Budućnost fiskalne politike: manje diskrecije, više pravila?

Foto: Gualtiero Boffi / Dreamstime

Što su i kako se oblikuju fiskalna pravila, kako su se mijenjala u Hrvatskoj i je li taj koncept u krizi s obzirom na upitnu političku odgovornost u slučaju njihova nepoštivanja, piše Milan Deskar Škrbić

U prethodnom tekstu o fiskalnoj politici je istaknuto da se fiskalna politika u Hrvatskoj najvećim dijelom temelji na diskrecijskim mjerama kojima nositelji politike ad hoc interveniraju na strani prihoda i/ili rashoda. Po tome Hrvatska nije specifična. Međutim, u posljednjih desetak godina, a posebno nakon krize 2008., sve veći broj zemalja u Europi i svijetu pokušava osigurati dugoročnu održivost javnih financija putem takozvanih fiskalnih pravila.

U ovom tekstu ću objasniti nastanak i razvoj fiskalnih pravila, definirati njihove vrste te istaknuti važnost nezavisnih fiskalnih vijeća koja bi trebala nadzirati usklađenost fiskalne politike s usvojenim pravilima.

Fiskalna pravila

Prema Schaechter, Kinda, Budina i Weber (2012) i MMF (2017), fiskalna pravila predstavljaju dugoročna ograničenja vođenju fiskalne politike kroz numerička ograničenja na različite proračunske agregate. Njihov cilj je osigurati dugoročnu stabilnost javnih financija i javnog duga te ograničiti utjecaj pritisaka različitih interesnih skupina na proračun, posebice u dobrim vremenima, u fazi ekonomske ekspanzije.

Kako ističe Drazen (2002), fiskalna pravila su se razvila prvenstveno zbog problema tzv. sklonosti deficitu (engl. deficit bias). Ideja sklonosti deficitu se temelji na puno poznatijem problemu ekonomske politike poznatom kao sklonost inflaciji (engl. inflation bias) kojeg su u području monetarne politike definirali Rober J. Barro i David B. Gordon u radu Rules, Discretion and Reputation in a Model of Monetary Policy 1983. godine. Autori su razvili model u kojem pokazuju da će monetarna vlast, koja pokušava povećanjem novčane mase utjecati na funkciju korisnosti pojedinaca (temelji se na trade-offu između inflacije i nezaposlenosti) imati tendenciju konstanto povećavati ciljanu inflaciju.

U literaturi se ističe kako deficit bias nastaje zbog:

  • kratkovidnosti nositelja fiskalne politike koji ekspanzivnom fiskalnom politikom pokušavaju „kupiti“ glasove birača;
  • problema zajedničkih resursa (engl. common pool problem): zahtjevi različitih interesnih skupina ne mogu internalizirati ukupne učinke na budžet (svaka skupina gleda samo svoj uski interes);
  • „učinka proždrljivosti“ (eng. voracity effect) koji nastaje jer se različite interesne skupine u fazama ekspanzije bore za povećanje svojih prava koja «cementiraju» rashode, što ne ostavlja prostora za anti-cikličku politiku kasnije u fazama recesije.

Fiskalna pravila mogu biti usmjerena na tri cilja. Prvo, njihova prvenstvena uloga može biti ekonomska stabilizacija, u skladu sa stabilizacijskom funkcijom fiskalne politike. Drugi cilj može biti održivost javnog duga. Treći cilj može biti veličina javnog sektora mjereno udjelom prihoda i/ili rashoda u BDP-u (Kumar i dr., 2009).

