Mala zemlja za dobar ulov (2. dio): korporativna i stranačka zarobljenost države na hrvatski način

Objavljeno

Foto: Gualtiero Boffi / Dreamstime

U drugom nastavku rasprave o stranačkoj zarobljenosti hrvatske države Kotarski nudi niz iznenađujućih pokazatelja o tome kako stranačka uzurpacija državnih institucija uzrokuje relativno nazadovanje: od pokazatelja o negativnoj vezi između državnih izdataka za administraciju i kvalitete institucija, do pokazatelja da je sve manji udjel u biračkom tijelu neophodan za pobjedu na izborima, što povećava opasnost kanaliziranja javnih izdataka prema užim interesnim skupinama povezanima s izbornim pobjednicima.

Odnos vladinih izdataka i kvalitete institucionalnog razvoja kao hrvatski kamen spoticanja

U prethodnom tekstu elaborirao sam zašto korporativna zarobljenost države nije presudan razlog relativnog zaostajanja Hrvatske, pogotovo kada usporedimo indeks korporativne zarobljenosti post-socijalističkih država članica EU. Odgovor na hrvatske nedaće treba tražiti u konceptu stranačke zarobljenosti države. No, prije samog suočavanja s empirijskim dijelom analize i podacima, valja se još jednom nakratko podsjetiti na pojmovno utemeljenje koncepta.

Stranački zarobljene države predstavljaju države sa slabim kapacitetom prikupljanja poreza, organizacije zemljišnih knjiga, kontrole granice, visokom razinom javne potrošnje usmjerene prema održavanju klijentelističkih mreža, te nemogućnošću sustavne implementacije i evaluacije javnih politika. U takvim država ne postoji autonomna i djelotvorna državna uprava koja suoblikuje javne politike s izabranim političarima.

Umjesto toga, državna uprava iznimno je politizirana pa zapošljavanje, napredovanje i nagrađivanje službenika najčešće ovisi o lojalnosti prema pripadnicima vladajuće političke elite. Ovakvo (ne)funkcioniranje sustava dovodi do vrlo lošeg omjera između onoga što država troši i razine institucionalnog razvoja koja presudno utječe na ekonomsko i socijalno blagostanje građana. U narednim retcima bit će vidljivo zbog čega se prethodna konstatacija posebno odnosi na Hrvatsku.

Slika 1 prikazuje statistički signifikantnu vezu između WGI indeksa koji mjeri razinu institucionalnog razvoja u 28 država članica EU i njihovog prosječnog udjela vladinih izdataka u BDP-u, u periodu između 1996. i 2007. godine.[1],[2]  Disperzija podataka uzduž regresijskog pravca i njegov nagib ukazuju na pozitivnu povezanost između ove dvije varijable. Dakle, s porastom razine institucionalnog razvoja država članica EU ujedno raste i njihov udio vladinih izdataka u BDP-u. Teorijsko objašnjenje za spomenutu statističku vezu možemo pronaći u Wagnerovom zakonu. On postulira da će pomak prema statusu industrijski (i kasnije post-industrijski) razvijene ekonomije rezultirati sa povećanim udjelom vladinih izdataka u BDP-u. Difuzija materijalnih i obrazovnih resursa stvara socijalni pritisak u korist pružanja veće količine javnih dobara i socijalnih transfera. No, zbog čega se taj pritisak često akomodira i na nekim mjestima daje daleko bolje rezultate u pogledu kvalitete demokracije, rasta ekonomije i kontrole nasilja?

Slika 1

Izvor: IMF Economic Outlook 2017 i Worldwide Governance Indicators, vlastiti izračun autora

Slika 2

Izvor: IMF Economic Outlook 2017 i Worldwide Governance Indicators, vlastiti izračun autora

