EJS5: Uzroci rasta javnih rashoda i njihovo vrednovanje

U nastavku o osnovama ekonomike javnog sektora Šimović i Deskar-Škrbić bave se problemom rastućih državnih sektora i temom izostanka vrednovanja učinaka državnih izdataka

Ad

U prethodnom smo tekstu analizirali proračun kao ključni instrument putem kojeg država, na svim razinama vlasti, prikuplja sredstva (poreze) kako bi financirala svoje funkcije (rashode). Vidjeli smo da je veličina i struktura proračuna posljedica političkog procesa, odnosno odluka vladajuće većine. Hoće li se trošiti više na socijalu ili na investicije ili nešto treće, uvijek ovisi o većini koja izglasava proračun. Bez obzira tko i kako vladao, prilikom donošenja proračuna potrebno je ponuditi ekonomsko opravdanje za svaku njegovu stavku i program, odnosno vrednovati sve promjene u visini i strukturi javnih rashoda. U nastavku analiziramo način vrednovanja javnih rashoda, što podrazumijeva procjenu troškova i koristi svih programa i politika koje se financiraju iz proračuna.

Uzroci rasta javnih rashoda

Iz rasprave o veličini i obuhvatu javnog sektora znamo da se veličina i uloga države u gospodarstvu opravdava potrebom da država, prateći razvoj društva, mora preuzimati sve veću brigu o zadovoljavanju društvenih potreba. Takvo se objašnjenje u literaturi zove Wagnerov zakon prema njemačkom ekonomistu Adolfu Wagneru, koji je prvi uočio tendenciju iznad proporcionalnog rasta države i javnih rashoda u odnosu na dohodak po stanovniku krajem 19. stoljeća (Wagner, 1883).

Prema Wagneru, rast javnih rashoda proizlazi iz proširenja državnih aktivnosti u održavanju pravnog poretka i sigurnosti s jedne, te područja kulture i blagostanja pojedinca s druge strane (zdravstvo, obrazovanje, kultura, socijalna zaštita, infrastruktura). Slika 1, koja prikazuje dinamiku rasta javnih rashoda od kraja 19. stoljeća do 2015. godine jasno ukazuje na trend rasta javnih rashoda kojeg opisuje  Wagnerov zakon.

Slika 1: Veličina države u odabranim razvijenim zemljama (u % BDP-a)

Izvor: izrada autora prema Tanzi, V.; Schuknecht, L. (2000) Public Spending in the 20th Century: A Global Perspective; New York: Cambridge University Press; OECD za 2015. godinu

Iako se Wagner zasluženo proslavio, problemom relativnog porasta javnih rashoda u odnosu na nacionalni dohodak bavili su se i drugi ekonomisti njegova doba (DeTocqueville, 1835; Adams, 1898; Puviani, 1903). Ipak, literaturu o uzrocima rasta javnih rashoda kasnije obogaćuju i drugi važni doprinosi, naročito u razdoblju nakon Drugog svjetskog rata zbog značajne uloge države u poslijeratnoj obnovi.

Herbert Timm (1961) objašnjava povećanje javnih rashoda države kroz tzv. četiri „vremenska pomaka“ u zadovoljavanju društvenih potreba. Timm smatra da se država angažira u zadovoljavanju potreba za obrazovanjem, zdravstvom i socijalnom zaštitom tek kada dohodak po stanovniku dosegne određenu razinu, odnosno kada su zadovoljene osnovne životne potrebe. Radi se o „prirodnom pomaku“ gdje do ubrzanja rasta javnih rashoda dolazi zbog zaostajanja države za potrebama društva. Drugi „sistemski pomak“ objašnjava da zbog daljnjeg povećanja dohotka stanovništva i rasta broja potencijalnih korisnika društvenih potreba jačaju zahtjevi da te poslove od pojedinaca preuzme država, koja će društvene potrebe zadovoljiti na kvalitetniji i sveobuhvatan način. Treći „institucionalni pomak“ nastaje kada država, uslijed artikuliranih potreba i snažnog rasta dohotka stanovništva, izgradi zakonodavni i institucionalni okvir za njihovo zadovoljenje. Posljednji uzrok rasta javnih rashoda Timm promatra kroz „ideološki pomak“, posebno pojavom J.M. Keynesa i pozitivnim promatranjem javne potrošnje kao egzogenog faktora kojim se može potaknuti rast gospodarstva.

