HUP skor II: iza slabog poboljšanja fiskalnog skora stoji upitan karakter fiskalne politike

HUP skor fiskalne konsolidacije malo se poboljšao s obzirom na to koliko se govori o uspjesima u smanjenju deficita. Skor je nizak zbog i dalje visokih omjera javnog duga, prihoda i rashoda proračuna. Dubinska analiza karaktera politike proračuna pokazuje da je upitno može li se uopće više govoriti o fiskalnoj konsolidaciji.

 

“Proračunski deficit je poput grijeha. Za većinu ljudi grijeh predstavlja moralnu krivicu, krivicu koju je vrlo teško izbjeći. Svi će odmah uvidjeti njezino postojanje, no mjerenje veličine te krivnje vrlo je osjetljivo i prilično pristrano.”

Robert Eisner

Uvod

Prošlog ponedjeljka započeli smo prikazivati rezultate HUP skora. U prvom tekstu o skoru komentirali smo ukupan rezultat – povećanje s 33 na 36 bodova i prikazali promjene dvanaest glavnih područja. Jedno od njih se odnosi na skor fiskalne konsolidacije koji se poboljšao s 31 na 35 bodova. Ovog ponedjeljka objavljujemo dublji uvid u skor fiskalne konsolidacije i objavljujemo prateću analizu, čime nastavljamo seriju detaljnih prikaza rezultata HUP skora koja će se nastaviti još nekoliko sljedećih ponedjeljaka.

Kad slušamo ministra financija i druge dužnosnike stječe se dojam da je u Hrvatskoj došlo do izvrsnog smanjenja deficita i da fiskalna konsolidacija napreduje zavidnim tempom. S druge strane, premija rizika na državne obveznice i dalje je vrlo nepovoljna. Pristup tržištu je limitiran (točno je da je zadnja obveznica izdana na 12 godina, kao nikada ranije, ali Austrija izdaje obveznice na 100 godina, kao nikada ranije), a kreditni rejting je daleko od investicijskog (preporučljivog za investiranje).

Očito da je fiskalna situacija zapravo ambivalentna, ne baš onako briljantna kakvom se prikazuje. Slabo poboljšanje skora fiskalne konsolidacije odražava tu ambivalentnost.

Tablica koja prikazuje pod-skorove upućuje na sljedeće zaključke:

  1. Do poboljšanja je došlo uglavnom zbog smanjenja premije rizika.
  2. Poboljšanje primarnoga salda (deficit umanjen za plaćene kamate) više ne može doprinijeti poboljšanju ukupnog skora fiskalne konsolidacije jer je taj skor već na maksimumu.
  3. Smanjenje ukupnog deficita doprinosi poboljšanju ukupnog skora fiskalne konsolidacije, no sve manje.
  4. Tri sidra vuku ukupan skor prema dolje (a sva tri pokazatelja se mjere u usporedbi s drugim državama iz skupine EU10): (a) promjena i razina omjera javnog duga, (b) promjena i razina omjera prihoda i (c) rashoda opće države i BDP-a.

Skor je dakle koncipiran prema ideji da značajan ponder nema samo deficit ili premija rizika, već se vrednuju i razine i promjene razina duga, prihoda i rashoda, jer dugoročna strukturna održivost fiskalne situacije zavisi i o tim parametrima.

Toliko za uvod. Slijedi podsjetnik na sve što se događalo s deficitom, a zatim slijedi dubinska analiza karaktera fiskalne prilagodbe u Hrvatskoj koja će pokazati da se ispod priča o fiskalnoj konsolidaciji naslućuju pukotine u vidu promjene karaktera fiskalne politike, od restriktivne ka ekspanzivnoj, što znači da ona zadržava svoj prociklički karakter koji je imala i prije zadnje krize u kojoj je javni dug eksplodirao.