Ovi ciljevi se mogu postići korištenjem i kombiniranjem pravila koja su usmjerena na različite fiskalne agregate. S obzirom na odabir fiskalnog agregata, postoje četiri temeljne vrste fiskalnih pravila (Schaechter, Kinda, Budina i Weber (2012)te Šimurina i Bule (2017):

A. Ograničenje na postotni udio javnoga duga u BDP-u  je po definiciji najučinkovitije pravilo u smislu osiguranja konvergencije razine duga zadanom cilju i relativno ga je lako komunicirati. Međutim, promjena razine duga zahtijeva određeno vrijeme kroz koje će proračunske mjere utjecati na ishod. Zato ovo pravilo ne daje jasne kratkoročne smjernice za nositelje politike. Na kretanje duga također mogu utjecati događaji izvan kontrole vlasti, kao što su promjene kamatnih stopa i tečaj, ali i garancije, što može dovesti do potrebe za nerealno velikim fiskalnim prilagodbama. Dodatno, unutar ovih pravila fiskalna politika može postati pro-ciklička kada je gospodarstvo pogođeno negativnim šokovima. S druge strane, kada je razina duga ispod ciljane vrijednosti, ovo pravilo ne daje nikakve jasne smjernice za vođenje fiskalne politike.

B. Pravilo uravnoteženog proračuna ograničava varijable koje utječu na omjer duga, a koje su najvećim dijelom pod kontrolom kreatora politike. Pravilo uravnoteženog proračuna daje jasnije operativne smjernice kreatorima politike, a izravno doprinosi održivosti duga. Pravilo može zahtijevati uravnotežen ukupan proračun, ciklički prilagođen proračun, strukturno prilagođen proračun ili zahtijevati da proračun bude uravnotežen tijekom poslovnog ciklusa (engl. balanced over the cycle). Varijanta pravila koje cilja ukupan proračun ne uzima u obzir stabilizacijski karakter fiskalne politike dok ostala tri uzimaju u obzir stadij poslovnog ciklusa i ekonomske šokove.

C. Ograničenja na ukupnu, primarnu ili tekuću potrošnju se obično određuju u apsolutnim iznosima, stopama rasta ili udjelom u BDP-u s vremenskim rasponom od tri do pet godina. Ova pravila se relativno lako komuniciraju i nije teško pratiti njihovu provedbu. Ujedno ograničavaju ukupnu količinu javnih resursa koje država može koristiti. Međutim, ova pravila nisu u direktnom odnosu s održivošću javnog duga budući da kontroliraju samo kretanje rashoda – ne stavljaju se u odnos s prihodima. Ipak, u kombinaciji s drugim pravilima (moguće je imati veći broj tehničkih pravila, ali onda treba voditi računa o njihovoj usklađenosti, op.ur.) mogu poslužiti kao adekvatan instrument fiskalne konsolidacije i doprinijeti fiskalnoj održivosti. Također, mogu ograničiti značajan rast javne potrošnje u dobrim vremenima. Takva pravila ne ograničavaju stabilizacijsku ulogu fiskalne politike jer u fazi recesije ne zahtijevaju usklađivanje  rashoda u slučaju potencijalnog pada prihoda.

D. Ograničenja na prihode (postavljanje „plafona“ ili „poda“) su usmjerena na pospješivanje prikupljanja poreza i/ili sprječavanje nametanja prevelikog poreznog tereta. Radi se o veoma specifičnom pravilu koje nije usmjereno na održivost javnoga duga, što je prva pomisao kada se radi o fiskalnome pravilu. Zbog toga se veoma rijetko uvodi samostalno jer tako samo stimulira pro-cikličku fiskalnu politiku. Kada dolazi u paketu, obično služi za kontrolu udjela države u BDP-u, slično kao i pravilo na strani rashoda.

U Tablici 1 je prikazano kako pojedino pravilo utječe na ciljeve. Oznaka (+) znači da to pravilo pospješuje ostvarivanje cilja, oznaka (-) da ga otežava, a oznaka (0) znači da je pravilo neutralno u odnosu na cilj.

Tablica 1: Obilježja fiskalnih pravila u odnosu na ciljeve

Izvor: Kumar i dr., 2009

Zbog specifičnosti svakog pravila većina zemalja koristi kombinaciju dva i više pravila. Pritom je važno istaknuti da postoje nacionalna, ali i nadnacionalna pravila.

