Porez na nekretnine pokazuje demokratski deficit

Foto: Aleksander Sikov / Dreamstime

Porez na nekretnine prošao je u paketu porezne reforme prošloga prosinca, uskoro bi se trebao početi primjenjivati, ali ni jedinice lokalne vlasti ni građani ne znaju točno što, kada, kako i koliko će se plaćati od 2018. odnosno 2020. godine. Jasno je rečeno da rasta tereta neće biti, jer porez na nekretnine samo zamjenjuje komunalnu naknadu. Međutim, vlada po svemu sudeći namjerava povećati teret. Ovo je još jedna priča o demokratskom deficitu koji se prelama na najosjetljivijoj temi o porezima.

O porezu na nekretnine pisalo se i raspravljalo prošle godine, ali je rasprava zastala kada je porez na nekretnine prošao u paketu poreznih zakona usvojenih u prosincu 2016. (porezna reforma). Javnost je bila usredotočena na druge poreze (smanjenje poreza na dohodak, dobit, ukidanje poreza na tvrtku te uvođenje PDV-a na ugostiteljske usluge od 25%). Većina nije ni primijetila da je porez na nekretnine usvojen, s primjenom od 1.1.2018.

Kada je Ministarstvo graditeljstva prije nekoliko dana predložilo da se uz ranije usvojen porez na nekretnine uvede i građevinska renta, provalila je ljutnja. S pravom, jer je u prvom obrazloženju nacrta Zakona o lokalnim porezima, koji je predstavljen na 3. sjednici aktualnog sastava Vlade RH u studenom 2016. pisalo da porez na nekretnine obuhvaća oporezivanje građevinskog zemljišta. Uz to, porez na nekretnine predstavljen je kao zamjena za komunalnu naknadu, to jest kao neutralan namet koji neće povećati ukupno opterećenje. To se moglo i trebalo shvatiti kao da neće biti novih opterećenja, samo zamjena starih. Porez je predstavljen i kao «pravedniji» namet, jer će starije i lošije nekretnine biti manje oporezovane.

Vlada se nakon prijedloga Ministarstva graditeljstva za uvođenje građevinske rente povrh već usvojenog poreza na nekretnine nalazi u ozbiljnom problemu. Ranije obećanje da se nameti na nekretnine neće povećavati izgubilo je vjerodostojnost. Javnost sada više ne propituje samo prijedlog dodatne građevinske rente. Ponovo se propituje ranije usvojeni porez na nekretnine. O snazi interesa javnosti svjedoči podatak da je Udruga poreznih obveznika Lipa pokretanjem peticije protiv poreza na nekretnine u toku prvog dana prikupljanja elektronskih potpisa dostigla brojku od oko 17,000. Do trenutka završetka ovog teksta broj elektronskih potpisa prešao je 45,000, a brojka i dalje raste.

U nastavku se važu argumenti «za» (tri argumenta) i «protiv» (šest argumenata) uvođenja poreza na nekretnine u Hrvatskoj. Cilj je potaknuti širu raspravu o porezu na nekretnine koja je prošle godine izostala.

  1. Bolje je oporezivati imovinu nego dohotke od rada i kapitala, jer se može očekivati manje negativan učinak na ekonomsku aktivnost

ZA(1): Teza je logična kada se postavi izvan konteksta ukupne visine poreznog opterećenja. Načelno je manje štetno oporezivati imovinu, jer su negativni učinci toga poreza na ekonomsku aktivnost posredni i slabiji u usporedbi s oporezivanjem rada i kapitala koji su neposredno angažirani u ekonomskim aktivnostima.

PROTIV(1): O strukturi poreza može se govoriti tek nakon što se raspravi ukupna visina poreznog opterećenja. Relativna visina poreznog opterećenja u Hrvatskoj nije razmjerna s obzirom na dostignuti stupanj ekonomskog razvitka. Slika 1 pokazuje da se omjer ukupnih prihoda opće države od poreza i doprinosa spram BDP-a nalazi znatno iznad linije (očekivane vrijednosti), s obzirom na realni BDP po stanovniku.

