EJS 15: Odrednice kretanja javnog duga i upravljanje javnim financijama u EU (II dio)

U prvom tekstu o javnom dugu u seriji o Ekonomici javnog sektora koja će postati knjiga, autori su prikazali kretanje javnog duga i objasnili njegovu strukturu. U ovom nastavku objašnjavaju aritmetiku javnog duga i uvjete njegove održivosti, a zatim se bave okvirom za upravljanje javnim financijama u EU – Paktom o stabilnosti i rastu.

Ad
Ad

Aritmetika održivosti javnog duga

U B2B Makroekonomika 7 (poglavlje o državi) izvedene su osnovne jednadžbe koje opisuju vezu između duga u sadašnjem i prethodnom razdoblju, primarnog proračunskog salda (ukupan saldo korigiran za trošak kamata), troška kamata, te rasta BDP-a. Na temelju odnosa među ovim veličinama može se izvesti osnovna jednadžba dinamike javnog duga:

(1) dt=((1+it)/(1+gt))dt-1-pbt

Jednadžba pokazuje da udio duga u BDP-u u današnjem razdoblju (dt) ovisi o nekoliko ključnih odrednica (postoje još neke odrednice, o čemu će biti više riječi u nastavku):

  • razini duga iz prethodnog razdoblja dt-1
  • primarnom proračunskom saldu pbt,, koji pokazuje koliko bi bio ukupni saldo proračuna opće države da nema troška kamata; to je dobar pokazatelj likvidnosti proračuna
  • odnosu između (efektivne) nominalne kamatne stope na dug (i) i nominalne stope rasta BDP-a (g), koji se naziva efektom grude snijega (eng. snowball effect); logika je da, ako nominalni BDP raste sporije od nominalne kamatne stope, kamate će se početi „lijepiti“ na postojeću grudu javnog duga koja će se povećavati  kao kada grudu snijega zakotrljate niz liticu; kao i kod prave grude snijega, jednom kada krene, teško je njome upravljati; to je komponenta nad kojom vlada nema trenutačnu kontrolu

Iz ove jednadžbe može se izvesti i osnovni uvjet stabilnosti javnog duga, koji se dobiva iz pretpostavke da je promjena duga dt-dt-1=0:

(2) pbt=(1+it)/(1+gt)

Izraz (2) pokazuje da se stabilizacija putanje javnog duga može postići samo ako primarni saldo pokriva efekt grude snijega. Ovaj izraz također pokazuje koliki treba biti primarni saldo kako bi se stabilizirao javni dug. Ako je efektivna kamatna stopa na dug značajno veća od rasta BDP-a, onda će biti potreban visoki primarni suficit, dok će u slučaju da je rast značajno veći od BDP-a, stabilizacija duga biti moguća i uz primarni deficit.

Iako izraz (1) daje čvrsti analitički okvir za razumijevanje javnog duga, u stvarnosti je kretanje javnog duga određeno i nekim drugim čimbenicima kao što su kretanja tečaja, privatizacija, otpisi, preuzimanje jamstava, prijenos depozita iz prethodnih razdoblja ili pak pred-financiranja (nekada zemlje izdaju obveznice značajno prije dospijeća duga kako bi iskoristile povoljne uvjete na tržištu). Svi spomenuti čimbenici mogu se nazvati prilagodbama tijeka i stanja duga (eng. stock-flow adjustement – SFA) pa se izraz (1) može prilagoditi:

(3) dt=((1+it)/(1+gt))dt-1-pbt+ SFA

Preuređivanjem ovog izraza dobiva se formula za dekompoziciju promjene duga:

(4) Δdt=((it-gt)((1+gt))dt-1-pb+SFA

Na Slici 1 je prikazana dekompozicija kretanja javnog duga u Hrvatskoj od 2001. do 2018. godine.

Slika 1. Dekompozicija promjene javnog duga

Izvor: autori; Eurostat

Slika pokazuje da su u pred-recesijskom razdoblju do 2008. primarni saldo i efekt grude snijega djelovali sa suprotnim predznakom na promjenu omjera javnog duga. Djelovanje sa suprotnim predznakom održavalo je omjer javnog duga na relativno stabilnoj razini iako je bez obzira na prilično povoljne gospodarske uvjete Hrvatska sustavno bilježila primarni deficit. Ta činjenica ukazuje na procikličan karakter fiskalne politike, o čemu će biti više riječi u nastavku.