Prethodno iznesena objašnjenja u literaturi često se upotpunjuju s „učinkom premještanja“ (eng. displacement effect) kojeg su definirali Peacock i Wiseman (1979). Oni su uočili da javni rashodi naglo rastu u uvjetima velikih katastrofa (ratovi, ekonomske krize, prirodne katastrofe). Nakon što se krizne situacije prebrode, rashodi ne pokazuju tendenciju smanjivanja na prijašnje razine već se zadržavaju na novim razinama, dok porast javnih rashoda često prati povećanje poreza. Učinak premještanja u drugoj fazi prati tzv. „učinak nadzora“ (eng. inspection effect). Kako bi opravdala postojanje i zadržavanje visoke razine javnih rashoda, država počinje preuzimati na sebe nove funkcije koje je prethodno zanemarivala. U konačnici nastupa „učinak okrupnjavanja“ (eng. concentration effect), pri čemu ekonomske aktivnosti središnje države rastu brže od aktivnosti koje preuzimaju lokalne jedinice vlasti. Centralizaciji funkcija središnje države doprinosi i političko uređenje. U većini zemalja središnja država ima glavnu političku, a time ekonomsku i fiskalnu ulogu.

U objašnjenje rasta javnih rashoda s vremenom se uključuju i ekonomisti – teoretičari javnog izbora, koji ne pronalaze adekvatna opravdanja za rast države i javnih rashoda. Jedna od najranijih takvih teorija je teorija fiskalne iluzije talijanskog ekonomiste A. Puviani-a iz 1903. godine. Fiskalna iluzija nastaje kada se ne može točno procijeniti iznos vladinih izdataka; kada javni rashodi nisu transparentni, a porezni ih obveznici ne percipiraju kao svojevrsnu protuuslugu za povećane aktivnosti države.

Sljedeći doprinos kojeg smo obradili u tekstu o javnom izboru je Levijatanska hipoteza koju su postavili Geoffrey Brennan i James Buchanan (1980). Levijatan služi kao metafora za državu i njezinu monopolističku moć u prikupljanju poreza, koja je za stanovnike neranjivo čudovište koje putem povećanja javnih rashoda istiskuje privatni sektor i slobodu pojedinca.

Pristupi vrednovanju javnih rashoda

Širenjem ideja J.M. Keynesa promijenila se doktrina o neproduktivnosti države i javnih rashoda. Te su promjene uz očigledan porast javnih rashoda nametnule problem vrednovanja ili procjene efikasnosti javnih rashoda i politika koje ih prate. Vrednovanje javnih rashoda još se naziva evaluacija ili ocjenjivanje, a podrazumijeva završnu fazu određene javne politike u kojoj se donosi odluka treba li politiku nastaviti ili mijenjati. Iako se tehnike vrednovanja koriste kako bi se opravdalo poduzimanje raznih politika, sama odluka o početku provedbe određene politike u domeni je političkog procesa odlučivanja. Upravo je ta politička komponenta, nerijetko obojena kratkoročnim interesima političkih struktura i raznih interesnih skupina, česta prepreka kvalitetnom vrednovanju proračunske politike. Klasična administrativna klasifikacija rashoda i jednogodišnji koncept proračuna dodatno otežavaju adekvatno vrednovanje javnih rashoda.

Paralelno s rastom javnih rashoda 60-tih godina 20. stoljeća razvijaju se razni pristupi njihova vrednovanja. Sustavni pristup planiranju i evaluaciji javnih rashoda Planning-Programing-Budgeting System (PPBS) uveden je početkom 1960-ih prvo u sektoru obrane SAD-a. U ovom pristupu naglašava se adekvatan odnos dugoročnog planiranja proračuna, preciziranje programa zbog jačanja kontrole trošenja sredstava (eng. program budgeting), te mjerenje učinaka potrošenih sredstava u okviru određenog programa (eng. performance budgeting). Raščlanjivanje rashoda prema funkcijama također je važan dio sustava PPBS-a, a poboljšanju mjerenja efikasnosti pojedinih programa znatno pridonosi adekvatan način prikazivanja rashoda za investicije (eng. capital budgeting).

