • tržišna moć,
  • nepotpune i asimetrične informacije,
  • javna dobra,
  • eksternalije.

O tržišnim neuspjesima već se pisalo na Ekonomskom labu, vidjeti više u B2B br. 8: Država (II) – uloga države i odrednice njene veličine.

Tržišna moć podrazumijeva moć utjecaja poduzeća-konkurenata na cijenu proizvoda. Na visoko konkurentnim tržištima ta je moć zanemariva. Na tržištima nesavršene konkurencije stupanj tržišne moći ovisi o broju i veličini konkurenata, te o njihovom strategijskom međudjelovanju. Nesavršena konkurencija uključuje tržišne strukture poput monopola, oligopola i monopolističke konkurencije.

Jedan od razloga nesavršenosti tržišta su opadajući prosječni troškovi poduzeća. Njih uzrokuju prinosi koji rastu s obujmom proizvodnje ili nedjeljivost kapitala uloženog u proizvodnju. To rezultira visokim fiksnim troškovima, odnosno visokim kapitalnim ulaganjima kako bi se osigurali minimalni kapaciteti potrebni za proizvodnju. Zbog opadajućih prosječnih troškova, ponuđači s povoljnijom razinom troškova istiskuju s tržišta slabije konkurente s nepovoljnom strukturom troškova, nudeći proizvod po nižoj cijeni. U konačnici, na tržištu može preostati samo jedan ponuđač (prirodni monopol) koji određuje monopolsku cijenu i neučinkovitu (premalu) količinu ponude dobra. Upravo su monopoli i oligopoli te u manjoj mjeri monopolistička konkurencija, udžbenički primjeri struktura u kojima konkurenti imaju tržišnu moć. Država može problem tržišne moći riješiti ili uključenjem na tržište ili regulacijom tržišta i cijena. Jedan od raširenih oblika državne intervencije u tom slučaju je osnivanje Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja čiji je primarni cilj zaštita potrošača i stvaranje jednakih uvjeta za sve poduzetnike na tržištu.

Sama država kroz poreze, subvencije, dozvole i druge mjere može narušavati konkurenciju i poticati monopolističko ponašanje. Gospodarstvo zbog državne regulacije može postati nefleksibilno, nesklono riziku te ovisno o prosudbama državne uprave. No, postoje proizvođači koji se u takvim situacijama dobro snalaze i kroz lobiranje nastoje zadržati takvu situaciju na tržištu. Ograničavanje vodi višim cijenama za proizvođače, što im omogućuje da ostvare dodatan povrat odnosno rentu. U teoriji se takva situacija naziva iznuđivanje rente ili rentijerstvo (eng. rent seeking).

Razlog za tržišni neuspjeh mogu biti i nepotpune informacije. To je situacija kada tržišni sudionici nemaju informacije za ispravno poslovno odlučivanje jer do informacija nije moguće doći ili ih nije moguće proizvesti. Na primjer, nitko ne može znati dobit Amazona za 20 godina, hoće li ta tvrtka uopće postojati.

Problem asimetričnih informacija je sveprisutan i drugačiji od problema nepotpunih informacija. Tržišni sudionici obično nemaju jednako vrijedne ili iste informacije na temelju kojih donose odluke što određenoj strani u poslovanju može uzrokovati određenu štetu. U B2B-8 dan je primjer gdje kod odobravanja zajma zajmodavac nikada nema jednako kvalitetne podatke kao zajmoprimac (u pogledu projekta, osobina zajmoprimca, itd.), što može dovesti do moralnog hazarda da se projekt odobri na temelju kolaterala, a ne kvalitete projekta. Problem poprima širu dimenziju kada se radi o informacijama o rizicima koje tržište ne može osigurati. Radi se o društvenim rizicima kao što su prirodne nepogode, ratovi, velike krize, inflacija i sl.

Tržišni neuspjeh se očituje u nemogućnosti tržišta da osigura javna dobra. Ta su dobra nekonkurentna u potrošnji (eng. non-rival), što znači da ako jedna osoba uživa neku korist tog dobra, to ne utječe na količinu i dostupnost drugim osobama. Primjeri javnih dobara su mnogi: javni parkovi, ulica, javna rasvjeta, nacionalna obrana itd. Javna dobra imaju i karakteristiku neisključivosti iz potrošnje (eng. non-excludable) što znači da ih pojedinac može konzumirati bez da plati ikakvu cijenu. Suprotnost javnim dobrima su privatna dobra koja su isključiva i konkurentna u potrošnji. Primjerice, vruće je i jeli bi sladoled. Ako imate novaca onda si ga možete priuštiti, u suprotnom ste isključeni iz potrošnje. Ali ako dođete u dućan i škrinja je prazna znači da su ga vaši konkurenti u potrošnji pokupovali. Sladoled je privatno dobro i konkurentno u potrošnji jer ga ima samo u ograničenoj količini. S druge strane, jedan sladoled ne možemo pojesti više puta, ali zato se možemo šetati jednim parkom mnogo puta bez da platimo cijenu te šetnje.