Izbijanjem globalne financijske krize i početkom recesije kamate su počele rasti u Hrvatskoj (zbog rasta premije rizika). U isto vrijeme, BDP je počeo bilježiti negativne stope rasta što je promijenilo predznak djelovanja efekta grude snijega i započeo je brz porast omjera javnog duga. Također, deficit je zbog djelovanja automatskih stabilizatora značajno porastao, pa se rast javnog duga u recesijskom razdoblju od 2009. do 2014. može objasniti djelovanjem oba čimbenika. Primarni deficit je imao značajniju ulogu u prvim godinama recesije a efekt grude snijega u drugom dijelu toga razdoblja, budući da se od 2012. počela provoditi značajnija fiskalna konsolidacija. U 2013. veliku je ulogu u jednokratnom povećanju javnog duga imao SFA čimbenik, koji najvećim djelom prikazuje učinak pred-financiranja koje je provedeno u toj godini. Smanjenju javnog duga nakon 2015. doprinijelo je i povoljnije stanje u proračunu koje se ogleda u višegodišnjem primarnom suficitu i efektu grude snijega koji djeluje u smjeru smanjenja javnog duga s obzirom na pozitivne stope rasta BDP-a i smanjenje troškova kamata. Također, u 2015. i 2016. godini zabilježen je negativan doprinos SFA, koji je najvećim dijelom posljedica prijenosa depozita, a manjim djelom privatizacijskih prihoda (0,2% BDP-a u 2016.) te aprecijacije kune (smanjenje kunske protuvrijednosti inozemnog dijela vanjskog duga).

Kako bi se bolje razumjela kretanja, na Slici 2 prikazano je kretanje primarnog salda i izdataka za kamate. Hrvatska u posljednje četiri promatrane godine ostvaruje primarni suficit. Najveći iznos kamata iz proračuna plaćen je 2015. godine kada su kamate iznosile 11,6 milijardi kuna ili 3,44% BDP-a. Te godine BDP je realno rastao po stopi od 2,4% što znači da nismo uspjeli generirati rast kojim bi pokrili samo trošak kamate.

Slika 2. Primarni saldo i izdaci za kamate (% BDP-a)

Izvor: autori prema AMECO.

Gospodarskim oporavkom i povoljnijim uvjetima financiranja Hrvatska je uspjela sniziti trošak koji plaća na kamate. U 2018. godini platili smo 8,8 milijardi kuna ili 2,32% BDP-a. Za očekivati je da će se taj tren nastaviti tijekom 2019. i 2020. godine, a za sva buduća razdoblja ovisiti će o prevladavajućim tržišnim uvjetima i našoj sposobnosti koja se ogleda kroz gospodarski oporavak i urednost javnih financija.

Do smanjenja troška kamata došlo je zbog dva važna utjecaja. Prvo, zbog ekspanzivne monetarne politike velikih središnjih banaka, pogotovo ECB-a. Drugo, zbog pada premije rizika Hrvatske, koji je dijelom potaknut i ekspanzivnom monetarnom politikom ECB-a, ali i poboljšanjem lokalnih makroekonomskih pokazatelja što je dovelo do podizanja rejtinga.

Na Slici 3 prikazane su referentne kamatne stope Fed-a i ECB-a. Referentne kamatne stopeodređuju trošak zaduživanja na pojedinom tržištu. Na primjer, mogu utjecati na to koliko banke košta zaduživanje kod drugih banaka ili koliko ih košta pribavljanje sredstava iz drugih izvora. Snižavanje referentnih kamatnih stopa postiže se ili direktnim određivanjem referentne stope na trgovanje viškom likvidnosti (npr. američka središnja banka FED) ili operacijama na otvorenom tržištu kojima središnja banka otkupljuje kratkoročne vrijednosnice od poslovnih banaka, poput trezorskih zapisa (npr. ECB).

Slika 3. Referentne kamatne stope Fed-a i ESB-a

Izvor: HNB (2019), Financijska stabilnost, br. 20.