Podsjetnik

Izlazak Hrvatske iz Procedure prekomjernog proračunskog manjka, korektivnog mehanizma Europske komisije u lipnju 2017. godine bio je potvrda da su se negativni fiskalni trendovi, koji su u Hrvatskoj bili prisutni od izbijanja krize 2008. godine, napokon preokrenuti.

Odluka Europskog vijeća[1] bila je potaknuta padom udjela deficita opće konsolidirane države s 3,3% BDP-a u 2015. godini na 0,9% BDP-a 2016. godine,  ispod referentne vrijednosti od 3% BDP-a. Pad deficita je također doveo i do stabilizacije te postupnog pada udjela javnog duga u BDP-u, koji je na kraju 2016. godine iznosio 82,9% BDP-a te je bio niži za 2,5 postonih bodova u odnosu na 2015. godinu.

Iako podaci o ukupnom deficitu pružaju važne informacije o stanju javnih financija u nekoj zemlji, oni ipak ne otkrivaju što stoji iza fiskalnih kretanja. Je li pad deficita potaknut rezanjem potrošnje ili rastom rashoda usred ekonomskog uzleta? Je li pad deficita posljedica nekih jednokratnih mjera ili stvarne strukturne promjene?

Odgovore na ova pitanja mogu dati samo precizniji pokazatelji fiskalnog stanja, a u ovom tekstu će se detaljnije obraditi tri najvažnija:

  • primarni proračunski saldo
  • ciklički prilagođeni proračunski saldo
  • strukturni proračunski saldo

Kratke definicije

Prije nastavka analize potrebno je definirati ova tri pokazatelja.

Primarni saldo prikazuje razliku između ukupnih prihoda i ukupnih rashoda države umanjenih za kamate. Ovako definiran pokazatelj jasnije pokazuje doprinos tekuće fiskalne politike kretanju javnog duga. Trošak kamata je posljedica prošlih zaduženja i u kratkom roku je na njega vrlo teško utjecati jer se učinci potencijalno jeftinijeg refinanciranja obaveza odražavaju tek u nadolazećem periodu.

Kako bi se razumjela druga dva pokazatelja treba podsjetiti da fiskalna politika na visinu javnih prihoda i rashoda utječe na tri osnovna načina – putem diskrecijskih mjera, djelovanjem na osnovi unaprijed definiranih pravila) ili automatskim stabilizacijskim djelovanjem. Prve se dvije metode odnose na svjesno poduzete mjere nositelja fiskalne politike, dok treća funkcionira automatski, pod utjecajem poslovnih ciklusa.

Prema tome, ciklički saldo je fiskalni pokazatelj koji mjeri visinu proračunskog salda kao posljedicu djelovanja isključivo cikličkih oscilacija na elemente proračuna, dok:

  • ciklički prilagođeni proračunski saldo pokazuje koliko bi iznosio proračunski saldo kada bi stvarni dohodak bio jednak potencijalnom, tj. on pokazuje posljedice djelovanja diskrecijskh mjera fiskalne politike, a
  • struktuni saldo dodatno prilagođava ciklički prilagođeni proračunski saldo za neke jednokratne (eng. one-off) mjere fiskalne politike (ekstreman primjer je „usisavanje“ drugog mirovinskog stupa u Mađarsko u proračunj)

Budući da isključuju učinke djelovanja poslovnog ciklusa i jednokratnih mjera, ova tri pokazatelja daju jasniju sliku o prirodi fiskalne politike.

Trošak kamata i kretanje primarnog salda

Na Grafikonu 1 je prikazan udio troškova kamata u BDP-u za Hrvatsku, prosjek za usporedive zemlje Središnje i Istočne Europe (CEE), prosjek EU i prosjek Eurozone.

Grafikon 1: Udio rashoda za kamate u BDP-u 2002.-2016.