Važno je napomenuti da javna dobra mogu u određenoj mjeri biti konkurentna i isključiva. Tada ih nazivamo mješovitim dobrima. Na primjer, klupa u parku može biti zauzeta, na autocesti može biti gužva i sl. Dobra koja nude prirodni monopoli uz plaćanje naknade (slučaj autocesta) primjer su dobara koja su nekonkurentna u potrošnji jer se možemo voziti koliko hoćemo, ali za to moramo platiti naknadu (cijenu), što znači da je isključivo. S druge strane, određeni zajednički resursi kao što su okoliš, čisti zrak i voda, nafta i riblji fond nisu isključivi, ali su konkurentni jer jednom kad se potroše više se ne mogu obnoviti, barem ne u nekom kratkom roku. U Tablici 1prikazane su karakteristike javnih, privatnih i mješovitih dobara.

Tablica 1. Karakteristike javnih, privatnih i mješovitih dobara

Karakteristike Konkurentnost
DA NE
Isključivost DA Privatna dobra

(hrana, auto)

Prirodni monopoli

(mostovi, autoceste)

NE Zajednički resursi

(riblji fond, čisti zrak)

Javna dobra

(svjetionik, nacionalna obrana)

Izvor: prilagođeno prema Jurković (2002: 33), primjeri autora

Tržište je učinkovito u opskrbi privatnim dobrima jer se zasniva na razmjeni, a razmjena se pojavljuje tamo gdje postoji isključivi vlasnik. Kod javnih dobara nemoguće je postići tu situaciju. Prije svega, javna dobra se troše u jednakim količinama. To znači da nam je dovoljna jedna cesta da se zadovolji potreba povezivanja dva mjesta i tom cestom se možemo kretati nebrojeno mnogo puta. Pojedinci koji čine društvo trebali bi se zajednički (jednoglasno) složiti o zajedničkoj kupnji određenog javnog dobra, u ovom slučaju ceste. Također, trebali bi participirati u trošku kupnje (izgradnje) javnog dobra sukladno vlastitim preferencijama, odnosno različitim poreznim udjelima koji ovise o koristima koje imaju od tog dobra (tzv. Lindahlove cijene).

Kad bi se to moglo ostvariti kako je Lindhal zamislio, onda bi se javna dobra mogla pribaviti tržišnim putem. Naravno, navedene pretpostavke nemoguće je zadovoljiti. Prije svega, teško je postići suglasnost u pribavljanju određenog javnog dobra. Uvijek postoje pojedinci kojima ne treba cesta ili žele prometnicu drugačijih karakteristika (od kaldrme do autoceste). Još je veći problem sklonost ljudi da se švercaju ili da budu slijepi putnici (eng. free ride), odnosno da skrivaju svoje stvarne preferencije naspram ceste ili kakvog drugog javnog dobra kako bi platili što manji udio u cijeni (porez) za izgradnju. Iz tog razloga tržišni mehanizam je neučinkovit u ponudi javnih dobara. Jedini način da se javna dobra pribave jest putem političkog procesa odlučivanja, odnosno izbornim sustavom (glasovanjem). Većina koja pobjedi na izborima odražava preferencije za javnim dobrom (cestom) većine u društvu i u konačnici korištenjem državnog proračuna pribavlja (kupuje) javna dobra.

Izvor: Pexels.

Posljednja kategorija tržišnih neuspjeha su eksternalije ili vanjski učinci. Eksternalije su posljedica izravnog djelovanja jednog pojedinca na blagostanje drugog, pri čemu se to djelovanje ne ostvaruje putem tržišta (i cijena). Učinak na blagostanje pojedinca (ili poduzeća) može biti pozitivan ili negativan pa tako govorimo o pozitivnim i negativnim eksternalijama. U B2B-8 Bićanića i Deskara-Škrbića dani su primjeri pčela i oprašivanja voćaka (pozitivna eksternalija) te zagađenja rijeka za ribiče koji pecaju nizvodno (negativna eksternalija). U prvom slučaju voćar ima korist od susjeda pčelara, bez da mu se „usluga“ oprašivanja voćaka naplaćuje putem tržišta. U drugom slučaju, ribiči niz rijeku trpe trošak (štetu) zbog zagađenja koje uzrokuje tvornica locirana uzvodno.