Upravljanje referentnim kamatnim stopama spada u domenu konvencionalne monetarne politike. Međutim, intenzitet posljedica globalne financijske krize te krize euro područja potaknuli su središnje banke na poduzimanje niza nekonvencionalnih mjera među kojima se posebno ističe kvantitativno popuštanje (eng. quantitative easing – QE).

Snižavanje kamatnih stopa postiže se tako da središnja banka kreira dodatni novac kojim od poslovnih banaka i drugih financijskih institucija otkupljuje vrijednosnice, najčešće državne obveznice. Ova politika podrazumijeva otkup širokog skupa vrijednosnica (državnih, korporativnih, obveznica institucija, sekuritiziranih kredita i sl.) te je usmjerena na dugoročne kamatne stope, dok su mjere konvencionalne monetarne politike usmjerene na kratkoročne.

Poslovnim bankama isplati se prodati, zbog krize relativno rizične, državne obveznice koje imaju u svojem portfelju. Na taj način dobivaju novi i jeftini kapital da nove plasmane. Problem je što najčešće taj isti novac većinom završi u kupovini novih državnih obveznica umjesto u investicijama u privatnim sektoru koje bi više utjecale na rast gospodarstva i zaposlenosti.

EBC od 2014. provodi politiku kvantitativnog popuštanja. Ta politika je utjecala na značajno snižavanje kamatnih stopa, odnosno prinosa na državne obveznice.

Zbog povoljnijih uvjeta na tržištu, država može refinancirati „stari“ i skupi dug novim i jeftinijim plasmanima obveznica, što upućuje na razborito upravljanje javnim dugom. Primjeri razboritog upravljanja javnim dugom u Hrvatskoj su restrukturiranje duga autocesta 2018. godine te povećana izdanja hrvatskih državnih obveznica tijekom 2019. godine. Očekivanja su bila da će se politika ECB-a postati restriktivnija te da će ECB početi polako zaoštravati monetarnu politiku. U tom kontekstu Ministarstvo financija je izdalo veći iznos obveznica od potrebnog za refinanciranje duga u 2019. godini. Željelo se „uloviti“ dobro stanje na tržištu stvoriti svojevrsna zaliha jeftinijeg duga za isplati značajno skupljih obveznica koje dospijevaju u 2020. godini (Tablica 1).

Tablica 1. Državni proračun za 2020. godinu i projekcije za 2020. i  2021. godinu (u mil. kn)

Izvršenje  2018. Plan 2019. Proračun za 2020. Projekcija proračuna za 2021. Projekcija proračuna za 2022.
A. Računa prihoda i rashoda
Ukupni prihodi 129.395 136.080 145.140 148.788 152.533
Ukupni rashodi 129.587 140.269 147.292 148.988 150.744
Razlika – višak / manjak -192 -4.188 -2.152 -201 1.789
B. Račun  financiranja
Primici od financijske imovine i zaduživanja 25.678 31.303 30.544 24.792 31.739
Izdaci za financijsku imovinu i otplate zajmova 21.308 27.686 30.118 23.005 31.509
Prijenos depozita iz prethodne godine 1.617 3.099 6.946 5.220 6.806
Prijenos depozita u narednu godinu -5.796 -2.528 -5.220 -6.806 -8.824
Neto financiranje 192 4.188 2.152 201 -1.789

Izvor: Ministarstvo financija.

Nadalje, potrebno je još jednom naglasiti kako visina kamatne stope pojedine zemlje odražava prije svega dva faktora: trenutno stanje na financijskom tržištu i rizik zemlje. Rizičnost zemlje možemo procijeniti tako da usporedimo prinose obveznica među odabranim zemljama. Prema Slici 4, Hrvatska je od početka 2014. do kraja 2018. godine bila najrizičnija zemlja među promatranim zemljama Središnje i Istočne Europe. Drugim riječima, Hrvatska se tada zaduživala skuplje od ostalih zemalja. Primjerice, Hrvatska je 2015. godine izdala 10-godišnju obveznicu uz kuponsku kamatnu stopu 3%, dok je Poljska za obveznicu istog dospijeća imala kupon 1,5%, Slovenija 2,1% a Litva svega 1,3%. Hrvatska kontinuirano popravlja svoj rejting i trenutno je Rumunjska najrizičnija zemlja među promatranim zemljama SIE, ali i dalje plaćamo višu cijenu duga zbog stanja u gospodarstvu i javnim financijama (visok javni dug, slabosti na tržištu rada itd.).

