Od toalet papira do pruge Dugo Selo – Križevci: koliko i kako država troši na (bagatelnu) javnu nabavu

Foto: Helder Almeida / Dreamstime

Istražujući sustav javne nabave Tatjana Korceba-Huić pronalazi ogroman skok takozvanih bagatelnih nabava koje su izuzete od uobičajenih transparentnih procedura. S obzirom na poznatu neefikasnost državne potrošnje u Hrvatskoj, postavlja se pitanje moramo li brinuti o tome što se krije iza eksplozije bagatelnih nabava?

Svake godine krajem lipnja objavljuje se detaljna statistika državne potrošnje povezane s javnim nabavama. Većini građana javna nabava je prilično apstraktan pojam, ali ukratko se može definirati ovako: sve državne i lokalne institucije, ministarstva, agencije, poduzeća, bolnice i sl., dakle, 1,062 subjekta  koji se financiraju novcem poreznih obveznika, moraju objaviti informacije o nabavkama (roba, radova i usluga) kako bi građani imali informaciju, a poduzetnici uživali potencijalno jednak pristup tim značajnim poslovima s državom sukladno načelima ravnopravnog tržišnog nadmetanja.

Javnu nabavu regulira Zakon o javnoj nabavi. Zakon je prošle godine doživio još jednu doradu. Nadmetanja za nabavu roba, radova i usluga se objavljuju se u Elektroničkom oglasniku javne nabave, EOJN, na https://eojn.nn.hr/Oglasnik/. Tamo se može pronaći iznose potrošene kroz javnu nabavu, koji se objavljuju s uključenim PDV-om u kunama od 2012.

Najzanimljiviji je dio javne nabave koji ne podliježe striktnim procedurama iz Zakona o javnoj nabavi, a također ulazi u ukupan trošak javne nabave, takozvana bagatelna nabava (po novom zakonu, od 1.1.2017. naziva se jednostavna nabava). Sve robe i usluge koje država tj. pojedinačni naručitelji iz državnog sektora nabavljaju ispod procijenjene vrijednosti od 200.000 kn spadaju u bagatelnu nabavu. Za radove je taj prag viši, 500.000 kn (bez PDV-a).

Bagatelna nabava se ne mora objaviti u Elektroničkom oglasniku javne nabave nego isključivo na web stranicama naručitelja. Pravila u toj igri prepuštena su svakom pojedinom naručitelju. Točnije, o bagatelnoj javnoj nabavi u Zakonu o javnoj nabavi (čl. 18. stav 3., NN 90/2011) piše: ‘Ovaj Zakon ne primjenjuje se za nabavu robe i usluga procijenjene vrijednosti do 200.000,00 kuna, odnosno za nabavu radova do 500.000,00 kuna, a pitanja nabave do tih vrijednosti uređuje naručitelj svojim aktom.‘  Ovo je značajna promjena, jer je gornji prag bagatelne nabave do 10.12.2013. godine bio 70.000,00 kn bez PDV-a.

Slika 1 pokazuje da je nakon zakonskih izmjena krajem 2013., koje su se odrazile na nabavu 2014., došlo do jednokratnog skoka ukupnog iznosa javnih nabava. Povećanje ukupnoga iznosa u toj godini objašnjava se skokom bagatelnih nabava:

Slika 1. Javna nabava u Hrvatskoj 2012.-2016., ukupno i bagatelna u HRK

Izvor: Statističko izvješće o javnoj nabavi u RH za 2016., Vlada RH, lipanj 2017.

Slika također pokazuje da se kroz javnu nabavu 2016. potrošilo ukupno 44.822.736.346 kn. To je najveći iznos ukupne javne nabave u zadnjih pet godina. Veći je za 5,5 mlrd. kn od ukupne javne nabave 2012. i za 4,3 mlrd.kn od iznosa iz 2015. Slika 2 pokazuje da je udjel javne nabave u BDP-u povećan s 12,8% 2015. na 13,1% 2016.:

Slika 2.

Izvor: Statističko izvješće o javnoj nabavi u RH za 2016., Vlada RH, lipanj 2017.

Među 10 najvećih naručitelja ukupne javne nabave 2016. nalaze se Grad Zagreb, HŽ-Infrastruktura, KBC Zagreb, Hrvatske ceste, Ministarstvo obrane RH, HEP- ODS, Hrvatske autoceste, KBC Sestre Milosrdnice te INA.