Osnovni uzrok pojave eksternalija i nepostojanja tržišta je nepostojanje vlasničkih prava. Pitanje je čiji je zrak ako pčele slobodno lete ili čija je rijeka. Tvornica koja stvara negativnu eksternaliju u cijenu svog proizvoda uračunava samo svoj privatni trošak (koji je manji jer rijeku kao odvod koristi besplatno), a ne uračunava sve one društvene troškove koji nastaju zbog zagađenja i koje joj nitko ne može naplatiti. Takvo ponašanje ima negativan učinak na ekonomsku učinkovitost i konačno dovodi do neoptimalne (prevelike) proizvodnje zagađenja (negativnih eksternalija). S druge strane, i pozitivne eksternalije završavaju sa suboptimalnom (premalom) proizvodnjom, jer proizvođač pozitivnih eksternalija percipira samo vlastitu privatnu korist od proizvodnje meda i nema interesa povećavati proizvodnju iako bi na taj način mogao povećati voćareve (eksterne) koristi koje nastaju pčelinjim oprašivanjem.

Izvor: Pexels.

Problem negativnih eksternalija može se riješiti tako da se pregovorima utvrde vlasnička prava (Coaseov teorem). Bez obzira kako se rasporede vlasnička prava, obje strane u toj situaciji imaju tržišni poticaj pregovarati o obostrano korisnoj trgovini. Na primjer, ako su  ribiči koji pecaju nizvodno vlasnici rijeke, oni mogu tražiti od tvornice da im nadoknadi trošak (štetu) koju trpe od zagađenja, s time da cijena koju im tvornica treba platiti mora biti barem jednaka ili veća od štete koju trpe. Isto vrijedi obrnuto: ako je tvornica vlasnik rijeke, ona može smanjiti zagađenje (proizvodnju) ako joj ribiči plate trošak smanjenja proizvodnje.

Iako Coasov teorem i utvrđivanje vlasničkih prava predstavlja tržišno rješenje problema eksternalija, problem je što do njega rijetko dolazi spontano. Najčešće je potreban arbitar ili donositelj kolektivne odluke koji će „presjeći“ i odrediti raspored vlasničkih prava i plaćanja naknada. U tom trenutku prelazimo u područje državne intervencije odnosno kolektivnog odlučivanja.

Država problem negativnih eksternalija može rješavati i putem poreza, subvencija i regulacije. Svaki od navedenih modela temelji se na istom principu, a to je da zagađivač mora u svoj privatni trošak proizvodnje uključiti graničnu društvenu štetu koju stvara odabirom svoje optimalne razine proizvodnje.

Takvu bi vrstu državne intervencije u Hrvatskoj trebao obavljati Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost ili Hrvatske vode. Te javne institucije kroz naknade i svoju djelatnost utječu na očuvanje okoliša. Drugi primjer je ekološki porez, odnosno posebni porez na motorna vozila. Iznos tog poreza izravno ovisi o prosječnoj emisiji ugljičnog dioksida (CO2) motora automobila.

Država spomenutim mjerama pokušava smanjiti negativne eksternalije na društveno optimalnu razinu. Jednako tako pokušava povećati proizvodnju pozitivnih eksternalija na društveno prihvatljivu razinu. U tom slučaju država obično daje direktne ili indirektne (porezne) potpore kao što su državne potpore za istraživanje, razvoj i inovacije. Od inovacija i novih tehnologija koje nastaju korist ima cijelo društvo.

Pozitivne eksternalije, ukoliko se prošire na šire društvo, imaju obilježja javnih dobara. Na primjer, kada pojedinac zimi očisti snijeg ispred svojeg i susjedovog dvorišta, onda je za susjeda proizveo pozitivnu eksternaliju. Kad bi očistio snijeg u cijeloj ulici onda je učinio javno dobro.

Učinkovitost vs. pravednost

Opisane su situacije kada tržište nije učinkovito i kada se problemi mogu riješiti jedino državnom intervencijom. S druge strane, mogu postojati situacije kada tržište ostvaruje učinkovitu alokaciju resursa, ali društvo ipak želi intervenciju države zato što takvu alokaciju smatra nepravednom zbog nejednake raspodjele. Tako se i nejednakost smatra jednim od oblika tržišnih neuspjeha. Kako bi se objasnila takva situacija, ekonomisti se najčešće služe ekonomikom blagostanja.

Ekonomika blagostanja je grana ekonomske teorije koja se bavi vrednovanjem raznih ekonomskih procesa te njihovih posljedica na blagostanje svih pojedinaca u društvu. Možemo zamisliti jednostavnu ekonomiju odnosno društvo koje se sastoji od dvoje ljudi (Robinson Crusoe i Alexander Selkirk) gdje je ponuda dobara nepromjenjiva.