Slika 4. Prinosi na generičke državne obveznice relativno su niski u svim zemljama SIE-a (godišnji prinosi u %)

Izvor: HNB (2019), Financijska stabilnost, br. 20.

Kao što je ranije istaknuto, zaduživanje države za razliku od oporezivanja čisti je tržišni proces i država se zadužuje po kamatnoj stopi sukladno trenutnom rejtingu. Stoga svi šokovi u gospodarstvu itekako utječu na kretanje prinosa. Tako je Slovenija tijekom 2014. godine zbog dokapitalizacije banaka i visokog proračunskog deficita imala visoke prinose, dok je Češka u nekoliko navrata tijekom 2016. i 2017. godine imala negativne prinose u lokalnoj valuti. U Hrvatskoj je tijekom 2019. došlo do značajnog smanjenja prinosa, što se jednim dijelom može pripisati i povratku rejtinga na investicijsku razinu.

U konačnici, cijena po kojoj se država zadužuje je referentna kamatna stopa za ostatak gospodarstva. Uvijek se smatra da je država odnosno vlada najmanje rizičan dužnik u nekoj zemlji. Gospodarski subjekti najčešće plaćaju višu kamatnu stopu od vlade jer plaćaju svoju premiju rizika. No, ukoliko se smanjuje trošak zaduživanja za državu, takav proces će pratiti kamatne stope za ostatak gospodarstva.

Pad kamatnih stopa na svjetskom tržištu i s time povezane dobre tržišne prilike privremeno su odgodile probleme refinanciranja i upravljanja javnim dugom u Hrvatskoj. Prostor za poboljšanje i dalje postoji, iako je Hrvatska učinila značajan pomak po pitanju upravljanja javnim dugom u posljednjih nekoliko godina. Primjerice, Bajo i Primorac (2013)navode mogućnost izlaska na azijska tržišta. Zatim preporučuju domaćem tržištu ponuditi veći broj obveznica manje nominalne vrijednosti i osim institucionalnih investitora uključiti i stanovništvo na strani kupnje.

Upravljanje javnim financijama u okviru EU

EU predstavlja jedinstveni slučaj u kojem se u provođenju ekonomske politike kombiniraju centralizirana monetarna politika (u većini zemalja EU, koje su ujedno i članice euro područja) i decentralizirane fiskalne politike. Iako je EU prije svega ekonomska integracija, politička dimenzija odnosa monetarne i fiskalne politike neizostavna je kada je riječ o EU. Dok se većina zemalja članica (19 od 27) svjesno odrekla monetarnog suvereniteta i uvela euro, ni jedna zemlja članica nije sprema olako prepustiti fiskalnu politiku (proračun). Teško je očekivati da će se u budućnosti to dogoditi jer su javne financije ogledalo vlasti, a proračun najvažniji instrument upravljanja i vladanja državom.

U takvom okruženju fiskalna politika postala je glavni autonomni alat za ostvarivanje stabilizacijskih ciljeva u slučaju pojave asimetričnih ekonomskih šokova u pojedinim državama, dok se simetrični šokovi nastoje ublažiti zajedničkom monetarnom politikom. Iako fiskalna politika nije svemoguća, smatra se najvažnijim instrumentom autonomne ekonomske politike. S druge strane, fiskalna nedisciplina može i ugroziti ostvarivanje stabilizacijske uloge fiskalne politike. Poseban problem u vođenju takve politike je snažan utjecaj (često kratkovidne) politike, jer je fiskalna politika produkt političkog procesa odlučivanja (Vidjeti EJS 3: Javni izbor i donošenje kolektivnih odluka).

Zbog jedinstvene valute eura, odnosno centralizirane monetarne politike te heterogenosti stabilizacijskih ciljeva zemalja članica EU, najučinkovitiji način za izvršenje stabilizacijske funkcije fiskalne politike jest da se ona ostvaruje preko samostalnih fiskalnih politika zemalja članica EU. Na taj način, poštujući načelo supsidijarnosti, bilo je potrebno uvesti određena fiskalna pravila koja bi koordinirala fiskalne politike zemalja članica.