Slika 1. Omjer prihoda od poreza i doprinosa opće države spram realnog BDP po stanovniku za 26 država članica EU* (Hrvatska je crveni krug)

*Bez Luksemburga i Irske čija su odstupanja prevelika da stanu na sliku.
Izvor: Eurostat

Osim toga, udjel plaćenih poreza i doprinosa u BDP-u snažno raste otkad je počeo gospodarski oporavak (vidi str. 17 na ovom linku). Zbog toga načelno treba raspravljati samo o smanjenju ukupnog poreznog opterećenja, a ne o uvođenju novog ili zamjeni postojećeg tereta. K tome, izdaci države veći su od očekivane vrijednosti s obzirom na dostignuti stupanj razvitka pa prostor za uštede ili oslobođenje sredstava treba prvo tražiti kroz eliminaciju korupcije te racionalizaciju i povećanje efikasnosti državnih izdataka, a ne na prihodnoj strani proračuna.

PROTIV(2): Novi porezni oblici uvode se potiho i na naizgled prihvatljive načine («mekano»). Međutim, novi porezni oblici poput poreza na nekretnine prije ili kasnije će se iskoristiti za povećanje ukupnog poreznog opterećenja. Komunalna naknada, koju bi porez na nekretnine trebao zamijeniti, namjensko je davanje (financiranje javnih dobara poput odvodnje oborinskih voda te čistoće cesta i parkova), a porez na nekretnine je nenamjenski porez za financiranje svih aktivnosti lokalne uprave i samouprave. Nenamjenski porezi (poput PDV-a i sl.) prvi se podižu kada državi nedostaje novac, a to je gotovo uvijek. Stoga se uvođenjem novog nenamjenskog poreznog oblika otvaraju vrata za povećanje poreznog tereta u budućnosti (i to pod egidom pravednosti, što politički lakše prolazi, jer će u nekim budućim krizama biti jako popularno uzimati onima koji u nekretninama imaju više bogatstva). Ministarstvo graditeljstva je spomenutim prijedlogom uvođenja građevinske rente samo četiri mjeseca nakon početka porezne reforme pokazalo da je na djelu univerzalna logika administracije koja teži beskonačnoj kontroli nad ekonomskim resursima. Samo aktivni građani mogu ih u tome ograničiti.

2. Hrvatska prikuplja relativno malo prihoda od poreza na nekretnine u usporedbi s drugim državama članicama EU

ZA(2): Slika 2 pokazuje da se Hrvatska zajedno s Bugarskom, Češkom, Estonijom, Litvom, Rumunjskom, Slovačkom i Slovenijom nalazi u skupini država s najmanjim udjelom prihoda od poreza na nekretnine (ispod 0,8% BDP-a, a u tu skupinu spada i Austrija s 0,7%). Latvija (1%), Mađarska (1,3%) i Poljska (1,7%) među bivšim socijalističkim zemljama prikupljaju više.

Slika 2. Prihodi od poreza na nekretnine u % BDP 2014.

Izvor: Taxation Trends in Europe

PROTIV(3): Nejasno je kako Eurostat dolazi do gornjih podataka. Prihodi od komunalne naknade 2015. iznosili su 2,2 milijarde kuna i oni sami iznose 0,66% BDP-a, dakle više od prikazanog na slici. Kada se tome dodaju prihodi od poreza na kuće za odmor i prihodi po osnovi poreza na promet nekretnina, ukupan iznos ne može biti manji od 0,8%-0,9% BDP-a. Slika 3 pokazuje da se ispravno mjereno relativno opterećenje nekretnina u Hrvatskoj ne uklapa ni u kakav jasan obrazac u EU. Odnos između dostignute razine ekonomskog razvitka i udjela prihoda od oporezivanja nekretnina u BDP-u općenito ne postoji, pa se može zaključiti da nije točno kako Hrvatska prikuplja relativno malo prihoda od različitih oblika nameta na nekretnine u odnosu na dostignuti stupanj razvoja. Pogleda li se iznimno visok stupanj oporezivanja nekretnina na jugu EU (pogledajte položaj Francuske, Grčke, Španjolske, Italije, Portugala i Cipra na gornjoj slici), postavlja se pitanje ne guše li tako visoki porezi ekonomsku aktivnost? Sigurno otežavaju vođenje politike, jer su ljudi jako protiv ove vrste poreza, što može ugroziti vjerodostojnost sveukupne politike.