Slika 2. Edgeworth-Bowley kutija i Pareto učinkovita alokacija

Na Slici 2 prikazana je tzv. Edgeworth-Bowley kutija (dijagram) koja na jednostavan način prikazuje takvu situaciju. Robinson i Alexander između sebe moraju raspodijeliti fiksan iznos banana (0Stj. 0ʹR) i ananasa (0Rtj. 0ʹS). Svaki od njih dvojice ima različite sklonosti odnosno preferencije prema ananasima i bananama: netko možda više voli banane od ananasa i obrnuto. Njihove sklonosti iskazuju se krivuljama indiferencije (ravnodušnosti).

Primjerice, Alexanderova krivulja indiferencije Apokazuje sve kombinacije potrošnje banana i ananasa koje mu pružaju jednaku razinu zadovoljstva (korisnosti ili blagostanja). Krećući se po jednoj krivulji indiferencije, kako bi zadržao jednaku razinu zadovoljstva, Alexander će jednostavno supstituirati određenu količinu banana za neku količinu ananasa, i obrnuto. Ukoliko želi povećati svoje blagostanje, Aleksander pokušava doći na višu krivulju indiferencije (A2ili A3) jer tamo može imati i više ananasa i više banana (ne mora birati). Udaljavanjem krivulje indiferencije od ishodišta njegovo se blagostanje povećava. U teoriji postoji beskonačno mnogo krivulja indiferencije (mapa indiferencija) čiji položaj i nagib ovisi o ukusima, odnosno preferencijama prema bananama i ananasima.

Prvi osnovni teorem ekonomike blagostanja govori da dokle god proizvođači i potrošači djeluju kao savršeni konkurenti, odnosno dok prihvaćaju cijene kakve su zadane, tada se uz određene uvjete pojavljuje Pareto učinkovita alokacija (u ovom slučaju banana i ananasa) ili Paretov optimum. Ako se do Paretova optimuma dođe razmjenom, tržište je iznjedrilo učinkovito rješenje. Raspodjela banana i ananasa između Alexandera i Robinsona nalazi se u točci u kojoj obojica više nisu spremna trgovati jednom robom za dodatni iznos druge robe tako da ne može doći do nove razmjene. Drugim riječima, jednom kad se postigne Paretov optimum, razmjena zamire (ovo je statički model koji se bavi stanjem, a ne razvojem). Na slici je ta situacija prikazana u točci p.

Radi se o Pareto učinkovitoj točci u kojoj se krivulje indiferencije dodiruju (tangiraju) odnosno nagibi su im jednaki. Nagib krivulje indiferencije zovemo granična stopa supstitucije (MRS, eng. marginal rate of substitution). U našem primjeru MRS odražava koliko su Alexander ili Robinson spremni odreći se komada ananasa za dodatnu bananu, tj. supstituirati ananase bananom. U Pareto učinkovitoj točci Alexanderova granična stopa supstitucije jednaka je Robinsonovoj. To je situacija u kojoj se ne može poboljšati položaj bilo kojega od njih dvojice, a da se pri tome situacija drugog ne pogorša.

Pogledajmo pobliže Sliku 2. Točke i nisu Pareto učinkovite točke. U obje situacije Alexander može poboljšati svoje blagostanje (prijeći na višu krivulju indiferencije), a da se pri tome Robinsonu ne smanji blagostanje. Točke g, i predstavljaju jednaku razinu blagostanja za Robinsona, odnosno on je ravnodušan između kombinacija potrošnje banana i ananasa koje predstavljaju te tri točke. No, do Pareto poboljšanja dolazi jer nakon prijelaza iz u te u p, raste blagostanje društva u cjelini jer raste blagostanje Alexandera dok se blagostanje niti jednog drugog člana društva ne pogoršava. Tržišna razmjena se razvija tom logikom sve dok se ne postigne ravnoteža u točki p, nakon čega više nema promjene.

Postavlja se pitanje: ako savršena konkurencija vodi učinkovitoj alokaciji, treba li onda država tu nešto raditi? Teorija ekonomike blagostanja smatra da Pareto učinkovitost sama po sebi nije dovoljan kriterij te opravdava državnu intervenciju s ciljem ostvarivanja „pravedne“ raspodjele dohotka. Time se bavi drugi osnovni teorem ekonomike blagostanja.

Kako bismo objasnili dilemu između pravednosti i učinkovitosti, pogledajmo Sliku 3 i vratimo se na naš primjer društva s dvoje ljudi i fiksnom ponudom dobara. Budući da krivulja indiferencije ima beskonačno mnogo, isto tako ima beskonačno mnogo potencijalnih Pareto učinkovitih točaka (ravnoteža) u kojima tržište na optimalan način dovodi do raspodjela banana i ananasa između Robinsona i Alexandera. Spoj svih potencijalnih Pareto učinkovitih točaka zove se krivulja ugovora i očito je da takvih optimalnih raspodjela u teoriji ima beskonačno mnogo. Kako se krećemo krivuljom ugovora od Alexanderovog ishodišta 0prema Robinsonovom ishodištu 0ʹ, tako se Alexanderovo blagostanje povećava, a Robinsonovo smanjuje (pomaci na nove krivulje indiferencije).