Prvim fiskalnim pravilima u EU smatramo kriterije konvergencijekoji su postali sastavni dio Ugovora u Maastrichtu 1991. godine. Tada je prvi puta postavljena referentna granica javnog duga od 60% BDP-a, odnosno deficita proračuna opće države od 3% BDP-a. Od 1997. godine u EU su fiskalna pravila formulirana kroz Pakt o stabilnosti i rastu.

Pakt o stabilnosti i rastu predstavlja pravni okvir za provođenje fiskalne discipline te koordinaciju fiskalnih politika država članica. Zemlje članice dužne su težiti ka uravnoteženom (strukturnom) proračunu te se dopušta ukupni deficit do maksimalno 3% BDP-a. Gornjom granicom javnog duga smatra se 60% BDP-a. Ukoliko zemlje članice imaju javni dug iznad 60% BDP-a, dug se mora se smanjivati i približavati navedenoj referentnoj vrijednosti zadovoljavajućom brzinom .

Pojava proračunskog deficita može biti posljedica dvaju faktora. Prvi je ekonomski ciklus. Ukoliko dođe do recesije zasigurno će doći do pada poreznih prihoda te rasta određenih rashoda (npr. naknade za nezaposlenost), što će utjecati na pojavu deficita. Dio ukupnog salda proračuna koji nastane kao posljedica ekonomskog ciklusa nazivamo ciklički saldo. S druge strane, na deficit mogu utjecati i vladine diskrecijske mjere fiskalne politike. Vlada može odlučiti smanjiti poreze i/ili povećati javne rashode i na taj način kreirati deficit. Dio ukupnog salda koji je nastao kao posljedica diskrecijskih mjera naziva se ciklički prilagođeni saldo.

Ciklički prilagođeni saldo je polazna točka za ocjenu poštivanja fiskalnih pravila u EU. Strukturni saldo prikazuje stvarnu fiskalnu poziciju, odnosno pokazuje kako bi deficit, uz postojeće karakteristike prihoda i rashoda, djelovao na javni dug kada bi BDP bio na potencijalnoj razini. Ukupni saldo nije primjerena mjera za ocjenu fiskalne politike jer u sebi sadrži, uz strukturnu komponentu, i cikličku komponentu. Zbog cikličke komponente ukupni saldo u uvjetima ekspanzije mogao bi davati pretjerano optimističnu sliku, odnosno pretjerano pesimističnu sliku u razdoblju recesije.

Prema EU metodologiji, od ciklički prilagođenog salda oduzimaju se i određene jednokratne i privremene mjere (npr. „krizni“ porez) jer se smatra da one nisu odraz srednjoročne fiskalne politike. Oduzimanjem privrjemenih mjera od ciklički prilagođenog salda dobiva se tzv. strukturni saldo. Strukturni saldo je ključna varijabla koja se koristi za ocjenu stvarne fiskalne pozicije neke zemlje u EU.

Pakt o stabilnosti i rastu ne određuje samo nominalne pragove ukupnog deficita do 3% BDP-a i javnog duga do 60% BDP-a. To je mehanizam koji ima svoju preventivnu i korektivnu polugu. Najvažnija preventivna poluga je srednjoročni proračunski cilj (eng. medium –term budgetary objective – MTO), a odnosi se na iznos strukturnog proračunskog salda koji osigurava da kretanje manjka proračuna opće države i javnog duga bude usklađen sa spomenutim referentnim vrijednostima javnog duga i ukupnog deficita. Poanta je da ukoliko se u srednjem roku vodi razborita i uravnotežena proračunska politika, tada se u uvjetima recesije ostavlja više nego dovoljno prostora (ukupno do 3% BDP-a) za reakciju fiskalne politike,.

Gospodarski i financijski odbor EU je početkom 2019. godine utvrdio minimalni srednjoročni proračunski cilj (strukturnog salda) za RH od -1,25% BDP-a, koji će vrijediti u razdoblju 2020. – 2022. S obzirom na planove Hrvatske vezano uz pristupanje tečajnom mehanizmu ERM IIi uvođenje eura, Hrvatska se novim Programom konvergencijeobvezala na ambiciozniji srednjoročni proračunski cilj od -1,0% BDP-a. Iz Tablice 2 vidljiva je projekcija prema kojoj će Hrvatska krajem 2019. godine imati ciklički prilagođeni saldo od -1,2%, a strukturni saldo od -0,9% BDP-a. Time jedva ispunjavano srednjoročni proračunski cilj i to zahvaljujući jednokratnim mjerama te opasno dovodimo u pitanje ulazak u ERM II ako se slična politika nastavi u razdoblju 2020. – 2022.

