Porezna politika i ekonomski rast: struktura poreza je važna

Ilustracija: Andreus / Dreamstime

Teorijske i empirijske podloge za razmišljanje o poreznoj reformi: porezi na potrošnju unose mnogo manje distorzije u gospodarstvo od izravnih poreza kao što su porezi na dohodak i doprinosi. Negativnu vezu između oporezivanja i gospodarskoga rasta mnogo je teže ustanoviti kod poreza na potrošnju nego kod izravnih poreznih tereta kao što su oni na rad.

Odnos porezne politike i ekonomskog rasta je tema koja je u ekonomskoj literaturi dobila značajniju pozornost tijekom 80-ih i 90-ih godina 20. stoljeća zbog velike promjene porezne politike u SAD-u i Velikoj Britaniji u mandatima Margaret Tatcher i Ronalda Reagana. Usporedo su se razvili modeli endogenog rasta u kojima država ima važnu ulogu ne samo u upravljanju poslovnim ciklusima (prema kejnezijanskim modelima koji su razvijeni 30-ih godina XX stoljeća država je mogla utjecati na kratkoročnu i srednjoročnu gospodarsku dinamiku), već su se fiskalni instrumenti počeli promatrati i kao instrumenti kojima država može utjecati na dugoročnu stopu rasta gospodarstva.

Ovaj članak daje kratki pregled odnosa porezne politike i ekonomskog rasta s obzirom da je porezna politika trenutačno jedna od najaktualnijih tema u Hrvatskoj.

Porezna politika i ekonomski rast: teorijski okvir

Literatura o vezi između porezne politike i ekonomskog rasta može se podijeliti u dvije skupine (Kesner-Škreb, 2002). Prvoj pripadaju radovi koji poreze promatraju kao instrument ekonomske politike koji na tržištu stvara distorzije budući da iskrivljuje preferencije ekonomskih subjekata o potrošnji, štednji, investiranju, radu i sl. Fokus autora u ovoj skupini je na utjecaju poreza na poticaje (engl. incentives) te na alokaciju resursa i efikasnost tržišta, pri čemu porezi sa sobom nose tzv. mrtvi teret oporezivanja. Zbog toga je odnos između poreznog opterećenja i ekonomskog rasta po definiciji negativan.

Drugoj skupini pripadaju radovi koji najvećim dijelom istražuju odnos distribucije dohotka, tj. nejednakosti, i ekonomskog rasta. U ovoj skupini radova porezi se promatraju kao instrument koji može utjecati na raspodjelu dohotka, a smanjenjem nejednakosti porezi mogu i pozitivno djelovati na ekonomski rast. To je relevantno jer postoji sve veći broj radova koji pokazuju negativnu vezu između nejednakosti i rasta (iako je pitanje smjera uzročnosti otvoreno, op. ur.).

Slika 1: Odnos poreza i ekonomskog rasta

Izvor: autor

U ovom tekstu će fokus biti na odnosu poreza i ekonomskog rasta kroz utjecaj na efikasnost. Tome su dva razloga. Prvo, literatura je puno bogatija budući da se većina teorijskih modela i empirijskih istraživanja razvijala u ovom smjeru. Drugo, smatram da se pitanje pravednosti prvenstveno treba rješavati u domeni socijalne politike, putem direktnih transfera, a da je uloga porezne politike stvoriti okvir koji će stvoriti najmanje distorzija na tržištu.

Međutim, i unutar skupine autora koji odnos porezne politike i rasta promatraju kroz prizmu efikasnosti trajala je duga debata. Kulminaciju je doživjela 1990-ih razvojem endogenih modela ekonomskog rasta. Pojednostavljeno, u egzogenim modelima ekonomskog rasta poput Solow-Swann modela ili Ramsey-Cass-Koopmans modela, fiskalna politika može utjecati samo na razinu makroekonomskih varijabli i na tzv. tranzicijsku putanju, dok je dugoročna stopa rasta određena egzogenim (izvan modela određenim, op. ur.) tehnološkim napretkom. S druge strane, u endogenim modelima rasta poput Barrovog, Romerovog ili Rebello-King modela, porezna politika može utjecati na dugoročnu stopu rasta budući da direktno utječe na poticaje za ulaganje u fizički i ljudski kapital te istraživanje i razvoj, koji generiraju tehnološki napredak (za detaljan pregled egzogenih i endogenih modela rasta pogledati Mervar, 1999).