Broj fiskalnih pravila i zemalja koja ih koriste

Kopits (2001) ističe da su se fiskalna pravila pojavila već polovicom 19. stoljeća, prvo u SAD-u a onda i u pojedinim kantonima u Švicarskoj, gdje je usvojeno tzv. zlatno pravilo, tj. pravilo uravnoteženog budžeta. Drugi val širenja fiskalnih pravila započeo je nakon Drugog svjetskog rata, kada su Njemačka, Italija, Japan i Nizozemska uveli pravila kako bi provele fiskalnu stabilizaciju nakon „fiskalne eksplozije“ koju su donijeli troškovi rata i rekonstrukcije. Posljednji val je počeo početkom 90-ih godina 20. stoljeća, a najpoznatija pravila iz tog razdoblja su ona iz Maastrichta koja su uvedena kako bi se osigurala fiskalna disciplina u ekonomskoj i monetarnoj uniji (limiti na deficit od 3% i 60% na omjer javnog duga i BDP-a).

Na Slici 1 je prikazano kretanje broja zemalja koje imaju usvojena fiskalna pravila (na razini zakona i/ili ustava), usporedno s brojem zemalja koje imaju fiskalno vijeće.

Slika 1: Broj zemalja s nacionalnim i nadnacionalnim fiskalnim pravilima

Izvor: Wyplosz (2018)

Baza podataka MMF-a sadrži podatke o fiskalnim pravilima od 80-ih godina. U tim godinama fiskalna pravila su postojala u SAD-u, Australiji, zemljama jugoistočne Azije i Njemačkoj. Do prvog značajnijeg rasta fiskalnih pravila dolazi 1992, prvenstveno pod utjecajem usvajanja supra-nacionalnih fiskalnih pravila u članicama Europske unije unutar Pakta o stabilnosti i rastu (Maastrichtski kriteriji). Početkom 2000-ih dolazi do rasta broja fiskalnih pravila zbog njihovog usvajanja u zemljama Zapadne i Srednje Afrike i Južne Amerike. Kasnije se broj fiskalnih pravila povećavao pod utjecajem širenja pravila na zemlje Južne Afrike, Indiju, Rusiju (uz prekide) i zbog rasta broja članica Europske unije gdje vrijede fiskalna pravila. Zanimljivo je primijetiti kako je nakon krize 2008. počeo rasti broj fiskalnih pravila i u razvijenim gospodarstvima i u gospodarstvima u razvoju.

Posljednji podaci MMF-a pokazuju da 96 zemalja na svijetu koristi jedno ili više nacionalnih i nadnacionalnih fiskalnih pravila:

Slika 2: Broj fiskalnih pravila po zemljama (stanje 2015.)

Izvor: MMF (2017)

Boje na slici pokazuju kako, geografski promatrano, najveći broj pravila imaju zemlje u Europi. To ne čudi budući da članice Europske unije ulaskom automatski usvajaju nadnacionalna pravila, a najveći broj njih je uveo i dodatna fiskalna pravila na nacionalnoj razini. Članice EU većinom imaju 2-3 nacionalna fiskalna pravila. Od europskih zemalja koje nisu članice Europske unije Srbija, Crna Gora i Kosovo imaju 2 pravila, Švicarska i Norveška jedno.

Gornja slika jasno pokazuje i na kojim su područjima prisutna nadnacionalna pravila:

Europska Unija (EU)

Eastern Caribbean Currency Union (ECCU)

Central African Economic and Monetary Community (CEMAC)

West African Economic and Monetary Union (WAEMU)

Fiskalna pravila u Hrvatskoj

Iako se često zaboravlja, Hrvatska je prvo nacionalno fiskalno pravilo uvela 2008. godine. To pravilo je pripadalo prvoj kategoriji pravila, a postavljalo je ograničenje na javni dug, prema kojem dug  središnje države na kraju godine nije smio biti veći od duga prethodne godine ako je razina duga prelazila 60% BDP-a. To pravilo se kršilo u svim godinama otkada je uvedeno.

Dodatna nacionalna fiskalna pravila uvedena su Zakonom o fiskalnoj odgovornosti iz 2011. godine. Tada su usvojena i ograničenja na rashode i pravila uravnoteženog proračuna u sljedećem obliku:

(1) Ukupni rashodi općeg proračuna izraženi udjelom u procijenjenom bruto domaćem proizvodu godišnje će se smanjivati za najmanje 1 postotni bod.