U tekstu o proračunu i proračunskom procesu pokazali smo kako današnje planiranje i donošenje proračuna u Hrvatskoj barem formalno zadovoljava opisane moderne karakteristike proračuna. Proračunska načela i obvezne klasifikacije proračuna uvjetuju poštivanje osnovnih pravila proračunskog planiranja, što je važno zbog članstva u EU i aktivnosti unutar Eurosemestra. Ipak, ponekad je od te „šume“ pravila i procedura nemoguće vidjeti „stablo“. Tome pomaže proračunska transparentnost, odnosno potpuno i pravodobno objavljivanje svih relevantnih informacija o proračunu od strane vlade odnosno lokalnih jedinica vlasti. Transparentni proračuni daju uvid u potpune, točne, pravovremene i razumljive informacije o proračunu, pa građani mogu vlastitim angažmanom utjecati na efikasnost prikupljanja javnih sredstava i ponude javnih dobara i usluga, na povećanje odgovornosti vlasti i smanjenje mogućnosti za korupciju. Primjerice, Institut za javne financije aktivno provodi istraživanje o transparentnosti lokalnih jedinica u Hrvatskoj.

Ipak, planiranje proračuna u javnom sektoru daleko je složenije od planiranja u privatnom sektoru. Kod evaluacije programa nastaju problemi prilikom utvrđivanja ciljeva, kvantificiranja troškova i koristi pojedinih programa. Mnogo je lakše mjeriti produktivnost raznim mjerama opterećenosti javnog sektora (npr. broj ležajeva u bolnicama, broj mjesta u vrtićima ili školama, koliko kilometara autocesta imamo itd.). Međutim, to su uglavnom indirektni pokazatelji i kao takvi su tek pretpostavka za ostvarivanje ciljeva koje nije jednostavno i lako kvantificirati; primjerice, koliko vrijedi (košta) ljudsko zdravlje, koliko vrijedi sigurnost u prometu kao i kvalitetna (brza i sigurna) prometna povezanost i slično.

Tehnike vrednovanja javne potrošnje iste su one analitičke metode koje se primjenjuju i u drugim područjima ekonomske analize uz potrebne prilagodbe specifičnosti javnog sektora. To su (prema Jurković, 2002: 58):

  • Metode izbora (cost-benefit analiza i analiza ekonomičnosti),
  • Metode optimizacije (metode linearnog programiranja i druge metode operacijskih istraživanja),
  • Metode planiranja i programiranja (razni simulacijski modeli, ekonometrijski modeli, input-output analize i sl.).

S obzirom na specifičnosti javnog sektora, svakako najvažnija tehnika vrednovanja javne potrošnje je cost-benefit analiza (u nastavku CBA) ili analiza troškova i koristi.

Cost-benefit analiza

CBA je osnovni instrument vrednovanja efikasnosti javne potrošnje. Slično kao i kod ocjene investicijskih projekata u privatnom sektoru, CBA se bavi utvrđivanjem i uspoređivanjem sadašnje vrijednosti nekog projekta radi procjene opravdanosti njegove realizacije. Radi se o svojevrsnoj primjeni teorije investiranja u javnom sektoru. To se može prikazati jednostavnom formulom:

gdje predstavlja koristi (eng. benefits) koje društvo ima od određenog programa, označava troškove (eng. cost) tog programa, a označava diskontnu stopu pomoću koje se diskontiraju budući novčani tokovi i izračunava sadašnja vrijednost troškova i koristi tijekom ngodina života programa.

Svaki je projekt isplativ ako je sadašnja vrijednost projekta veća od nule. Drugi, alternativni način analize podrazumijeva stavljanje u odnos sadašnje vrijednosti koristi i sadašnje vrijednosti troškova projekta:

U tom slučaju projekt je isplativ ako je koeficijent K veći od 1.