Evoluciju moderne države na europskom tlu prati sukobljavanje interesa kralja, plemstva, seljaštva i rastuće građanske klase oko kontrole resursa. Za razliku od država u kojima je jedna strana ostvarila odlučujuću premoć, ravnoteža snaga u drugim državama stvorila je potrebu trajnog kompromisa i usuglašavanja. Potonja grupa država predstavlja grupu konsenzualnih ili konsocijacijskih demokracija koje su prema nizozemskom politologu Lijphartu uspješnije u nizu ekonomskih i političkih indikatora. Ovakav zaključak također se uklapa u okvir Acemoglua i Robinsona koji tvrde da umjerena disperzija političke i ekonomske moći dovodi do razvoja inkluzivnih političkih i ekonomskih institucija. Dakle, potreba usuglašavanja između sukobljenih interesa stvorila je snažne kanale suradnje i kontrole odgovornosti koji su pozitivno utjecali na formiranje povjerenja u institucije nastajuće liberalne demokracije. Zbog toga rast vladinih izdataka u slučaju uspješnih europskih država nije bio u funkciji stranačkog zarobljavanja države, već u funkciji osiguranja stabilne ponude javnih dobara. Isti zaključak vrijedi i u slučaju Slike 2 koja se odnosi na razdoblje između 2008. i 2016. godine.[3]

Nažalost, nastanak hrvatske države nije ukorijenjen u povoljan povijesni kontekst koji bi polučio umjerenu i zdravu disperziju političke i ekonomske moći. U slučaju oba promatrana perioda na slikama 1 i 2 moguće je konstatirati kako točka koja predstavlja Hrvatsku poprilično odstupa u odnosu na predviđanje dobiveno linearnom regresijom. Ukoliko koordinatni sustav podijelimo na četiri kvadranta; (1) ‘država koja puno daje i malo troši’ (desno dolje, op.ur.), (2) ‘država koja malo daje i malo troši’ (lijevo dolje, op.ur.) ‘država koja puno daje i puno troši’ (desno gore, op. ur.) i ‘država koja malo daje i puno troši’ (lijevo gore, op. ur.); vidljivo je da se Hrvatska u oba promatrana razdoblja nalazi u kvadrantu ‘država koja malo daje i puno troši‘.

Pozicioniranje u zajedničkom  kvadrantu s Grčkom i Italijom kao državama u kojima su snažno ukorijenjene brojne klijentelističke mreže ukazuje na važne dubinske razloge relativnog zaostajanja za prosjekom razvijenosti EU-28. Nakon izbijanja globalne financijske krize 2008. godine smanjuje se jaz prema indeksu institucionalnog razvoja između Hrvatske s jedne strane, te Italije, Grčke i Mađarske s druge strane. Ipak, to predstavlja slabu utjehu jer su spomenute države puno više padale nego što je Hrvatska rasla u kontekstu pristupanja EU.

Mehanizmi stranačke zarobljenosti države i njihova uloga u ekonomskom zaostajanju

Osim  dugoročno negativnog utjecaja permutacije ‘države koja malo daje i puno troši’ na  rast i ostale ekonomske pokazatelje, potrebno se također podrobnije osvrnuti na kratkoročnu cijenu mehanizama stranačke zarobljenosti koji produbljuju problem zaostajanja. Dakle, osim apsolutne visine vladinih izdataka u odnosu na BDP, još je važnije analizirati njihovu strukturu. Njihova struktura može poslužiti kao posrednik (eng. proxy) za utvrđivanje plodnog terena na kojemu se manifestiraju mehanizmi stranačke zarobljenosti države. U tom pogledu posebno se nameću četiri kategorije izdataka prema COFOG klasifikaciji: intermedijarna potrošnja [4], plaće i izdaci za zaposlenike vlade, subvencije i izdaci za funkcioniranje organa zakonodavne i izvršne vlasti.

Analizu valja započeti s izdacima za organe zakonodavne i izvšne vlasti (uključuje financijske, fiskalne i vanjske poslove). Podaci Eurostata ukazuju kako je Republika Hrvatska na prvom mjestu u EU prema udjelu izdataka za organe zakonodavne i izvršne vlasti![5] Ta kategorija izdataka zauzima čak dva postotna poena BDP-a više u odnosu na prosjek 10 država ‘Nove Europe’.

Slika 3

Izvor: Eurostat i Worldwide Governance Indicators, vlastiti izračun autora

 Regresijska analiza pokazuje statistički signifikantnu negativnu vezu između WGI indeksa institucionalnog razvoja i udjela izdataka za organe zakonodavne i izvršne vlasti (Slika 3).[6] Nameće se nekoliko objašnjenja za ovakav nalaz (veći relativni troškovi povezani su sa slabijom kvalitetom institucija, op. ur.).

