Javni sektor može bolje: jeftinije i kvalitetnije

Objavljeno

Foto: Gisnaders / Dreamstime

Nevjerojatno je da do pred nekoliko godina tereti koje državni sektor nameće privatnom uopće nisu bili tema javnih rasprava u Hrvatskoj. Političari su mogli u miru raditi planove i davati obećanja. Mogli su biti sigurni da, osim par ekonomista koje nitko ne čuje, nitko neće postaviti heretičko pitanje o tome tko će sve to platiti i kakve će biti posljedice. Sada se situacija okreće.

Moram priznati da je naslov namjerno sračunat da bude malo ljigav. I izazove prvu reakciju “Dobro jutro, ne bi znao da mi ti nisi rekao.” Ali, strpljenja malo, molim. Ovo je tekst u kojem se govori o dokazima da bi javni sektor mogao bolje, jeftinije i kvalitetnije. Anegdote tipa “Vidi jamstva za Uljanik” ili “Eno korumpiranog šefa općine“, naprosto nisu dovoljne.

Nevjerojatno je da do pred nekoliko godina tereti koje državni sektor nameće privatnom uopće nisu bili tema javnih rasprava u Hrvatskoj. Političari su mogli u miru raditi planove i davati obećanja. Mogli su biti sigurni da, osim par ekonomista koje nitko ne čuje, nitko neće postaviti pitanje o tome tko će sve to platiti i kakve će biti posljedice.

Ambijent se u međuvremenu promijenio. Unatoč tome, s vremena na vrijeme treba podsjetiti na elementarne statističke činjenice koje ukazuju na to da u Hrvatskoj s prihodima i rashodima države nešto suštinski nije u redu.

Rastući pravac na slici 1 pokazuje da razvijenije države u EU (jedna država članica je jedna točka) u prosjeku imaju veće vladine sektore mjereno odnosom prihoda opće države i BDP-a. Opća država obuhvaća središnje i lokalne proračune te državne tvrtke koje ne zavise o poslovanju na tržištu poput HAC-a, HŽ-a, HRT-a i sl. Najvažniji prihodi opće države su porezi i doprinosi te u novije vrijeme dotacije stranih vlada odnosno EU fondovi.

Slika 1.  Prihodi opće države u % BDP-a naspram dostignutog stupnja gospodarskog razvitka 2017. (Hrvatska je crveni krug)

Napomena: bez Irske i Luksemburga koji snažno odstupaju na slici desno dolje. Izvor: Eurostat

Jedan od načina tumačenja slike je zaključak kako je linija statistički značajna. Ako je tako, onda (značajna) odstupanja pojedinih zemalja od očekivanih vrijednosti koje simbolizira linija možemo tumačiti kao mjere potencijalno štetnih neravnoteža. U zemljama koje bitno odstupaju prema dolje, države prihoduju premalo pa ne mogu ponuditi dovoljno dobre javne servise poput sigurnosti ili infrastrukture, a to može ugroziti rast. U zemljama koje bitno odstupaju prema gore, države previše prihoduju pa oštećuju gospodarski rast jer apsorbiraju previše ekonomskih resursa koji bi se u razvojnom smislu produktivnije uposlili da su ostavljeni na raspolaganju privatnom sektoru za potrošnju ili ulaganja.

Hrvatska, koja je prikazana kao veliki crveni krug, pripada u skupinu država koje ubiru previše. Samo je Grčka u našoj razvojnoj zoni dalje od linije. To je samo po sebi dovoljno indikativno – Grčka je dramatično zaostala za europskom jezgrom kojoj se ozbiljno bila približila u godinama prije krize.

Ako bismo gornji prikaz shvatili ozbiljno u analitičkom smislu, mogli bismo izračunati da Hrvatska odstupa od linije očekivanih vrijednosti za oko 6% BDP-a. To je oko 22 milijarde kuna. Netko ambiciozan bi mogao zaključiti da bi se porezni i drugi tereti opće države trebali smanjiti za 22 milijarde kuna da bismo imali sklad između veličine državnog (proračunskog) sektora i dostignutog stupnja gospodarskog razvitka mjerenog na osi x.

Međutim, isti se problem može gledati i horizontalno (seljenje crvenog kruga vodoravno desno do regresijske linije): uz veličinu proračuna opće države od oko 46% BDP-a (os y), očekivalo bi se da živimo u zemlji koja je dostigla razvojni prosjek EU (os x). Uočite da horizontalni put crvenog kruga udesno siječe liniju očekivanih vrijednosti oko 100% realnog BDP po stanovniku EU. To je, realno, oko 50% veća razina razvoja od one koju je Hrvatska do sada dostigla.

Problem s prikazanom logikom leži u tome što ne možemo znati zašto se događa prikazana veza između gospodarskog razvitka i prihoda opće države. Još uvijek nemamo dobre teorije i dokaze koji ih podupiru. Nije sve crno-bijelo, o čemu sam pisao u ovom tekstu koji počinje s visokom ocjenom dostupnosti obrazovnih usluga u Hrvatskoj (što nam na žalost ne pomaže da budemo jednako dobri u obrazovnim ishodima).