Tablica 2. Strukturni i ciklički prilagođeni saldo (ostvarenje u 2018. i procjena za 2019.-2022.)

2018. 2019. 2020. 2021. 2022.
1. Realni rast BDP-a 2,6 2,5 2,4 2,3 2,3
2. Saldo opće države 0,2 -0,3 0,2 0,4 0,8
3. Jednokratne i privremene mjere -0,7 -0,3 -0,1 0,0 0,0
4. Jaz BDP-a 1,3 1,9 2,3 2,3 2,0
5. Ciklička komponenta proračuna 0,6 0,9 0,9 0,9 1,1
6. Ciklički prilagođeni saldo (2-5) -0,4 -1,2 -0,8 -0,6 -0,3
7. Strukturni saldo (8-3) 0,3 -0,9 -0,7 -0,6 -0,3

Izvor: prilagođeno prema Vlada RH (2019), Program konvergencije RH za razdoblje 2019. – 2022., str. 30. i 60.

Strukturni saldo osim pokazatelja stvarne fiskalne pozicije za potrebe EU dobar je pokazatelj manevarskog prostora fiskalne politike pri ispunjavanju fiskalnih pravila EU. Upućuje na to je li proračun u srednjem roku, što znači tijekom čitavoga poslovnog ciklusa, uravnotežen te postoji li prostor za djelovanje protucikličke fiskalne politike. U tom kontekstu, strukturni saldo je dobar pokazatelj stvarnog karaktera i smjera djelovanja fiskalne politike, posebno kada se dodatno prilagodi za troškove kamata (tzv. primarni strukturni saldo), što onda uistinu pokazuje karakter tekuće fiskalne politike.

Karakter fiskalne politike određuje se analizom odnosa promjene primarnog strukturnog salda i stadija ciklusa, koji se mjeri odstupanjem BDP-a od potencijalne razine, tj. jazom BDP-a. Na temelju ovog odnosa karakter fiskalne politike može se definirati kao:

  • ekspanzivna prociklička fiskalna politika– nositelji politike povećavaju primarni strukturni deficit u uvjetima gospodarske ekspanzije
  • ekspanzivna protuciklička fiskalna politika– nositelji politike povećavaju primarni strukturni deficit u uvjetima recesije
  • restriktivna prociklička fiskalna politika– nositelji politike smanjuju primarni strukturni deficit u uvjetima recesije
  • restriktivna protuciklička fiskalna politika– nositelji politike smanjuju primarni strukturni deficit u uvjetima ekspanzije

Na Slici 5 je prikazan odnos između jaza BDP-a i promjena primarnog ciklički prilagođenog salda (podaci o primarnom strukturnom saldu su za Hrvatsku dostupni samo od 2009.). Iz slike se može vidjeti kako je karakter fiskalne politike izrazito procikličan i u fazi ekspanzije i u fazi recesije. Pritom treba napomenuti da 2011. godina ne odražava realno protucikličan karakter fiskalne politike, već je promjena salda bila posljedica sanacije dugova u zdravstvu. U posljednjim godinama se u Hrvatskoj ponovno vodi prociklička politika, jer se primarni strukturni saldo pogoršava u uvjetima ekonomske ekspanzije, a očekivanja Europske komisije su da će se takav karakter zadržati i tijekom 2020. godine. To znači da nositelji fiskalne politike ne stvaraju fiskalni prostor za protucikličku reakciju u slučaju buduće recesije.

Slika 5. Karakter i smjer fiskalne politike u Hrvatskoj u razdoblju 2002.-2020.

Izvor: autori prema AMECO.