Tri najveća sklopljena ugovora su:

Naručitelj Predmet nabave Postupak nabave Vrijednost ugovora (kn) Udio u ukupnoj vrijednosti nabave

(%)

HŽ – Infrastruktura d.o.o. Rekonstrukcija postojećeg i izgradnja drugog kolosijeka željezničke pruge na dionici Dugo Selo – Križevci otvoreni postupak 1.549.447.273,66 4,48
Grad Zagreb Rezervni dijelovi, popravak i servis valjaka marke Hamm otvoreni postupak 1.017.265.399,00 2,94
Grad Zagreb Rezervni dijelovi, popravak i servis strojeva marke Wirtgen otvoreni postupak 961.385.970,41 2,78

Izvor: Statističko izvješće o javnoj nabavi u RH za 2016., Vlada RH, lipanj 2017.

Na usluge iz Dodatka II.B Zakona o javnoj nabavi (NN90/11) koji se ne moraju objaviti u EOJN, ali moraju na web stranicama naručitelja (pravila su kao kod bagatelne nabave, ali to nije bagatelna nabava), potrošeno je 277.553.437 kuna. Najviše je potrošeno na pravne usluge – 75,5 milijuna, istražiteljske usluge i usluge na području sigurnosti 41,9 milijuna, dok je za hotelske i restoranske usluge potrošeno 28,1 milijuna kuna.

U priči o javnoj nabavi najzanimljiviji je, dakle, najmanje transparentan dio – bagatelna nabava. Za nju je 2016. utrošeno 10,3 milijarde kuna ili oko 22%. Najviše zabrinjava to što se iznos koji se troši ovim prilično netransparentnim putem povećava iz godine u godinu (slika 3).

Slika 3. Vrijednost bagatelne javne nabave 2012.-2016. u HRK

Izvor: Statističko izvješće o javnoj nabavi u RH za 2016., Vlada RH, lipanj 2017.

Vrijednost bagatelne nabave u 2016. bilježi rast od 8,32% u odnosu na 2015., što je mnogo više od rasta ukupnih državnih izdataka, državne potrošnje i ukupnih izdataka sektora opće države za intermedijarne proizvode i usluge. Naročito je dramatičan podatak o povećanju u odnosu na godinu prije zakonskih izmjena, kada su bagatelne nabave, tada do 70,000 HRK, iznosile oko 6,3 milijardi kuna. Riječ je, dakle, o povećanju od 46,5% u samo tri godine.

Postavlja se pitanje kako su potrošena sredstva kroz bagatelnu javnu nabavu? Odgovor se može potražiti s tehničke i suštinske strane.

S tehničke strane, svega 19,82% sredstava je potrošeno na radove. Na robu je potrošeno 38,55%, a na usluge 41,64%.

Sa suštinske strane treba odgovoriti na pitanje kako se odlučuje o bagatelnim javnim nabavama; kolika je opasnost korupcije i političkog pogodovanja i postoji li ikakva ravnoteža između spomenutih opasnosti i eventualnih koristi koje se kroz brzinu i uhodanost kanala nabave reflektiraju u povećanoj efikasnosti državne administracije.

Kriteriji za nabavu roba i usluga su ili najmanja cijena ili ekonomski najpovoljnija ponuda. Udio kriterija ekonomski najpovoljnije ponude u ukupnom broju objava je 2,47% (u 2015. je 2,38%), dok vrijednosno sudjeluje sa 6,62% u ukupnoj vrijednosti javne nabave (u 2015. iznosio je 7,78%).

O suštini ovih procesa teško je bilo što reći, jer je bagatelna nabava netransparentna, ispod radara prepuštena uhodanim praksama koje se odvijaju u pozadini. Ti procesi nabave su, treba naglasiti, prema sadašnjim rješenjima potpuno zakoniti.

Poduzetnici koji nisu ‘u krugu’ pokušavaju pratiti objave na tisućama web stranica naručitelja, no, zapravo ne mogu ništa učiniti kako bi došli do potencijalnog posla unatoč kvaliteti i cijeni onoga što nude ukoliko naručitelj nabave ne provodi fer i transparentne postupke.

Čak 51% postupaka ukupne javne nabave (uključujući bagatelnu) objavljeno je isključivo na web stranicama naručitelja (slika 4).

Slika 4.