Prvo, porast indeksa institucionalnog razvoja smanjuje manevarski prostor političke elite u pravcu povećanja rashoda na vlastito poslovanje, s obzirom na veću transparentnost i stupanj kontrole rashoda od strane uistinu neovisnih tijela.

Drugo, države s visokom razinom stranačke zarobljenosti podrazumijevaju važnost selektivne distribucije povlastica pripadnicima minimalne pobjeđujuće koalicije. Stoga prethodno navedena kategorija izdataka uistinu predstavlja neizostavan alat ukoliko se ozbiljno računa na reizbor.

Treće, u državama s višom razinom institucionalnog razvoja dolazi do izražaja razvijen i funkcionalan privatni sektor, pa ujedno postoji i manja premija na profesionalno bavljenje politikom i rad u organima izvršne vlasti.

Slika 4 pokazuje suštu suprotnost prethodno iznesenom argumentu. U slučaju Hrvatske, u periodu od 2000. do 2010. godine kontinuirano je povećavan jaz između prosječne bruto plaće i prosjeka izdataka po zaposlenom u jedinicama lokalne i regionalne samouprave (JLRS). Nakon toga 2010. godine došlo je do blage stabilizacije spomenutoga omjera, ali ponajviše zahvaljujući nastavku zapošljavanja u JLRS, unatoč ogromnom gubitku radnih mjesta u privatnom sektoru tijekom dugotrajne recesije (Slika 5).[7]

 Slika 4

Izvor: Ministarstvo financija i DZS, vlastiti izračun autora

Slika 5

Izvor: Ministarstvo financija i DZS, vlastiti izračun autora

Govoreći o preostale tri kategorije vladinih izdataka koje mogu poslužiti kao posrednik za utvrđivanje plodnog terena na kojemu se manifestiraju mehanizmi stranačke zarobljenosti države, vidljivo je da raspršenost podataka i nagib pravaca ne sugeriraju statistički signifikantnu vezu između pojedinih izdataka i postignute razine institucionalnog razvoja. No, položaj Hrvatske vrlo je indikativan za tezu o stranačkoj zarobljenosti države. U periodu od 2001. – 2016. godine prosječan udio intermedijarne potrošnje u odnosu na BDP zauzima visoko 5. mjesto unutar kluba EU-28.[8] U istom periodu udio izdataka za zaposlenike vlade nalazi se na 10. mjestu, dok nas udio izdataka za subvencije stavlja na visoko 2.mjesto. U sva tri slučaja vladini izdaci nalaze se na daleko višem mjestu u odnosu na dostignutu razinu institucionalnog razvoja.

U ovako poražavajućoj statistici (Slike 6, 7 i 8) moguće je uočiti mehanizme stranačnog zarobljavanja države na djelu. Ukoliko prethodno iznesene argumente garniramo podacima o postotku populacije učlanjene u neku od političkih stranaka koji je najviši u državama Nove Europe, tada eventualni pokušaj obrane teze da Hrvatska nije žrtva stranačke zarobljenosti postaje još neobranjiviji.[9]

Slika 6

Izvor: Eurostat i Worldwide Governance Indicators, vlastiti izračun autora

Slika 7

Izvor: Eurostat i Worldwide Governance Indicators, vlastiti izračun autora

Slika 8

Izvor: Eurostat i Worldwide Governance Indicators, vlastiti izračun autora

Smanjenje ‘minimalne pobjeđujuće koalicije’ kao katalizator stranačke zarobljenosti države

 Stranačka zarobljenost države predstavlja još veći problem ukoliko postoji evidentan trend smanjenja ‘minimalne pobjeđujuće koalicije’. U tekstu Postoje li političari kojima odgovara emigracija glasača Velimir Šonje već je objasnio teoriju selektorata i pojam minimalne pobjeđujuće koalicije, a na temelju ranijeg rada Vuka Vukovića.[10] Na ovom mjestu dat ću samo kratak podsjetnik koji će poslužiti kao poveznica prema argumentaciji koja slijedi.