Slika 3. Krivulja ugovora i pitanje učinkovitosti ili pravednosti

Na slici je istaknuto nekoliko alternativnih Pareto učinkovitih točaka. Primjerice, pje Pareto učinovita točka gdje tržište ostvaruje raspodjelu banana i ananasa na način da Alexanderu pripada 0Xbanana i 0Yananasa. S druge strane, Robinsonu u toj točci pripada mnogo više,  0ʹXbanana i 0ʹYananasa. Može se zaključiti kako je Robinson u ovoj situaciji prošao znatno bolje. Možda tržište dovede do Pareto učinkovite alokacije u točki p5. Onda je situacija obrnuta. Obje točke pi psu Pareto učinkovite, ali postavlja se pitanje jesu li pravedne?

Što je pravedno i pošteno u određenom društvu uvijek je kontroverzno pitanje. Vjerojatno će se većina složiti da je raspodjela banana i ananasa u točci Q(Xq, Yq) pravednija od raspodjela u točkama pi p5. Možda će za društvo biti poželjna točka iako nije Pareto učinkovita, ali je pravedna. Ako se tržište nalazi u točki p1, društvo može zahtijevati državnu intervenciju (uvođenje poreza Robinsonu i davanje transfera Alexanderu) kako bi došlo u društveno poželjniju raspodjelu – u točku Q.

Nije poanta ekonomike blagostanja da opravda prethodno prikazanu državnu intervenciju i zadrži se u točki Q. Prema drugom teoremu ekonomike blagostanja, društvo i dalje može postići Pareto učinkovitu alokaciju (na ugovornoj krivulji) tako da država regulira neke početne uvjete paušalnim (engl. Lump-sum) porezima na dohodak (glavarinama) iz kojih se financiraju transferi (npr. minimalna plaća, socijalna skrb i sl.) i pusti ljude i poduzeća da slobodno trguju kao u prethodno prikazanim modelima. Tržište se tada, prema ovom teoremu, može „navesti“ na Pareto učinkovitu razinu na način da država postavi početne uvjete, a onda prepusti tržišnim silama da ravnotežu dovede do Pareto učinkovite alokacije. Međutim, velik je problem drugog teorema što njegov ključan element – glavarina koja ne utječe na ponašanje ljudi – ne samo da nikada nije dokazana nego nikada nije jasno definirana.

No, ako uvažimo prethodni teorem, postavlja se pitanje u kojoj se točki maksimizira društveno blagostanje? Izbor najbolje točke na krivulji ugovora proizlazi iz funkcije društvenog blagostanja, odnosno korisnosti svakog člana društva. Budući da se naše zamišljeno društvo sastoji od dvoje ljudi, društveno blagostanje predstavlja zbroj pojedinačnih korisnosti  Alexandera i Robinsona. Na Slici 4 prikazane su krivulje društvene indiferencije DAR. Svaka krivulja DAR prikazuje različitu kombinaciju pojedinačnih korisnosti Alexandera i Robinsona čiji zbroj daje jednaku razinu društvenog blagostanja. Društveno blagostanje se povećava pomicanjem na višu krivulju društvene indiferencije. Povećanje društvenog blagostanja trebao bi biti cilj svakog društva.

Slika 4. Krivulja mogućih koristi i krivulje društvene indiferencije

Slika 4 prikazuje i krivulju mogućih koristi. Ona je izvedena tako da se krivulja ugovora sa Slike 3 transponira u drugačiji koordinatni sustav. Krivulja mogućih koristi prikazuje maksimalnu korisnost jednog pojedinca uz danu korisnost drugog pojedinca uz zadovoljen uvjet Pareto učinkovitosti.

Na Slici 4 sučelili smo krivulje društvene indiferencije i krivulju mogućih koristi i izdvojili tri moguće društvene podjele banana i ananasa. Točka podgovara točki pna Slici 3. Radi se o Pareto učinkovitoj ali nepravednoj raspodjeli dobara u kojoj Alexander prolazi bolje od Robinsona. Društvo može težiti pravednijoj raspodjeli qiako nije Pareto učinkovita, ali ima višu razinu društvenog blagostanja jer se nalazi na višoj krivulji društvene indiferencije DAR,2.