(2) Smanjenje iz stavka 1. ovoga članka provodi se do trenutka kada će primarni fiskalni saldo općeg proračuna u nominalnom iznosu biti jednak nuli ili pozitivan.

(3) Od trenutka kada će primarni fiskalni saldo općeg proračuna u nominalnom iznosu biti jednak nuli ili pozitivan cilj je postizanje ciklički prilagođenog primarnog fiskalnog salda općeg proračuna na razini nula ili pozitivnog tijekom ciklusa kako bi se postigla stabilizacija i smanjivanje udjela javnog duga u bruto domaćem proizvodu.

Vlada Zorana Milanovića nije uspjela poštovati pravilo i mijenjala je zakon. Ulaskom Hrvatske u Europsku uniju okvir za vođenje fiskalne politike u Hrvatskoj uskladio se sa fiskalnim okvirom EU, posebice u vidu srednjoročnih ciljeva (engl. medium term budgetary objectives, MTO), koji predstavljaju preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu, a usmjereni su na srednjoročnu održivost proračuna uzimajući u obzir stadij poslovnog ciklusa. Aktualna nacionalna fiskalna pravila tako trenutačno glase:

(1) Strukturni saldo izražen udjelom u bruto domaćem proizvodu ostvarivat će se prema planu prilagodbe radi dostizanja srednjoročnog proračunskog cilja pri čemu rast rashoda općeg proračuna ne smije prelaziti referentnu potencijalnu stopu rasta BDP-a, uvećanu za očekivani porast cijena.

(2) Plan prilagodbe iz stavka 1. ovoga članka odlukom određuje Vlada Republike Hrvatske u svrhu ostvarivanja srednjoročnog proračunskog cilja, a na preporuku Vijeća Europske unije, pri čemu međugodišnje smanjenje strukturnog salda mora iznositi najmanje 0,5% BDP-a.

(3) Srednjoročni proračunski cilj iz stavka 1. ovoga članka određuje se kao strukturni saldo koji osigurava da manjak općeg proračuna ne bude veći od 3% bruto domaćeg proizvoda, odnosno da javni dug ne bude veći od 60% bruto domaćeg proizvoda.

Kao i u drugim zemljama, fiskalna pravila uključuju i određena izuzeća (npr. iz rashoda se isključuju rashodi za kamate, sredstava za programe EU),  a definirane su i situacije u kojima se pravilo ne primjenjuje. U Hrvatskoj se ono ne primjenjuje u slučajevima katastrofe i većih gospodarskih poremećaja pod uvjetom da se time ne ugrožava fiskalna održivost u srednjoročnom razdoblju. Postupak utvrđivanja nastanka tih okolnosti je u nadležnosti Povjerenstva za fiskalnu politiku.

Nad-nacionalna pravila određena su europskim fiskalnim okvirom. Ovaj okvir i pravila su se mijenjala i razvijala od Maastrichtskih pravila za dug i deficit 1992., izmjena Pakta o stabilnosti i rastu 2005. godine te nakon velike reforme i uvođenja tzv. „six pack“ legislative 2011. Na razini EU postoje:

  • pravila uravnoteženog proračuna (Maastricht 3% BDP-a, srednjoročni ciljevi strukturnog salda);
  • pravilo duga (Maastricht 60% BDP-a i reforma 2011. koja je uvela pravilo smanjenja duga (1/20 razlike udjela duga od limita 60% BDP-a));
  • pravilo rashoda (godišnji rast primarnih rashoda, koji isključuju naknade za nezaposlene ne smije biti veći od dugoročne stope rasta BDP-a, a vrijedi samo za zemlje koje nisu unutar Procedure prekomjernog deficita i kada je zemlja na odgovarajućoj stazi s obzirom na srednjoročne fiskalne ciljeve)

U ovom kontekstu je važno spomenuti i Fiskalni pakt kojeg iz skupine EU zemalja za sada još nisu primijenile Velika Britanija, Češka i Hrvatska, a koji zahtijeva da se specifično fiskalno pravilo ugradi u nacionalni ustav ili u zakon s ustavnom snagom. To pravilo podrazumijeva da države potpisnice moraju održavati strukturni deficit na razini od 0,5% BDP-a ili ispod toga (za detalje o strukturnom deficitu pogledati nedavni članak o fiskalnoj konsolidaciji u Hrvatskoj). Vlade moraju uvesti i automatski korektivni mehanizam koje se aktivira uslijed odstupanja od pravila uravnoteženog proračuna.