U demokratskim sustavima postoje tri koncentrična kruga utjecaja i moći: cjelokupno biračko tijelo (elektorat), dio biračkog tijela koje konzumira svoje biračko pravo (selektorat) i minimalna pobjeđujuća koalicija (građani koji su glasovali za pobjedničku opciju). Što je manji omjer selektorata u odnosu na elektorat i minimalne pobjeđujuće koalicije na selektorat, to je političkoj eliti lakše postići koncentraciju moći. U takvim okolnostima alokacija privatnih dobara financiranih javnim novcem prema članovima minimalne pobjeđujuće koalicije postoje dominantna strategija vladanja.

U obrnutoj situaciji, političari su prisljeni primarno brinuti o osiguranju javnih dobara s obzirom da vladanje na temelju osiguranja privatnih dobara članovima minimalne pobjeđujuće koalicije postaje troškovno-neučinkovita strategija.[11]

Kako stvari stoje u Hrvatskoj? Slika 9 pokazuje omjer selektorata u odnosu na elektorat i minimalne pobjeđujuće koalicije u odnosu na selektorat, u periodu 1992. – 2016. Vidljiv je trend opadanja oba omjera.[12]

Slika 9

Izvor: European Election Database i Parliaments and governments database (ParlGov), vlastiti izračun autora

Opadanje biračkog odaziva povećava manevarski prostor postojećim stranačkim mašinerijama. Što to znači za razvoj okruženja poticajnog za nastanak klijentelizma, zorno predočuje negativna korelacija između postotne promjene minimalne pobjeđujuće koalicije i postotne promjene iznosa subvencija iz središnjeg državnog proračuna u razdoblju 2000. – 2015.[13] Dakle, povećanje veličine minimalne pobjeđujuće koalicije ima blagotvoran efekt po smanjenje proračunske potrošnje na stavci subvencija. Hrvatska prema opadajućem odazivu birača na parlamentarnim izborima nije izoliran slučaj među tranzicijskim državama, kao što to pokazuje Slika 10.[14] Stoga ovaj trend ne treba zanemariti ukoliko se želi bolje razumijeti problem nedostatka demokratske i institucionalne konsolidacije u državama Nove Europe.[15]  

Slika 10

Izvor: International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), vlastiti izračun autora

 Kako prevazići stranačku zarobljenost države?

 Nažalost, nema jednostavnih poteza čarobnim štapićem kojima je moguće promijeniti postojeće stanje. Ipak, literatura nam daje objašnjenje određenih obrazaca koji potencijalno mogu dovesti do promjene.

Sukladno pisanju velikog politekonomista 20.stoljeća Alberta O. Hirschmana građani nezadovoljni statusom quo imaju dvije opcije: podržati promjenu putem drugačijeg političkog odabira / slanjem učinkovite poruke nezadovoljstva (prosvjed ili referendum)  ili jednostavno ‘glasovati nogama’. Slika 11 pokazuje kako sve veći broj građana glasuje nogama; podaci su sigurno još gori kada bi postojala obaveza odjavljivanja u nadležnim tijelima prilikom napuštanja države.

Slika 11

Izvor: DZS i UNCTAD, vlastiti izračun  autora

Sličan izazov postoji i u susjednoj Italiji koju je nakon 2007. godine napustilo 1,5 milijuna Talijana. Iseljavanje donosi dvostruku štetu u vidu gubitka ljudskog kapitala i pripadnika društva koji su najsposobniji orkestrirati pro-reformsku koaliciju.

Osim povremenih epizoda moralne panike o izumiranju Hrvatske, čini se da većini pripadnika političke elite takav scenarij ne šteti u okviru vremenskog horizonta koji je nedvojbeno kratkoročan. Zapravo, malo je vjerojatno da značajniju promjenu u skorije vrijeme možemo očekivati tim putem. Stoga nam preostaje opcija glasa, ali ponuda reformski nastrojenih stranaka na političkom tržištu trenutačno nije obećavajuća. Osim toga, tu su još dodatni elementi izbornog procesa koji nagrađuju ‘starosjedioce’ na političkom tržištu i pojačavaju atraktivnost populističkih stranaka koje se hrane izbornom dominacijom dvije stožerne stranke.