Europska komisija je zadužena za nazor poštivanja fiskalnih pravila. Jer, osim preventivnog mehanizma Pakta o stabilnosti i rastu, na zemlje članice primjenjuje se i korektivni mehanizam. U slučaju da ukupni proračunski saldo premaši referentnu vrijednost od 3% BDP-a aktivira se korektivna poluga Pakta o stabilnosti i rastu u obliku procedure prekomjernog proračunskog deficita(eng. excessive deficit procedure – EDP). U slučaju prekomjernog deficita Komisija daje preporuku, a Vijeće donosi odluku o postojanju procedure prekomjernog deficita. Procedura podrazumijeva da se za pojedinu članicu utvrdi rok do kada se mora smanjiti deficit ispod 3% BDP-a. Tempo smanjenja se određuje u vidu prosječnog godišnjeg smanjenja vrijednosti deficita, te se poziva zemlju članicu da predloži konkretne mjere kako postići te ciljeve. Komisija se mora usuglasiti s predloženim mjerama i prati njihovo ostvarenje, te u konačnici daje preporuku za izlazak iz procedure prekomjernog deficita o čemu odluku donosi Vijeće EU.

Hrvatska je uskladila svoje zakonodavstvo sa EU i donijela nacionalna fiskalna pravila koja su sadržana u Zakonu o fiskalnoj dogovornosti(NN 111/18). Zakonom o fiskalnoj odgovornosti određuju se pravila kojima se ograničava državna potrošnja, jača odgovornost na zakonito, namjensko i svrhovito korištenje proračunskih sredstava te jača sustav kontrola i nadzora. Glavno pravilo glasi da se strukturni saldo izražen udjelom u BDP-u ostvaruje prema planu prilagodbe radi dostizanja srednjoročnog proračunskog cilja definiranog sukladno pravnim odredbama Europske unije. Plan prilagodbe određuje Vlada Programom konvergencijekoji smo ranije spominjali i koji svaka članica EU mora imati i dostaviti Komisiji.

Osim Paktom o stabilnosti i rastu, fiskalni okvir EU određen je dodatnim pravnim aktom, tj. međuvladinim sporazumom, koji se smatra komplementom Paktu. Radi se o Ugovoru o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u Ekonomskoj i monetarnoj uniji, jednostavnije nazvanim Fiskalni ugovor (iako se to odnosi na Glavu III ugovora). Cilj ovog sporazuma je jačanje proračunske discipline vlada euro područja. Sporazum je uveden nakon dužničke krize nekih država članica koja je započela 2010. godine. Iako nisu članice euro područja, ovaj ugovor su potpisale i Bugarska, Danska i Rumunjska, a Hrvatska je prihvatila samo jedan njegov dio, što će se promijeniti kada postane članica euro područja jer će automatski morati izvršavati obaveze definirane tim ugovorom.

Fiskalni ugovor ima četiri temeljna cilja. Prvi cilj je da državni proračun bude uravnotežen ili u plusu. To podrazumijeva da države potpisnice moraju održavati strukturni deficit na razini od 0,5% BDP-a ili ispod toga, s tim da ta odredba mora biti zakonski definirana, poželjno u ustavu. Vlade moraju uvesti i automatski korektivni mehanizam koji se aktivira uslijed odstupanja od pravila uravnoteženog proračuna. Drugi cilj je poboljšati utjecaj preporuka Europske komisije unutar Procedure za suzbijanje prekomjernog proračunskog manjka (EDP), tj. obvezati članice da u potpunosti usvoje preporuke komisije. Treći cilj je eksplicitno odrediti numeričko pravilo smanjenja duga za zemlje potpisnice čiji javni dug premašuje razinu od 60% BDP-a (pravilo EDP-a da se dug smanjuje za 1/20 razlike između trenutačnog udjela duga u BDP-u i referentne vrijednosti od 60% BDP-a). Četvrti cilj je bolja koordinacija planiranja izdavanja nacionalnog duga pa ugovorne stranke trebaju unaprijed izvijestiti Vijeće Europske unije i Europsku komisiju o svojim planovima za izdavanje javnog duga. Prema tome, ulaskom u euro područje okvir za vođenje fiskalne politike u Hrvatskoj bit će (još) stroži, pa je važno već sada voditi razboritu (protucikličku a ne procikličku) fiskalnu politku.

Ovime završava analiza problema i izazova koje sa sobom nosi financiranje države zaduživanjem, upravljanje javnim dugom te vođenje fiskalne politike u institucionalnom okviru EU. U idućem nastavku obrađujemo temu ekonomike lokalnog javnog sektora, odnosno financiranja lokalnih jedinica vlasti. To će ujedno biti i posljednji tekst iz serije Ekonomika javnog sektora.