Točka je optimalna za društvo jer se u njoj maksimizira društveno blagostanje. To je točka u kojoj krivulja mogućih koristi dodiruje (tangira) najvišu krivulju društvene preferencije. Radi se o Pareto učinkovitoj točki, a budući da osigurava višu razinu društvenog blagostanja za pretpostaviti je da će biti dovoljno pravedna i prihvatljiva za društvo.

U nastavku objašnjavamo različite poglede na funkciju društvenog blagostanja. Međutim, prije toga je važno objasniti još jedan koncept – meritorna dobra.

Meritorna dobra

Kao i drugi pristupi ekonomskoj analizi, ekonomika blagostanja također trpi određene kritike. Ekonomika blagostanja problemu alokacije pristupa vrlo individualistički, usredotočena je na blagostanje (korisnost) ljudi i načine maksimiziranja tog blagostanja. No, ljudi ne moraju uvijek znati što žele i što je za njih dobro.

Musgrave (1959) razvija koncept meritornih dobara ili dobara posebne namjene, koja moraju biti ponuđena čak i ako ih pojedinci u društvu ne žele. Meritorna dobra spominje najčešće kod društvenih djelatnosti kao što su zdravstvo, obrazovanje, znanost, kultura, umjetnost, socijalna skrb, vatrogastvo i sl. Svako od navedenih dobara ima sva obilježja privatnih dobara, mogu biti isključiva (npr. školarina za obrazovanje, polica zdravstvenog osiguranja, ulaznica za kulturne priredbe) i konkurentna u potrošnji (ograničen broj mjesta u učionici ili kazalištu, dostupnost zdravstvene zaštite ili obrazovanja u manjim mjestima). Međutim, pitanje je bi li svi pribavljali ova dobra ili bi mirno preuzeli rizik njihova nepribavljanja radi maksimiziranja trenutačnog blagostanja. Na primjer, bi li svaki roditelj poslao dijete u osnovnu i/ili srednju školu i za to plaćao realnu cijenu (školarinu), ili bi radije uložio u obiteljski obrt, vjerujući da će tako povećati šansu da dijete ima posao? Ili, kolika bi bila stvarna tržišna cijena ulaznice za operu kada bi ona u sebi sadržavala sve troškove (scenografija, održavanje zgrade kazališta, operni pjevači i glumci, orkestralna glazba i instrumenti)? Bi li takva priredba bila dostupna široj populaciji?

Država alocira navedena dobra pretpostavljajući  da će time povećati blagostanje pojedinca i blagostanje cijelog društva. Viša razina obrazovanja pretpostavlja bolje plaćene poslove, kvalitetniji život i više poreza. Zdravlje ljudi je isto pretpostavka njihove efikasnosti. U konačnici, kulturnije i obrazovanije društvo povećava razinu poštenja, a upravo poštenje ima sva obilježja javnog dobra jer smanjuje razinu kriminala, troškova sudstva, policije i sl. To znači da pribavljanje meritornih dobara od strane države, uz razumne troškove, može povećati ekonomsku učinkovitost i treba se provesti čak i ako bi većina zbog kratkovidnosti odbila njihovo trenutno plaćanje (na tržištu ili kroz poreze).

S aspekta alokacijske funkcije državi se isplati proizvoditi meritorna dobra jer društvo u konačnici od njih ima koristi. U modernom društvu država uglavnom u potpunosti ili djelomično pribavlja i (su)financira navedena dobra za sve članove društva. Zato se takva dobra često percipiraju kao javna dobra jer su dobrim dijelom neisključiva i nekonkurentna u potrošnji. Primjerice, u Hrvatskoj je država osnivač i financijer većine osnovnih i srednjih škola, fakulteta (sveučilišta), bolnica i drugih zdravstvenih ustanova, kazališta, muzeja i drugih ustanova u kulturi. Nadalje, država organizira i financira vatrogasnu zaštitu te sustav socijalne skrbi.

Također, postavlja se pitanje koliko država učinkovito „proizvodi“ meritorna dobra? Koliko na učinkovitost obrazovnog sustava ili zdravstvenog sustava utječu nepotizam, korupcija, rentijerstvo? Može li određena „doza“ tržišta povećati učinkovitost ponude takvih dobara, npr. kod visokog obrazovanja ili zdravstvene zaštite? O spomenutim pitanjima bit će više riječi u narednim blogovima/poglavljima.

Razlozi za (pre)raspodjelu dohotka

Prethodno su objašnjeni razlozi za državnu intervenciju iz oblasti alokacijske funkcije države. Uz njih postoji čitav niz razloga državne intervencije koji se vežu uz (pre)raspodjelu dohotka odnosno (re)distribucijsku funkciju države.