U svakom slučaju, skeptici imaju pravo sumnjati u logiku koja je prikazana na slici 1 i podsjećati na to da prilagođavanje krivulja podacima ponekad poprima humoristične oblike kao na slici 2 (uočite da je rasap točaka uvijek isti – mijenjaju se samo analitičke interpretacije).

Slika 2.

Izvor: https://imgs.xkcd.com/comics/curve_fitting.png

Dobro analitičko oko odmah će prepoznati dva oblaka podataka na slici 1: imamo skupinu ispod EU prosjeka (ispod 100% na osi x), kojoj pripada i Hrvatska, i skupinu iznad EU prosjeka, tamo gdje su Francuska i Finska. Evo što se dobije ako se oblaci odvoje:

U našem oblaku (ispod 100% na osi x, od Bugarske do Italije koja je na 96%), veze između stupnja razvoja i razmjera prihoda opće države gotovo da i nema (pravac je blizu vodoravnog). U oblaku razvijenih, od Francuske do Irske (da, na ovu sliku je vraćena uvijek zanimljiva Irska), jasno vidimo negativnu vezu koja bi se vidjela i da Irska nije vraćena u sliku kao točka koja je najdalje desno dolje – najrazvijenija zemlja s najmanjom općom državom. Negativna veza znači da su države koje manje uzimaju ujedno razvijenije. Naravno, sve vrijedi u prosjeku, na prikazanom uzorku država (drugim riječima, ne znamo što bi se dogodilo da na slikama prikažemo na primjer afričke zemlje).

Slika 3: Kao slika 1, samo odvojeno za države članice koje su razvijene ispod i države članice razvijene iznad EU prosjeka

Izvor: Obrada Arhivanalitika na temelju podataka Eurostata

OK, ali ako negativna veza postoji samo na desnom segmentu slike, onda bi to moglo značiti da manja država znači veću razinu razvitka tek nakon nekog razvojnog praga koji se ocrtava na razini EU prosjeka (100% na osi x)?

Kolikogod se «poigravali» s tumačenjem podataka, i ako prihvatimo da u gornjem pitanju ima nešto što upućuje na složenost veza, teško ćemo negirati početnu tezu da s visinom prihoda opće države u Hrvatskoj nešto strukturno nije u redu. Naime, čak i ako se priklonimo tumačenju sa slike 1 («Vidiš da u razvijenijim državama vlade relativno više troše»), ne možemo zaobići pitanje o uzrocima i posljedicama («A zašto se Hrvatska, čije su vlade krenule trošiti relativno mnogo više nego vlade u drugim europskim državama, ne nalazi na putu dostizanja višeg stupnja razvoja, nego je na putu stagnacije?»). Naprosto, Hrvatska je na ovim slikama jako, jako visoko i jako, jako lijevo. A to je najgori mogući položaj, bez obzira kako tumačimo položaje drugih zemalja.

Proces spoznaje u ekonomiji ipak nije beznadežan. Možete se vratiti našoj seriji tekstova Povratak osnovama (B2B) Bićanića i Deskara-Škrbića koji su ovo pitanje obradili kroz teorije i prikaz podataka (uskoro objavljujemo njihovu knjigu!). A možete početi razmišljati tako da uzmete u obzir kako se sagledavanjem jednostavnih odnosa između podataka mogu dobiti solidne indicije. Kao u kriminologiji – to nisu dokazi, ali su indicije. A indicije često dovedu do dokaza. Važno je da put od indicija do dokaza slijedi neke prokušano stroge spoznajne kanone.

Dokazi o vezi između poreznih i sličnih opterećenja i rasta pribavljaju se na temelju drugačije konstruiranih varijabli i sa solidnijim alatima – etabliranim i višestruko testiranim teorijama, regresijama rasta i analizom proizvodnih funkcija. Svim spomenutim pristupima je zajedničko je to što uglavnom pokazuju da državni tereti, uz druge stvari zadane, usporavaju rast.

Međutim, u nekim društvima i situacijama, taj efekt se više nego nadoknadi tako što države produktivno potroše prikupljena sredstva. Najbolji primjeri su sigurnost, obrazovanje, infrastruktura, bazična istraživanja i inovacije; ukratko, sve što prevlada uobičajena ograničenja u sagledavanju budućnosti od strane privatnog sektora (ima još tržišnih neuspjeha, ali ovdje nema mjesta za raspravu o tome).