Slika 3. U EU nema povezanosti između razine razvitka i udjela prihoda od poreza na nekretnine u BDP-u (Hrvatska je crveni krug)

Izvor: Eurostat i Taxation Trends in Europe

PROTIV(4): Usporedbe na gornjoj slici imale bi smisla i ne bi bile toliko rasute da sve zemlje imaju iste sustave oporezivanja nekretnina. No, to nije slučaj. Rast prihoda od poreza na nekretnine na višim stupnjevima dohotka jednim je dijelom rezultat poreza na nasljeđivanje. Velika Britanija, Irska, Francuska, Španjolska i Nizozemska – zemlje s tradicijom velike koncentracije vlasništva nad nekretninama još iz predindustrijskih vremena – razrezuju veoma visoke i progresivne stope na nasljedstvo visokovrijednih nekretnina. (U Irskoj i Velikoj Britaniji stopa za nekretnine vrjednije od 3 milijuna funti iznosi 26%. U cijeloj staroj EU prosjek je oko 14%, što je dvostruko više od globalnoga prosjeka.) Iza takvih rješenja krije se liberalna logika jednakih šansi i generacijskog «miješanja karata». Takva rješenja proizlaze iz specifičnih povijesti spomenutih zemalja. Porezni sustavi koji su proizašli iz te povijesti ne mogu se jednostavno preslikati na istok EU i Hrvatsku, gdje je nekretnina do nedavno bila jedini koliko-toliko pouzdan oblik akumulacije kapitala. Također, u mnogim bogatijim zemljama s izdašnim porezima na nekretnine naglasak nije na oporezivanju zgrada već zemljišta (npr. Danska), dok drugdje kućanstva razmjerno malo sudjeluju u plaćanju te vrste poreza (npr. Francuska 50%, Velika Britanija 38% prema OECD-u). Zaključak: prikazivanje poreza na nekretnine kao instrumenta da se postigne neki EU standard ili očekivani prosjek je besmisleno, jer takav standard ne postoji.

3. Porez na nekretnine pravedniji je od komunalne naknade jer se diferencira i prema dobi i stanju nekretnine, a oporezivanje nekretnina ujednačit će oporezivanje različitih oblika kapitala i dovesti do njegove bolje alokacije

ZA(3): Pogrešno je misliti da je porez na nekretnine dvostruki namet na dohodak koji je ranije oporezovan. Na prvi pogled čini se da je dohodak akumuliran pa je umjesto na račun u banci uložen u cigle i crijepove. Naizgled, porez na nekretnine isto je što i porez na ušteđenu glavnicu, što ne postoji. Međutim, nije tako. Novac u banci nosi kamatu, ulog u dionice nosi dobit, a štednja u nekretninama nosi rentu. Kad se nekretnina iznajmljuje, renta je vidljiv tok dohotka od najma, koji se oporezuje porezom na dohodak po stopi od 12% (na iznos najamnine umanjen za procjenu troškova od 30% iznosa najma). Ako se nekretnina ne iznajmljuje, vlasnik svejedno ima nenovčanu korist, jer nekretnina pruža uslugu stanovanja. To je nenovčani povrat na kapital uložen u nekretninu. Stoga porez na nekretninu ima obilježje poreza na rentu (dohodak od kapitala uloženog u nekretnine), bez obzira plaća li se ona u novcu (najam) ili ne (nenovčana korist od života u vlastitoj nekretnini). Kada se shvati da je porez na nekretnine zapravo porez na rentu, a ne na glavnicu, onda se shvaća i da taj porezni oblik ujednačava oporezivanje različitih oblika dohodaka od kapitala (u Hrvatskoj se već dugo plaćaju porezi i prirezi na dohodak od drugih oblika kapitala). Time se smanjuje i porezno favoriziranje nekretnina u usporedbi s na primjer ulaganjem u kapital poduzeća. Uz to, porez će sada biti veći za novije i bolje nekretnine koje više vrijede, što je slična logika oporezivanja kao i za druge oblike kapitala (vrjedniji kapital odbacuje veći prinos, pa otud veći porez), a i pravednije je. I MMF i Europska komisija stoga preporučuju ovaj porezni oblik.