U nedostatku mogućnosti velikih promjena zbog odsustva snažne pro-reformske koalicije potrebno je usmjeriti energiju na nekoliko manjih promjena koje mogu kumulativno otupiti dominaciju kartelskih stranaka i barem olakšati natjecanje programski-utemeljenim izazivačima. Time bi se indirektno stvorila poticajna atmosfera za konvergenciju i ekonomski rast. Dakle, za početak valja izdvojiti dva elementa reforme izbornog procesa koji bi mogli pomoći u smanjivanju stranačke zarobljenosti države.

Prvi element odnosi se promjenu izborne metode koja pogoduje većim listama (D’ Hondt). Slika 12 pokazuje da je HDZ-u tijekom zadnjih 5 od 6 izbora trebao daleko manji prosječni broj glasova po mandatu u odnosu na prosječan broj glasova koji dolaze po jednom mandatu u Hrvatskom saboru.[16] Nasuprot tome, sustav pojedinačnog prenosivog glasa kojega ima Republika Irska u sebi sadrži dobrobit veće proporcionalnosti.[17] Time bi se otežala dominacija većih stranaka i lista. Osim toga, mogućnost rangiranja kandidata prema razini individualnih preferencija sigurno bi privukla mnoge apatične birače čija bi mobilizacija otupila oštricu sve manje minimalne pobjedničke koalicije.

Slika 12

Izvor: International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), vlastiti izračun autora

Drugo, ‘Zakon o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe’ u čl.3. stipulira: “Sredstva za redovito godišnje financiranje političkih stranaka i nezavisnih zastupnika osiguravaju se u proračunu Republike Hrvatske u iznosu od 0,075% ostvarenih poreznih prihoda iz prethodnog godišnjeg izvještaja o izvršenju proračuna”.[18] Nažalost, ovakva zakonska formulacija ima ugrađenu pristranost prema jačanju ukotvljenih stranačkih struktura i sputava motivaciju za provođenje ozbiljnog poreznog rasterećenja gospodarstva. Oni koji se protive tom argumentu mogli bi reći da će se porezni izdaci povećavati ili smanjivati sukladno fazi poslovnog ciklusa, te da u tome ne postoji problem. No, poznavajući hrvatsko iskustvo fiskalnih konsolidacija temeljenih na prihodovnoj strani proračuna lako je pobiti takav protuargument. U suprotnosti s time, bolje rješenje činilo bi vezivanje financiranja političkih stranaka uz visinu BDP-a (npr. 0,020%), što bi predstavljalo daleko pravedniji i efikasniji sustav utemeljen na dobrom vođenju ekonomske politike.

Naravno, ovi prijedlozi sadrže u sebi problem tautologije. Kako dovesti do promjena pravila igre koja trebaju doprijeniti dalekosežnoj promjeni, ukoliko u startu ne postoji dovoljno želje za promjenom od strane insidera?

Tri su mogućnosti. Prva mogućnost predstavlja endogeni ili egzogeni šok koji dovodi do tektonskih promjena u postojećoj arhitekturi moći (još jedna duboka recesija). Druga mogućnost predstavlja pametno osmišljenu referendumsku incijativu koja bi ciljala na promjenu određenih elemenata izbornog sustava. Treća opcija sastoji se u jačanju liberalno orijentirane političke inicijative koja potencijalno može igrati ulogu veto-igrača u donošenju ključnih odluka i natjerati insidere na promjenu političkog kalkulusa. Vrijeme će pokazati vrijedi li rečenica Burta Lancastera u kultnom Gepardu: Sicilijanci (op.a. Hrvati) ne žele poboljšanja jer misle da su savršeni. Njihova taština jača je od njihove bijede.


Doc.dr.sc. Kristijan Kotarski je docent na Fakultetu političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu

 

[1] WGI indeks predstavlja kompozitni indeks koji mjeri razinu institucionalnog razvoja. On se sastoji od šest jednako vaganih komponenata (kontrola korupcije, vladina efektivnost, kvaliteta regulacije, vladavina prava, politička stabilnost te politička odgovornost). Svaka komponenta množi se sa rezultatom pojedine države za svaku godinu. Nakon toga se agregiraju umnošci u svakoj od šest kategorija kako bi se dobila ukupna vrijednost indeksa. Konačan korak predstavlja izračunavanje aritmetičke sredine WGI indeksa za oba promatrana razdoblja (1996. – 2007. i 2008. – 2016.)