Prema tome, naš odnos prema indiciji koja je prikazana na gornjim slikama trebao bi zavisiti o tome kako ocjenjujemo mogućnost da vlade pametnim trošenjem javnih sredstava kompenziraju problem koji stvaraju terećenjem građana i gospodarstva. A to znači da svaka povika zbog državnih tereta mora počivati na dokazima o tome da se na taj način prikupljena sredstva ne troše na efikasan način. Ili bi se teret dokaza trebao ravnomjernije rasporediti, pa uvijek kada imamo indiciju, na javnom je sektoru da razvidno dokaže razboritost i učinak u trošenju sredstava. Tako se to radi u razvijenim demokracijama: javni sektor, uz angažman nezavisnih stručnjaka, nerijetko i stranaca koji ne zavise o domaćim interesnim skupinama, konstantno biva evaluiran, ne samo u smislu transparentnosti i revizije javnih izdataka, nego u smislu dubinskih analiza učinaka javnih rashoda. Takvih stvari u ovoj zaostaloj zemlji nema u smislu sustava koji bi bio dovoljno učestao, neovisan i jak da izazove strah i spriječi one koji su državu zamislili kao privatnu prčiju.

Dosadašnja iskustva i brojna istraživanja ukazuju na to da su u nekim državnim aktivnostima veće šanse za kompenzaciju nego u drugima. Na primjer, prvi kandidati za neto korisne uloge države su infrastruktura, ali moderna, za XXI stoljeće, izgrađena bez korupcije, a ne autocesta ili most između dva sela u kojima su se rodili veliki političari, kao i mirovine plaćene tako da novac prijeđe iz novčanika produktivnih ljudi u novčanike naših umirovljenika uz najminimalnije troškove administracije koja upravlja tom preraspodjelom. Državne investicije i socijalni transferi, ako se njima razumno upravlja, doprinijet će društvenom razvoju. Skandinavske zemlje su ovaj princip dovele do savršenstva. Slično je i u naprednim zemljama srednje Europe.

Međutim, Hrvatska nikada nije imala osobito visoke socijalne transfere kao udjel u BDP-u (oko 17%). Zato (opravdano) nikome ne pada na pamet smanjiti mirovine (osim onih povlaštenih koje bi se trebale smanjiti, ali to je druga priča).

Uz to, sjećanja na vremena kada su državne investicije bile veoma visoke u prošlome desetljeću, nisu sjećanja na tehnologiju vlakova koji jure brzinom od 250 km/h i na ulaganja u istraživanja i razvoj u područjima računarstva i biotehnologija. Imamo sjećanja na izgradnju bazične infrastrukture autocesta kakvu su neke od danas razvijenih država gradile pred pedeset i više godina, a neke ih nikada nisu izgradile (Norveška, Škotska, Island) jer su procijenile da im – ne trebaju.

S druge strane, Hrvatska stoji jako visoko u EU komparacijama prema nekim drugim vidovima vladine potrošnje. Slika 4 pokazuje da je s naknadama za zaposlene u sektoru opće države od 11,3% BDP-a, Hrvatska u gornjem domu EU (potražite na slici Irsku, Njemačku i Nizozemsku).

Slika 4.  Izvor: Eurostat

Slika 5 pokazuje da je u pogledu državne potrošnje roba i usluga Hrvatska prava mala skandinavska zemlja na jugu EU. Sjetite se tekstova na Labu koje smo objavili o javnim nabavama; samo u šali možemo pomisliti da je kvaliteta koju društvo povratno dobiva od vlade za tako uložena sredstva u kupnje roba i usluga (od struje preko papira do goriva za avione) adekvatna, «skandinavska».

Slika 5.

Izvor: Eurostat

Vrijedi ponoviti: ova vrsta usporedbi i jednostavnog stavljanja podataka u međusobne odnose ne znači više od indicija, ali indicije često dovedu do dokaza. Stoga, vratimo se na početak: nevjerojatno je da do pred nekoliko godina tereti koje državni sektor nameće privatnom uopće nisu bili tema javnih rasprava u Hrvatskoj. Političari su mogli u miru raditi svoje planove i davati obećanja. Mogli su biti sigurni da, osim par ekonomista koje nitko ne čuje, nitko neće postaviti pitanje o tome tko će sve to platiti i kakve će biti posljedice.

U to vrijeme, kada su mogli izgraditi bolje institucije, javne usluge i infrastrukturu, jer su imali sredstava i mandat koji je malotko propitivao, hrvatski su političari prokockali bjanko kartu. Mislili su da imaju kartu za izgradnju svoje Hrvatske, a nisu shvatili da im je dana karta za izgradnju moderne i uređene Hrvatske koja dobro funkcionira za sve njene građane. Zbog tog propusta, indicije koje pokazuju da vlast funkcionira drugačije od onoga kako bi trebala funkcionirati vlast u razvijenoj demokraciji, dovoljne za skepsu prema vladinom sektoru. Ta skepsa ulazi u fazu eskalacije.

Rješenje je jednostavno: smanjiti troškove i povećati kvalitetu i razvidnost javnih usluga. To je moguće, jer suvišnoga sala čijom se liposukcijom postižu svi navedeni ciljevi, ima dovoljno. Kako to učiniti? Tko ne zna odgovor na to pitanje, a bavi se javnim poslom, neka ide kući i radi nešto drugo.