Što je to pravilna i poštena raspodjela dohotka pitanje je koje uključuje razmatranja socijalne filozofije, etike i vrijednosne sudove. Za modernu ekonomiku blagostanja važno je da svaki proces raspodjele u konačnici poveća društveno blagostanje. Iako postoje razna razmatranja ovog problema, razloge za preraspodjelu dohotka najčešće pronalazimo u normativnim konceptima kao što su:

  • utilitarizam,
  • robni egalitarizam i
  • paternalizam.

Utilitarizam predstavlja ekonomsku, socijalnu, etičku i pravnu teoriju koja u ponašanju ljudi kao vrhunsku vrijednost ističe vladavinu načela korisnosti (blagostanja). Znači da je, u ekonomskom smislu, ekonomika blagostanja pogodna za objašnjavanje razloga za državnu intervenciju. Utilitarizam kao krajnji cilj države i javnih politika postavlja maksimiziranje društvenog blagostanja.

Možemo se vratiti na društvo s dvoje ljudi gdje je jedna osoba jako bogata, a druga siromašna. Ukoliko se bogatom čovjeku uzme 1.000 kuna kroz porez, i preko proračunskog transfera proslijedi siromahu, doći će do preraspodjele dohotka. Zasigurno će se bogatom čovjeku smanjiti, a siromahu povećati blagostanje. To znači da se odmičemo od krivulje ugovora i Pareto učinkovitosti, a kao društvo smo spremni platiti „cijenu“ smanjenja učinkovitosti radi postizanja veće jednakosti u raspodjeli dohotka. Veličina negativnog efekta preraspodjele često se uspoređuje s količinom vode koja istječe iz šupljeg vedra (tzv. Okunovo šuplje vedro).

Učinkovitost i uspjeh preraspodjele ovisi o tome je li promjena blagostanja u apsolutnom smislu veća kod siromaha u odnosu na bogataša (pitanje je hoće li se individualna korisnost siromaha povećati više nego što se smanji korisnost bogataša). Za očekivati je da bogataš neće mnogo osjetiti pad svojeg blagostanja zbog 1.000 kuna, dok siromahu i 1.000 kuna može puno značiti u podmirenju osnovnih životnih potreba. U prilog ovoj tezi govore razlike u graničnoj sklonosti potrošnje na nižim i višim razinama dohotka, koja je objašnjena u B2B 2 o potrošnji. U tom slučaju je povećanje blagostanja siromaha veće od smanjenja blagostanja bogataša. Budući da je funkcija društvenog blagostanja zbroj pojedinačnih korisnosti članova društva, došlo je do povećanja ukupnog blagostanja društva. I to opravdava državnu intervenciju kroz preraspodjelu dohotka. Koliko je ovakav model preraspodjele učinkovit, slikovito je opisao poznati ekonomist Arthur Okun (1975) svojom metaforom o šupljem vedru.

Prethodno opisano sugerira da država treba preraspodjeljivati dohodak sve dok to povećava društveno blagostanje. To upućuje na zaključak da bi uravnilovka dovela do maksimiziranja društvenog blagostanja.

Međutim, brojni (bogatiji) pojedinci, a time i važan dio društva, nisu ravnodušni prema takvom scenariju. Društva koja su težila uravnilovci poput komunizma pokazala su se neefikasnima, pa su se u teoriji razvili alternativni koncepti utilitarizma. Najpoznatiji je maximin pravilo koje je razvio John Rawls (1971). Kao što sama riječ govori, radi se o društvenom cilju kod kojeg se nastoji maksimizirati korisnost pojedinca koji ima minimalnu korisnost u društvu. Prema Rawlsu riječ je o važnom moralnom zahtjevu i brizi za najsiromašnije i najugroženije u društvu. Budući da nijedan pojedinac ne zna kakav će biti njegov status u društvu tijekom života i da nitko ne želi završiti na dnu ljestvice raspodjele dohotka, maximin pravilo se smatra relativno prihvatljivim konceptom.

Naravno, svaki koncept nailazi na kritike, posebno kada se u ekonomske odluke uključi moralna dimenzija i individualistička stajališta. Stoga postoje umjerena i neindividualistička stajališta koja se baziraju na stvaranju jednakih šansi za svakog pojedinca. Ti stavovi uključuju i robni egalitarizam (eng. commodity egalitarianism) odnosno postojanje velike društvene suglasnosti o tome da svi pojedinci u društvu trebaju dobivati, primjerice, temeljne medicinske usluge. Oba koncepta sugeriraju da neke robe moraju biti dostupne svim članovima društva. Prije svega se misli na dobra poput zdravstva i obrazovanja. Prema ovom konceptu, razlike u dohocima su normalne i poželjne ako su primarno posljedica sposobnosti pojedinca, ali društvo odnosno država ima dužnost svima omogućiti jednake šanse za uspjeh. Zato se smatra da je intervencija u dobra kao što su zdravstvo i obrazovanje opravdani s aspekta preraspodjele dohotka. Može se zamijetiti da je pojam robnog egalitarizma srodan pojmu meritornih dobara, ali razlozi su drukčiji budući da se meritorna dobra promatraju iz perspektive alokacijske funkcije javnih financija.