Izvor: Eurostat

Trošak kamata u Hrvatskoj je počeo značajno rasti nakon izbijanja krize i ulaska u recesiju 2009. godine zbog značajnog rasta potreba za financiranjem deficita i zaduživanja po sve nepovoljnijim uvjetima. Udio kamata u BDP-u je 2012. godine premašio razinu prosjeka Europske unije i euro područja i značajno se „udaljio“ od skupine zemalja CEE regije.  Također, grafikon pokazuje kako je Hrvatska posljednja počela smanjivati trošak kamata, tek u 2016. godini. Treba uočiti da se sve to dogodilo prilično iznenadno, kad je izbila kriza.

No čak i nakon zadnjeg smanjenja, udio kamata u BDP-u na kraju 2016. godine iznosi 3,2% BDP-a i Hrvatsku smješta među zemlje na samome vrhu EU ljestvice (Grafikon 2).

Grafikon 2: Udio rashoda za kamate u BDP-u u 2016.

Izvor: Eurostat

Očito je da ovako visoki troškovi servisiranja duga (oko 7% ukupnih rashoda proračuna) značajno utječu na ukupnu fiskalnu poziciju i kretanje javnog duga te onemogućavaju uvid u pravu prirodu tekuće fiskalne politike jer brzo dovode do primarnog suficita kad započne fiskalna prilagodba (vidjeti početnu tablicu skora fiskalne konsolidacije).

Na Grafikonu 3 prikazano je usporedno kretanje ukupnog i primarnog salda (ukupni saldo – trošak kamata).  Podaci o primarnom saldu prikazuju da je Hrvatska 2015. godine zabilježila primarni suficit, što je posljedica  značajnijeg smanjenja ukupnog deficita s 2014. na 2015. godinu, kada je deficit smanjen s 5,1% BDP-a na 3,3% BDP-a.

Godine 2016. smanjenje deficita je nastavljeno pa je zabilježen primarni suficit od gotovo 3% BDP-a, što je Hrvatsku postavilo na vrh ljestvice zemalja CEE regije, na što upućuje i skor 100 kod primarnog suficita u Skoru fiskalne konsolidacije.

U narednom razdoblju Europska komisija očekuje da će se ukupni deficit zadržati na sličnim razinama, dok bi se primarni suficit trebao postepeno smanjivati što, uz očekivani pad troška kamata, ukazuje i na izostanak daljnje fiskalne prilagodbe (uz opadajuće kamate i niži deficit primarni suficit se ne bi smanjivao).

Niži očekivani troškovi kamata su jednim dijelom posljedica napora Ministarstva financija u posljednje dvije godine da se iskoriste povoljni uvjeti financiranja na domaćem i inozemnom tržištu kapitala i postojeća dospijeća države, ali i javnih poduzeća, refinanciraju jeftinijim zaduženjem. Međutim, raspored dopijeća obaveza u sljedećih nekoliko godina pokazuje kako je prostor za nastavak ovakve politike ograničen.

Grafikon 3: Ukupni i primarni saldo 2002.-2016.

Izvor: Europska komisija; AMECO

Dakle, iako je primarni saldo bolji pokazatelj fiskalne pozicije zemlje od ukupnoga salda on ne daje detaljan uvid u mehanizme smanjenja deficita u Hrvatskoj od 2013. godine kao ni u stvarnu narav fiskalne politike. Za odgovor na ova pitanja potrebno je analizirati podatke o ciklički prilagođenom i strukturnom saldu.

Ciklički prilagođeni i strukturni saldo proračuna

Ako se gospodarstvo nalazi u fazi ekspanzije, djelovanje automatskih stabilizatora će dovesti do rasta proračunskih prihoda. Veća potrošnja znači veće prihode od PDV-a, veća zaposlenost znači veće prihode od poreza na dohodak i socijalnih doprinosa, bolje poslovanje poduzeća dovodi do većeg prihoda od poreza na dobit itd. U takvim uvjetima fiskalna pozicija može se automatski popravljati bez da nositelji ekonomske politike ulože ikakav napor u smanjenje deficita. I sa strane rashoda će socijalna davanja, poput naknade za nezaposlene, biti manje.