Osim utvrđivanja isplativosti pojedinog projekta, ova je metoda korisna za usporedbu alternativnih projekata kada su proračunska sredstva ograničena i treba odrediti prioritete u financiranju pojedinih programa. U CBA analizi funkcija je cilja porast blagostanja društva bilo kroz povećanje BDP-a ili ukupne potrošnje. Ukupna potrošnja temelji se na tzv. kriteriju blagostanja i odnosi se na potrošnju u širem smislu koja obuhvaća povećanje i privatnih i javnih dobara.

Upravo u kriteriju blagostanja leži jedan od osnovnih ograničenja CBA, a to je problem mjerenja javnih (društvenih) troškova i koristi. Prilično je teško novčano izraziti određene troškove i koristi u javnom sektoru, iako se lako može definirati što bi trebao biti njihov cilj odnosno finalni proizvod. Primjerice, kod financiranja zdravstva svakako je cilj poboljšanje zdravstvenog stanja stanovništva. I premda je relativno lako utvrditi izravne i neizravne troškove i koristi, teško je utvrditi one neopipljive koji su vezani uz „kvalitetu života“ i vrijednost ljudskog zdravlja i života općenito.

Izravne (primarne) koristi takvih javnih programa sastoje se od vrijednosti roba i usluga koje konzumiraju korisnici programa. S druge strane, postoje indirektne (sekundarne) koristi koje predstavljaju multiplikativne učinke programa. Primjerice, sekundarna korist je povećanje aktivnosti gospodarskih subjekata do čega dolazi zahvaljujući upravo financiranju određenog javnog programa. Direktne i indirektne koristi relativno je lako utvrditi i novčano izraziti. Međutim, postoje i neopipljive koristi koje je teško kvantificirati, a prevažne su da bi ih se zanemarilo u ocjeni projekta. Neopipljive koristi postoje i kod ulaganja u materijalnu infrastrukturu kao što su prometnice ili komunalna infrastruktura, te kod ulaganja u društvene djelatnosti kao što je zdravstvo, obrazovanje, kultura ili umjetnost. Sva ta ulaganja povećavaju „kvalitetu života“ ali i kvalitetu ekonomskog i društvenog rasta i razvoja.

Slično je i sa troškovima takvih projekata. Izravne je troškove lako mjeriti. Sastoje se od investicijskih troškova i tekućih troškova nužnih za funkcioniranje programa. Neizravni troškovi su oni koji posredno nastaju kod trećih osoba kojima može biti nanesena šteta koja se ne može kompenzirati (negativne eksternalije, razni „spillover“ učinci). Tipični primjeri su zagađivanje okoliša koje nastaje zbog određenih javnih projekata (npr. izgradnja LNG terminala na otoku Krku) ili financijski gubitci za stanovništvo (ugostiteljstvo, trgovina) zbog promjene prometnih pravaca. Konačno, tu su još neopipljivi troškovi koji se kao i neopipljive koristi lako mogu osporavati, ali bi ih trebalo uvažiti prilikom evaluacije javnih projekata.

Slika 2: Odnos sadašnje vrijednosti koristi projekta i diskontne stope (korist=200)

Velike probleme u primjeni CBA izaziva izbor diskontne stope. Varijacije u visini stope mogu vrlo lako učiniti određeni projekt (ne)isplativim. Što je stopa viša, projekt je manje isplativ, odnosno, što je diskonta stopa niža, veća je sadašnja vrijednost projekta. Odnos diskontne stope i sadašnje vrijednosti prikazan je na slici 2. Slika pokazuje sadašnju vrijednost koristi nekog projekta od 200 novčanih jedinica. Stoga se postavlja pitanje koju diskontnu stopu primijeniti – klasičnu tržišnu kamatnu stopu ili neku prilagođenu „društvenu“ stopu. Stope koje se primjenjuju za privatne projekte odražavaju vremenske preferencije individualnih potrošača i proizvođača. U slučaju primjene tržišnog diskontnog faktora najčešće se uzima kamatna stopa na dugoročne državne obveznice kao referentna stopa za ocjenu investicijskih projekta u javnom sektoru. Kod primjene tržišne stope problem može nastati ako nije razvijeno tržište kapitala odnosno ne postoje emisije državnih obveznica na domaćem i međunarodnom financijskom tržištu, koje bi poslužile kao temelj za procjenu diskontnog faktora. Budući da javni projekti imaju drugačiji vremenski i prostorni horizont u odnosu na privatna ulaganja, za javne projekte moguće je primjenjivati prilagođeni „društveni“ diskontni faktor. U tom slučaju tržišna se kamatna stopa korigira naviše ili naniže, uvažavanjem određenih ekonomskih, političkih i drugih okolnosti, gdje se kao uporište često koriste usporedbe sa sličnim projektima u drugim zemljama.