PROTIV(5): (5.a.) Dionicama i štednim ulozima u svakom se trenutku znade vrijednost. Kod nekretnina procjena je podložna velikim pogreškama, osobito kod nas gdje tržište nekretnina nije osobito duboko, osobito dalje od obale i velikih gradova. Pogreške u procjenama favorizirat će neke porezne obveznike, a druge diskriminirati i predstavljati  novi izvor nepravdi. (5.b.) Osobe koje iznajmljuju nekretnine i dalje će plaćati porez na dohodak od najma. Za njih će to značiti dvostruko opterećenje, iako je renta (najamnina) hipotetički uvijek jednaka, bez obzira da li se nekretnina iznajmljuje ili vlasnik živi u njoj (nemonetarna renta u kući ili stanu u kojem živi vlasnik naziva se imputirana renta i dio je dodane vrijednosti). (5.c.) Komunalna naknada zavisila je samo o lokaciji (zoni) i namjeni nekretnine i koristila se u svrhu financiranja odvodnje, čistoće, održavanja javnih površina i sl., dakle, javnih dobara koje građani mogu jednako koristiti, bez obzira na dohodak. Stoga se porezom na nekretnine neizravno uvodi dodatna progresivnost oporezivanja novčanog dohotka (jer i porez na nekretnine mora se platiti iz akumuliranog ili novostvorenog novčanog dohotka) iako je oporezivanje dohotka u Hrvatskoj i dalje izrazito progresivno, mnogo više nego u zemljama na sličnim razinama razvitka. (5.d.) Veći porez na bolje nekretnine umanjit će povrat na investicije u održavanje i destimulirati tu vrstu ulaganja u uvjetima kada je stambeni fond u prosjeku zapušten i vapi za svim vidovima obnove. To se osobito odnosi na energetsku obnovu zgrada, koja može proizvesti iznimne društvene koristi poput smanjenja uvozne zavisnosti – oko pola energije uvozimo – i smanjenja štetnih emisija CO2. Ta vrsta ulaganja trebala bi se stimulirati, a ne porezno destimulirati.

PROTIV(6): Zadnje, ali ne i najmanje važno: argument demokratskog deficita. Građani nisu adekvatno informirani o novom porezu na nekretnine. Taj porez predstavlja dio lokalnih poreza, a u jedinicama lokalne uprave i samouprave izbjegavaju o tome govoriti prije lokalnih izbora (vrlo nesretno vrijeme za uvođenje novog lokalnog poreza!). Osim toga, ne raspolažu bazama podataka kako bi građanima mogli prezentirati konkretne izračune na terenu. Podaci će se skupiti u samo nekoliko mjeseci prije prvog razreza poreza u prvom tromjesečju 2018. Šanse za provjere su male, a za pogreške velike. Sve brojke koje su do sada prikazane u medijima ishitreno su izračunate i ne moraju biti reprezentativne za porez koji će razrezati vaša lokalna vlast. Jedinici lokalne uprave i samouprave zakonskim je okvirom određeno da se iznos poreza po metru kvadratnom određuje množenjem vrijednosti boda koeficijentima zone, namjene, kakvoće (stanja) i dobi nekretnine. Zadnja dva koeficijenta su novost u odnosu na aktualni model obračuna komunalne naknade. Lokalne jedinice imaju prostor diskrecije u određivanju vrijednosti boda, zoniranju i određivanju koeficijenata namjene za nekretnine u poslovnoj uporabi, dok su kod stanja i dobi rasponi koeficijenata zadani i prilično uski (od 0,8 do 1,2). Najneobičnije je da je Vlada propisala jednak koeficijent za garaže i pomoćne prostore kao za kuće i stanove, pa lokalna vlast na taj dio formule nema utjecaja.

Prvi prijedlog Zakona o lokalnim porezima sadržavao je primjer iz Opatije (u tablici) kojim se pokušalo pokazati da neće doći do povećanja opterećenja, no građanima u tom primjeru nije objašnjeno što je točno sadržaj i kako će porez biti ukupno neutralan kada za sve građevine u primjeru (kolona desno), osim one izgrađene 1940., dolazi do povećanja opterećenja.

Tablica 1. Primjer Ministarstva financija za nekretninu u Opatiji

Izvor: Prvi nacrt prijedloga Zakona o lokalnim porezima predstavljen na 3. sjednici Vlade RH, studeni 2016.

O novom porezu nije provedeno dovoljno konzultacija, osobito na lokalnoj razini, gdje je trebalo biti najviše javnih rasprava između predstavnika lokalne vlasti i građana kako bi se potonji upoznali s razlozima, prednostima i manama zamjene komunalne naknade porezom na nekretnine. U većini jedinica, a osobito s obzirom na vrijeme koje će proteći nakon izbora prije konstituiranja funkcionalne vlasti, neće biti dovoljno vremena za donijeti kvalitetne odluke o lokalnim porezima nakon što se informira i konzultira građane. Prema tome, čak i ako su argumenti «za» jači od argumenata «protiv» (a to je jako teško ako je riječ o porezima), demokratski deficit u donošenju ovih i sličnih propisa uzima danak kroz opravdanu skepsu i ljutnju građana.