Poštivanje fiskalnih pravila

Kako bi fiskalna pravila ostvarila svoju funkciju važno je da postoji snažna politička volja, jasno utvrđena odgovornost, posljedice za nepoštivanje pravila te odgovarajući (neovisni) nadzor provedbe fiskalne politike.

Odgovornost i posljedice za nepridržavanje pravila su definirana zakonima. U Hrvatskoj je u Zakonu o fiskalnoj odgovornosti propisana i obaveza potpisivanja Izjave o fiskalnoj odgovornosti te je određeno da čelnici proračunskih i izvanproračunskih korisnika, jedinica lokalne samouprave i trgovačkih društava, u slučaju nepoštivanja odredbi zakona trebaju dati mandat na raspolaganje Vladi ili tijelu koje ih je imenovalo. Međutim, do sada u Hrvatskoj nije zabilježen niti jedan takav slučaj.

Za nadzor provedbe Zakona o fiskalnoj odgovornosti od 2013. zaduženo je Povjerenstvo za fiskalnu politiku.

Povjerenstvo za fiskalnu politiku je naslijedilo Odbor za fiskalnu politiku, koji je osnovan prilikom donošenja inicijalne verzije Zakona o fiskalnoj odgovornosti 2011. Iako su u ovaj Odbor imenovani renomirani financijski i fiskalni stručnjaci on nije bio nezavisan jer je djelovalo u sklopu Ministarstva financija.  Kako bi se osigurala veća neovisnost ovog tijela, izmjenama zakona Povjerenstvo je počelo djelovati u parlamentarnom okviru te je postalo radno tijelo Hrvatskoga sabora zaduženo za praćenje provedbe Zakona o fiskalnoj odgovornosti odvojeno od Ministarstva financija, odnosno izvršne vlasti.

Iako je Povjerenstvo dobilo neovisnost, njegova je uloga u Hrvatskoj i dalje relativno ograničena. Uglavnom se svodi na razmatranje i procjenu fiskalnog pravila u temeljnim fiskalnim dokumentima i utvrđivanje nastanka uvjeta u kojima se fiskalna pravila ne primjenjuju. Međutim, Povjerenstvo ne može sankcionirati ministra financija, ne izrađuje vlastite makroekonomske projekcije koje bi bile obvezujuće za izradu proračuna i sl. Ograničena uloga neovisnih fiskalnih tijela nije samo hrvatska specifičnost nego je aktualan problem u većini zemalja, što je nedavno problematizirano u odličnoj publikaciji VoxEU Independent Fiscal Councils: Watchdogs or lapdogs?(moglo bi se slobodno prevesti kao «čuvari ili pudlice», op. ur.)

Pogled u budućnost

Rast broja zemalja koje su usvojila fiskalna pravila na nacionalnoj i nadnacionalnoj razini upućuje da se klatno fiskalne politike sve više naginje iz zone diskrecije u zonu čvrstih pravila. Međutim, bez obzira na postojanje nadnacionalnih i nacionalnih pravila postoje mnogi problemi u njihovoj implementaciji. Neki od njih su kompleksnost, preveliki broj izuzeća, međusobna isključivost, nemogućnost razumijevanja od strane javnosti, još uvijek visoka razina netransparentnosti,  problemi s podatcima i sl. Međutim, ključan je problem što su i na nadnacionalnoj i nacionalnoj razini u većini zemalja koja primjenjuju pravila, sankcije za nositelje fiskalne politike nedefinirane ili im zakoni ostavljaju relativno velik prostor za različito tumačenje pravila ili naknadno „krpanje“. Bez pravih sankcija i većih ovlasti fiskalnih savjeta fiskalna će pravila velikim dijelom ostati samo mrtva slova na papiru.