Da bi se analizirala prava priroda fiskalne konsolidacije potrebno je analizirati kretanje deficita prilagođenog za utjecaj ovih blagotvornih kretanja poslovnog ciklusa na prihode i rashode. Na Grafikonu 4 je prikazano kretanje ukupnoga salda, ciklički prilagođenog salda i jaza dohotka, koji predstavlja odstupanje stvarnog BDP-a od potencijalnog BDP-a.

Grafikon pokazuje jasnu vezu između ovih varijabli. U godinama recesije, kada je stvarni BDP manji od potencijalnog, ukupni deficit je veći od ciklički prilagođenog deficita zbog negativnih učinaka recesije na komponente prihoda (priljev poreza) i rashoda (veći izdaci za nezaposlene i sl.). U fazi ekspanzije je ukupni deficit „umjetno“ manji od ciklički prilagođenog deficita pa fiskalna slika izgleda bolje nego što uistinu je.

Grafikon 4: Ukupni saldo, ciklički prilagođeni saldo i jaz dohotka 2002.-2016.*

*Napomena: izraženo u postotku potencijalnog BDP-a
Izvor: Europska komisija; AMECO

Grafikon potvrđuje i to da je u fazi najveće gospdoarske ekspanzije, od 2005. do 2008. godine, tadašnja vlada vodila izrazito ekspanzivnu fiskalnu politiku (iako je deficit bio malen, a primarni još i manji), budući da se ciklički prilagođeni deficit u tom periodu konstantno povećavao.

Također, grafikon otkriva da se visoki deficiti od 2009.-2011. godine ne mogu opravdati samo nepovoljnim gospodarskim kretanjima nego i izostankom prave fiskalne konsolidacije: fiskalna politika u prvim godinama krize bila je ekspanzivna, a ne restriktivna kakvom ju se najčešće tumačilo!

Najznačajnija fiskalna konsolidacija provedena je 2012. godine, kada je, bez obzira na recesiju, ciklički prilagođeni deficit smanjen s gotovo 7% BDP-a na 3.6% BDP-a. Ovo ne čudi ako znamo da je u toj godini stopa PDV-a povećana s 23% na 25% i uvedeni novi porezni oblici. Potom je konoslidacija nastavljena sve do 2016. godine.

Zabrinjava da Komisija u narednom periodu očekuje pogoršanje ciklički prilagođenog salda, što znači da se planirano smanjenje deficita temelji isključivo na povoljnijim gospodarskim kretanjima dok je u stvarnosti planirana fiskalna politika ponovo ekspanzivna.

O ovome se treba povesti javna rasprava – zašto Vlada ne iskoristi povoljni ekonomski trenutak za nastavak konsolidacije i stvaranja zaliha za buduće recesije ili smanjenje poreznog opterećenja, nego na valu ekonomskog uzleta zapravo relaksira fiskalnu poziciju?

Takva kretanja potvrđuje i očekivano kretanje strukturnog salda (ciklički saldo prilagođen za učinak jednokratnih mjera), koji je prikazan na Grafikonu 5. Komisija očekuje da će se strukturni deficit postupno povećavati s oko 0.3% BDP-a na razinu od gotovo 2% BDP-a do kraja 2019. godine, što predstavlja značajno povećanje.