Izvor: http://www.briefing-nadmetanja.hr

Proces izgleda ovako: svaki naručitelj donosi svoj godišnji plan nabave koji je dužan objaviti na webu. Donosi i svoj Pravilnik o provedbi postupka bagatelne (jednostavne) nabave, koji također mora objaviti na webu. U pravilnicima, uglavnom, stoji prekopiran stavak 1, članak 4. Zakona o javnoj nabavi NN120/2016.: ”Naručitelj je u primjeni ovoga Zakona u odnosu na sve gospodarske subjekte obvezan poštovati načelo slobode kretanja robe, načelo slobode poslovnog nastana i načelo slobode pružanja usluga te načela koja iz toga proizlaze, kao što su načelo tržišnog natjecanja, načelo jednakog tretmana, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo razmjernosti i načelo transparentnosti.”

Također stoji i da je ‘naručitelj obvezan primjenjivati odredbe pravilnika na način koji omogućava učinkovitu javnu nabavu, te ekonomično trošenje javnih sredstava‘.

Nadalje, u pravilnicima je navedeno kako se provodi postupak nabave obzirom na vrijednost. Tako za poslove do 20.000 odgovorna osoba zadužena za nabavu traži jednu ponudu (ali može obaviti kupnju i bez ponude), za poslove do 70.000 traži tri mjerodavne ponude (u opravdanim slučajevima niti to),  a za poslove od 70.000 do 200.000 ili 500.000 kn, uz tri ponude, nadmetanje se objavljuje i na webu.

Prema tome, poduzetnik koji nije u adresaru naručitelja u pravilu ne može doći do poslova vrijednosti do 70.000 kn. Poslove od 70.000 do 200 ili 500.000 može naći na webu naručitelja. Ali naručitelja je na tisuće, a nadmetanja se objavljuju svakodnevno. Nema mogućnosti provjere je li svako nadmetanje s mogućnošću uvida u iznos objavljeno na webu. Na EOJN postoji dio web-a koji se odnosi na bagatelne nabave, međutim, Narodne novine naplaćuju stavljanje oglasa od strane naručitelja, što mnoge odvraća od korištenja ovog servisa koji zbog toga nije potpun.

Izuzev državne revizije ne postoji sustav vanjske kontrole ili centraliziran informacijski sustav. Državna riznica omogućuje pretragu državnih izdataka po dobavljačima, ali to je nije prikladan sustav jer treba unaprijed znati OIB dobavljača kojeg se traži, nema mogućnosti pretrage za godine prije 2016. i nema mogućnosti pretrage po razdjelima državnog proračuna, ministarstvima i/ili natječajima na temelju kojih su sklopljeni ugovori.

Nadalje nije poznato da li se Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave uopće bavi bagatelnim predmetima. Stoga se i za nadmetanja koja su objavljena na webu postavlja pitanje jesu li ih poduzetnici uspjeli naći na vrijeme, i naknadno, je li cijena po kojoj je posao obavljen realna i kakva je kvaliteta obavljenog posla.

Ne možemo znati odgovore na ta pitanja, jer se rezultati bagatelne nabave ne moraju objaviti javno. Neki naručitelji pojedine rezultate ipak objave online. Prema podacima Briefing servisa objavi se oko 25% rezultata provedenih postupaka bagatelne nabave. Međutim, ustanovili smo da neki od odabranih ponuditelja nemaju ni web stranicu, a neki nemaju ni broj telefona, kao da tim poduzećima nije bitno da ih neki drugi kupac nađe.

Javna nabava je paralelni svijet o kojem porezni obveznici ne znaju ništa dok se ne pokrene priča o dvostrukom farbanju tunela, što je tek vrh sante leda. Sitni svakodnevni poslovi u okviru bagatelne nabave, npr. uredski materijal od «firme mog prijatelja», smatraju se presitnim da bi bili u fokusu javnosti. I jesu presitni, i ima ih previše da bi to itko mogao pratiti. Bagatelna nabava je stoga ostavljena na savjest svakom pojedinom naručitelju, odnosno rukovoditelju – hoće li provoditi načela transparentnog tržišnog nadmetanja koja spominje u pravilniku i ekonomično trošiti javna sredstva, ili će sustav koristiti za jačanje svoje «mreže političko-ekonomskog utjecaja». A radi se o 10,3 mlrd.kn u 2016., s tendencijom rasta.


Tatjana Korceba-Huić je direktorica poduzeća Briefing e-servisi d.o.o.

Na Ekonomskom labu smo već objavljivali tekstove koji se temelje na analizi podataka o javnim nabavama autora Vuka Vukovića