Primjena metoda vrednovanja

CBA metoda se najčešće primjenjuje u procjeni učinaka javnih infrastrukturnih projekata kao što su izgradnja cesta, mostova, škola, bolnica, komunalne infrastrukture, zbrinjavanja otpada, zaštite okoliša i sl. Ukoliko se takvi kapitalni projekti financiraju putem proračuna oni se zasebno iskazuju u rashodima za nefinancijsku imovinu te se argumentiraju prilikom donošenja proračuna. Mnogi se infrastrukturni projekti pribavljaju preko javnih poduzeća (npr. HAC, LNG Hrvatska i sl.). Bez obzira financiraju li se te investicije kreditima ili jednim dijelom iz proračuna, njih moraju podupirati studije izvodljivosti, studije utjecaja na okoliš i drugi dokumenti koji opravdavaju investicijski projekt.

Društvene djelatnosti poput zdravstva, kulture, sporta ili umjetnosti manje su prikladne za primjenu CBA metode zbog problema kvantificiranja troškova i koristi. Zbog toga se kao alternativa kod društvenih djelatnosti primjenjuje analiza ekonomičnosti (cost effectiveness analysis). Njome se utvrđuju alternativni programi koji osiguravaju ostvarenje unaprijed utvrđenog cilja uz najmanje troškove. Problem alternativnog izbora može se postaviti na tri načina (prema Jurković, 2002): 1) izborom programa koji uz najmanje troškove vodi ostvarenu zadanog cilja, 2) izborom programa koji u okviru ograničenog proračuna vodi ostvarenju cilja odnosno skupine komplementarnih ciljeva, te 3) izborom programa koji osigurava najpovoljniji odnos između ostvarenog cilja (ili skupine ciljeva) i uloženih sredstava.

Čak i ako se ne utvrdi ekonomska isplativost projekta u određenom vremenskom horizontu, geostrateška i politička dimenzija mogu biti presudne za odluku o njegovom financiranju.  Primjerice, nedavno je donesena odluka da se ide u izgradnju LNG terminalana otoku Krku, koji će se uz sredstva EU fondova sufinancirati iz državnog proračuna. Glavno opravdanje za ulazak u ovaj projekt počiva na geostrateškom i energetskom pozicioniranju Hrvatske, energetskoj diversifikaciji i većoj sigurnosti opskrbe prirodnim plinom.

Praćenje i evaluacija javnih politika

Osim cost-benefit analize projekata prije njihove realizacije, razvijene i institucionalno uređene zemlje značajnu pozornost posvećuju praćenju i evaluaciji projekata tijekom njihove realizacije. Slika 3 ilustrira „životni ciklus javnih projekata“ ili faze policy procesa.

Slika 3: Postupci u različitim fazama policy procesa

Izvor: Škrabalo, M. (2011): Funkcije policy evaluacije iz različitih teorijskih i praktičnih perspektiva

Na slici možemo uočiti da svaki javni projekt prolazi kroz tri jednako važne faze policy procesa – priprema, provedba i procjena učinaka. U fazi pripreme provodi se detaljna analiza problema, određuju se ciljevi politike uz djelomičnu procjenu troškova i koristi. Ovaj dio policy procesa zovemo ex ante evaluacija. Tijekom pripreme i početka provedbe projekta potrebno je provesti i analizu aktera te identificirati rizike za provedbu same politike. Usporedno s provedbom javnog projekta sustavno se prate faze realizacije kako bi se na vrijeme uočile sve prepreke, nedostaci i rizici, a program po potrebi prilagodio. Naposljetku se provodi ex postevaluacija – procjena postignuća politike i analiza njezinih budućih izgleda. To znači da ex post evaluacija ukazuje treba li se politika ukinuti, promijeniti ili će se s njom nastaviti u istom obliku.