Grafikon 5: Ukupni saldo, ciklički prilagođeni saldo i jaz dohotka 2002.-2016.*

*Napomena: podatkci o strukturnom saldu dostupni su tek od 2010. godine
Izvor: Europska komisija; AMECO

Definiranje karaktera fiskalne politike

Prikazani pokazatelji omogućavaju definiranje karaktera fiskalne politike. Ako se ciklički prilagođeni saldo dodatno korigira za troškove kamata onda prema ciklički prilagođenom primarnom saldu karakter fiskalne politike može biti:

  • ekspanzivna prociklička fiskalna politika – nositelji politike povećavaju ciklički prilagođeni i strukturni deficit u uvjetima gospodarske ekspanzije
  • ekspanzivna protuciklička fiskalna politika – nositelji politike povećavaju ciklički prilagođeni i strukturni deficit u uvjetima recesije
  • restriktivna prociklička fiskalna politika – nositelji politike smanjuju ciklički prilagođeni i strukturni deficit u uvjetima recesije
  • restriktivna protuciklička fiskalna politika – nositelji politike smanjuju ciklički prilagođeni i strukturni deficit u uvjetima recesije

Na Grafikonu 6 je prikazan karatker fiskalne politike u Hrvatskoj od 2003. s očekivanjima do kraja 2019. godine, na temelju ciklički prilagođenog primarnog salda. Ovaj grafikon zorno prikazuje neadekvatnost karaktera fiskalne politike u Hrvatskoj s aspekta stabilizacijske uloge javnih financija, tj. upravljanja poslovnim ciklusom. U fazi od 2003. do 2008. godine vlade su uglavnom vodile eksanzivnu procikličku politiku umjesto da su restriktivnom protucikličkom politikom pokušavale stvoriti fiskalni prostor za reakciju na buduće recesije. Nedostatak fiskalnih zaliha je rezultirao restriktivnom procikličkom politikom tijekom razdoblja kada je stvarni dohodak bio ispod potencijalne razine umjesto da se u ovom razdoblju djelovalo ekspanzivnom proticukličkom politikom koja bi mogla doprinijeti bržoj stabilizaciji gospodarske aktivnosti.

Grafikon 6: Karakter fiskalne politike

*Napomena: podatkci o strukturnom saldu dostupni su tek od 2010. godine
Izvor: Europska komisija; AMECO; autori

Grafikon 6 potvrđuje i zaključke s Grafikona 5 prema kojima se očekuje da Vlada ponovno nerazborito uđe u fazu ekspanzivne procikličke politike, tj. da povećava ciklički prilagođeni primarni deficit u godinama kada će stvarni BDP rasti više od potencijalnog.

Jedina izlika Vladi može biti da Europska komisija ozbiljno griješi u svojim procjenama. Ako EK sada podcjenjuje sposobnost hrvatskog gospodarstva za dugoročno održiv rast (ako podcjenjuje stopu rasta potencijalnog BDP-a), onda precjenjuje strukturni deficit. Međutim, to je samo formalna izlika koja služi tome da se problem spremi pod tepih. Izlika se može otkloniti pomoću dva argumenta. Prvo, potrebna je jako velika pogreška procjene da bi Komisija bila toliko u krivu da izvede pogrešan zaključak, što je malo vjerojatno. Drugo, čak i kada bi se ta mala vjerojatnost na kraju ostvarila, zar načelo razboritosti ne poziva na oprez? Čak i ako se pretjera s restrikcijom u uzlaznom dijelu poslovnog ciklusa, ostat će veća zaliha za fisialnu ekspanziju, npr. kroz porezna rasterećenja, kad će biti najpotrebnije?

Ova dva argumenta su osobito važna jer prosudbu nije moguće donijeti bez podsjećanja na iskustva iz prethodnih stadija poslovnog ciklusa. Uz našu političku ekonomiju teško je ne očekivati da će Vlada ponovno propustiti priliku stvoriti fiskalne zalihe te da će se budući nositelji fikskalne politike u sljedećoj recesiji ponovno naći pred zidom, formalno u EDP-u, i onda će morati „stezati remen“.

Ovo je posebno važno u kontekstu rasprave o uvođenju eura budući da će ulaskom u euro područje fiskalna politika postati glavni instrument ekonomske politike, a važnost njezine stabilizacijske uloge će se dodatno povećati.


[1] Koje donosi odluku na prijedlog Europske komisije koja utvrđuje postoji li u zemlji prekomjerni deficit.