O samom društvu ovisi koliko je robni egalitarizam privlačan. Za pretpostaviti je da američko društvo u usporedbi sa europskima ima manje pozitivan stav naspram bilo kojeg oblika egalitarizma. Ipak, robni egalitarizam čini se privlačnim većini društava u uvjetima nesigurnosti kao što je rat ili velike prirodne katastrofe. Tada se obuhvat državne intervencije širi na osnovne životne potrepštine, a ne samo na zdravstvo ili obrazovanje, jer u nesigurnim uvjetima očekivana suma korisnosti biti će najveća u uvjetima jednake raspodjele.

Posljednji u nizu razloga uz čiju se pomoć opravdava državna intervencija u preraspodjelu dohotka je paternalizam. Paternalizam je izraz kojim se opisuje nastojanje države da se pojedincu nametne kao jedini ili glavni autoritet i zaštitnik, nastojeći takve aktivnosti opravdati djelovanjem upravo za dobro pojedinca (država zna bolje što meni treba nego ja). Izraz dolazi od latinske riječi pater za oca i slikovito pokazuje tretman države prema pojedincu u nekim pitanjima za koja se smatra da su važna za njegovu ulogu u društvu. Opet se ističu dobra kao što su zdravstvo i obrazovanje, ali i briga za mirovine. U Hrvatskoj je obvezno osnovno obrazovanje, odnosno osnovna škola, traje osam godina i obvezna je za svu djecu u dobi od 6 do 15 godina, a najavljuje se uvođenje obaveze srednjoškolskog obrazovanja. Također, djeca imaju obvezan tjelesni odgoj u školi. Postoji obaveza osnovnog zdravstvenog osiguranja za sve hrvatske građane kao i obveza uplata za mirovine u prvom i drugom mirovinskom stupu. Paternalizam ima određene elemente prisile radi osobnog dobra pojedinaca u društvu.

Libertarijanci potpuno odbacuju ovaj razlog za državnu intervenciju, dok liberali imaju pomiješane stavove i prihvaćaju takozvani liberalni paternalizam (Cass Sunstein, Richard Thaler). U novije doba, s razvojem bihevioralne ekonomike, pod pojmom liberalni paternalizam podrazumijevaju se čvrsto navođeni odabiri pojedinaca kod kojih administracija odredi takozvanu defaultnu opciju (npr. zdravstveno osigura pojedinca), ali ipak dopusti pojedincu slobodan odabir kroz takozvanu exit opciju koja je u pravilu skupa i informacijski predstavljena kao nepoželjna (omogući pojedincu da u nekom roku poništi policu osiguranja i koristi svoj novac za druge namjene).

Osim prethodno spomenutih normativnih koncepata i razloga za preraspodjelu dohotka, u literaturi se spominje i čitav niz drugih razmatranja čija je priroda više pozitivistička. Primjerice, ekstremne nejednakosti u dohocima mogu dovesti do korupcije i urušavanja institucija države. Zatim, bogati su spremni prihvatiti preraspodjelu kao svojevrsnu kupnju sigurnosti i instrument za sprječavanje revolucija. Takvi i slični razlozi dodatno potkrepljuju potrebu države za intervencijom u (pre)raspodjelu dohotka, a time i ostvarivanje brojnih socijalnih i političkih ciljeva.

Za kraj, u Tablici 2 je sažeti prikaz gore navedenih razloga i oblika državne intervencije koji su povezani s tržišnim neuspjesima.

Tablica 2: Razlozi i oblici državne intervencije

Tržišni neuspjesi Državna intervencija
Neefikasnost

tržišna moć, eksternalije, asimetrične informacije, transakcijski troškovi, javna dobra

Intervencije na tržištu

Regulacija

Subvencije

Nejednakost

neprihvatljive nejednakosti u dohotku i bogatstvu

Preraspodjela dohotka

Porezi

Makroekonomski problemi

poslovni ciklusi, inflacija, nezaposlenost, spori gospodarski rast

Stabilizacija putem fiskalne i monetarne politike

Stimuliranje gospodarskog rasta

Izvor: prilagođeno prema Sharma i Tomić (2012)

Nakon što smo definirali ulogu države te razloge i mehanizme državne intervencije, u sljedećem ćemo nastavku pokazati što je država u užem i širem smislu i kako najbolje možemo mjeriti veličinu države.