Vidi: http://info.worldbank.org/governance/wgi/#home

[2] Regresijska analiza ukazuje na statistički signifikantnu vezu uz 95%-tni interval pouzdanosti (P < 0,05).

[3] Regresijska analiza ukazuje na statistički signifikantnu vezu uz 95%-tni interval pouzdanosti (P < 0,05).

[4] Intermedijarna potrošnja predstavlja vladinu kupovinu dobara i usluga.

[5] Spomenuta kategorija izdataka obuhvaća izdatke za rad institucija poput Hrvatskog sabora, Ureda Predsjednice, ministarstava, DIP-a, župana i gradonačelnika, itd.

[6] Regresijska analiza ukazuje na statistički signifikantnu vezu uz 95%-tni interval pouzdanosti (P < 0,05).

[7] Zanimljivo je ukazati na činjenicu kako je Ministarstvo financija iz teško objašnjivih razloga odlučilo potpuno promijeniti metodologiju izvještavanja o rashodima za zaposlene i njihovom ukupnom broju. Prijelaz iz 2014. u 2015. godinu dovodi do prepolovljivanja rashoda za zaposlene i njihovog ukupnog broja u jedinicama lokalne i regionalne samouprave.

[8] O prožetosti značajnog dijela intermedijarne potrošnje klijentelističkim i koruptivnim praksama odlično je pisao Vuk Vuković.  https://www.jutarnji.hr/vijesti/hrvatska/korupcija-u-javnoj-nabavi-lokalni-politicari-dali-783-mil.-kuna-tvrtkama-bez-zaposlenih/701929/

[9] Vidi moj tekst Hoće li ideje pokopati ili spasiti Hrvatsku.

[10] Bueno de Mesquita, Bruce i Alastair Smith (2011) The Dictator’s Handbook: Why Bad Behavior is Almost Always Good Politics, New York: Public Affairs.

[11] Osim toga, određena suma privatnih dobara mora se raspodijeliti na daleko veći broj pristaša, što smanjuje njihovu motivaciju da budu članovi minimalne pobjeđujuće koalicije i podupiru određenu stranku ili koaliciju. Nadalje, političari koji trenutačno obnašaju vlast suočavaju se s povećanom prijetnjom gubitka vlastite pozicije u slučaju povećanja izborne participacije (veća volatilnost izbornog postupka smanjuje šanse za reizbor).

[12] Pearsonov koeficijent korelacije između postotka selektorata i postotka minimalne pobjeđujuće koalicije iznosi visokih 0,82.

[13] Pearsonov koeficijent korelacije između postotne promjene minimalne pobjeđujuće koalicije i postotne promjene subvencija iznosi visokih -0,79.

[14] Opadanje odaziva birača definitivno povećava problem reforme dotičnih država, ali ponekad i samo povećanje odaziva poput slučaja Poljske ne jamči ulazak u parlament srednjestrujaške većine. Slučaj Mađarske je poseban jer od 2014. godine saziv mađarskog parlamenta ne čini 386, već 199 zastupnika.

[15] Neovisno o jačanju pojedinih retrogradnih elemenata u političkoj sferi, tranzicijske države članice EU u velikoj mjeri uživaju prednost rane integracije u globalne lance vrijednosti. Oni služe kao uhodan motor rasta, kojega je kratkoročno teško destabilizirati jačanjem elemenata ‘neliberalne demokracije’ (dio FDI-a ima obilježje nepovratnog troška).

 

[16] Na prvi pogled to se ne odnosi na SDP, ukoliko se uzme  u obzir velik broj mandata koje je SDP tradicionalno ustupao koalicijskim partnerima poput HNS. Ipak, liste predvođene SDP-om također su profitirale od postojeće izborne metode.

[17] Slikovito objašnjenje sustava moguće je pronaći na linku: https://www.youtube.com/watch?v=bLH_w5kHJpA

[18] Do ove najrecentnije promjene Zakona koja datira od 20.srpnja 2017. dotacije strankama iznosile su 0,056% sredstava tekućih izdataka proračuna iz prethodne godine.