U Hrvatskoj postoje značajni problemi u gotovo svim fazama životnog ciklusa javnih projekata. Primjerice, u Bertelsmann Stiftung’s Transformation izvješću za Hrvatsku, koje daje detaljan međunarodni polit-ekonomski pregled stupnja institucionalnog razvoja i kvalitete upravljanja, na nekoliko je mjesta istaknuto da u Hrvatskoj često ne postoje mehanizmi praćenja i evaluacije politika, te da se osnovne cost-benefit analize provode relativno rijetko. U istom izvješću stoji da i Europska komisija često upozorava na niske kapacitete praćenja provedbe i evaluacije javnih politika u Hrvatskoj. Međutim, Europska komisijasve više pozornosti posvećuje postupcima praćenja i evaluacije projekta, što Hrvatsku prisiljava da ih unaprijedi, barem u onim politikama povezanim uz EU i/ili financiranim iz EU sredstava.

Pozitivan iskorak u oblikovanju fiskalne politike u Hrvatskoj napravljen je 2015. godine kada je donesena  Odluka o postupku davanja iskaza o procjeni fiskalnog učinka. Ona obvezuje da svi predlagatelji raznih fiskalnih programa (prilikom izrade prijedloga akata planiranja koje donosi Vlada, te nacrta prijedloga zakona i akata koje Vlada predlaže na donošenje Saboru) moraju podnijeti Iskaz o procjeni fiskalnog učinka.

Iskaz o procjeni fiskalnog učinka sadržava procjenu fiskalnih posljedica provedbe propisa ili akta planiranja za proračun (državni proračun, proračune jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te financijske planove izvanproračunskih korisnika) koja obuhvaća:

  1. predviđene prihode i rashode te primitke i izdatke proračuna za proračunsku godinu i za dvije iduće godine
  2. prijedloge za pokrivanje povećanih rashoda i izdataka proračuna
  3. prijedloge za nadomjestak smanjenih prihoda i primitaka proračuna
  4. suglasnost Ministarstva financija ako prijedlozi propisa i akata planiranja imaju fiskalni učinak na proračun.

Ako prijedlozi propisa i akata planiranja nemaju fiskalni učinak, Iskaz o procjeni fiskalnog učinka mora sadržavati izjavu predlagatelja kojom se to napominje, na što Ministarstvo financija daje mišljenje.

Godine 2017. donesen je Zakon o procjenama učinka propisa. Prema tekstu zakona, postupak procjene učinaka propisa je postupak pripreme i izrade nacrta prijedloga zakona kroz analizu izravnih učinaka, s ciljem odabira optimalnog zakonskog rješenja ili za poduzimanje drugih aktivnosti i mjera. Zakonom su definirana i područja na koja se on odnosi, a to su područja gospodarstva, maloga gospodarstva, tržišta rada, socijalne skrbi i mirovinskoga sustava, zdravstva, zaštite okoliša, zaštite ljudskih prava te zaštite tržišnog natjecanja.

Iako ove dvije legislative jačaju okvir za donošenje javnih politika u Hrvatskoj, one pripadaju ranije objašnjenoj kategoriji ex ante evaluacije. Ono što u Hrvatskoj nedostaje je sustavna ex post evaluacija javnih politika te mehanizam koji bi građanima omogućio da u svakom trenutku mogu vidjeti ostvaruju li javne politike svoje ciljeve i jesu li one učinkovite. Takav bi okvir omogućio veću kontrolu rasta državnih rashoda pa bi se njihov rast u Hrvatskoj mogao argumentirano kritizirati kroz prizmu teorije javnog izbora.

Ovim smo tekstom zaokružili priču o alokativnoj ulozi države. Ranije smo pokazali gdje država može alocirati prikupljena sredstava i kako se donose odluke o javnim dobrima koja osigurava država. U nastavku ćemo otvoriti temu redistribucije dohotka, s fokusom na pitanje sustava socijalnog osiguranja.