Slika 2: Ilustracija utjecaja porezne politike u endogenim i egzogenim modelima rasta

Izvor: autor

Na Slici 2 je ilustrirana razlika u utjecaju porezne politike na ekonomski rast u egzogenim (Slika 2a) i endogenim (Slika 2b) modelima rasta. Povećanje poreza u egzogenim modelima rasta dovodi do kratkotrajnog usporavanja gospodarstva koje se nakon nekog vremena vraća na staru putanju rasta. S druge strane, u endogenim modelima rasta povećanje poreza dovodi do kratkotrajnog usporavanja gospodarstva, ali i do usporavanja dugoročne stope rasta pa se gospodarstvo s vremenom vraća na novu, sporiju, putanju rasta (uz varijable izvan modela nepromijenjene – uočite da se ovdje ne spominje kako će porezi utjecati na javne izdatke i kako će oni utjecati na rast, op. ur.).

Endogeni modeli rasta su s vremenom postali standardni okvir za razmišljanje o dugoročnim učincima porezne politike. Međutim, unutar ovih modela vrlo je važno razlikovati distorzivne i nedistorzivne (manje distorzivne) poreze, kako ih je originalno podijelio Barro (1990), a popularizirali Kneller, Bleaney i Gemmell (1999) u empirijskom radu o utjecaju strukture poreznih sustava na ekonomski rast.

Mikroekonomskim rječnikom rečeno, distorzivni porezi djeluju na odluke pojedinca tako što utječu na odnose među cijenama, tj. na relativne cijene. Nasuprot tome, nedistorzivni porezi  djeluju na odluke pojedinca promjenom budžetskog ograničenja (za detaljna objašnjenja pogledati ovdje). Jedini stvarno nedistorzivni porezi bi bile glavarine (engl. lump sum tax), ali se one u praksi teško mogu implementirati. Međutim, porezi na potrošnju se mogu smatrati nedistorzivnim ako se jednako primjenjuju na sva dobra (npr. opća stopa PDV-a) budući da ne mijenjaju odluke potrošača o izboru proizvoda, tj. ne izazivaju efekt supstitucije. S druge strane, porez na dohodak, primjerice, dovodi do promjene ponašanja pojedinaca budući da pojedinci mogu odlučiti manje raditi kako bi izbjegli veću poreznu obvezu (ili se angažirati u sivoj ekonomiji, op. ur.). U modelima odabira između rada (dokolice) i potrošnje, porez na dohodak također mijenja relativne cijene. Podjela poreza prema ovom kriteriju je prikazana na Slici 3.

Slika 3: Distorzivni i nedistorzivni porezi

Izvor: autor

Porezna politika i ekonomski rast: jednostavna empirija

Iz teorijskog dijela članka mogu se izvući dvije „hipoteze“ koje će se testirati:

  • Odnos između poreznog opterećenja i ekonomskog rasta je negativan
  • Porezi na potrošnju imaju manje distorzivan utjecaj na ekonomski rast od direktnih poreza

Za testiranje prve „hipoteze“ koriste se podaci o prosječnoj (geometrijskoj) realnoj stopi rasta BDP-a i prosječnom ukupnom poreznom opterećenju u zemljama EU od 2004. do 2016. godine. Odnos između ovih varijabli je prikazan na Slici 4.

Slika 4: Odnos između ukupnog poreznog opterećenja i ekonomskog rasta

Izvor: autor

Regresijski pravac pokazuje negativnu i relativno čvrstu vezu (koeficijent determinacije oko 0,4) što upućuje da je više porezno opterećenje povezano s nižim realnim stopama rasta u duljem roku, što je u skladu s teorijskim pretpostavkama.

Za testiranje druge „hipoteze“ također se koriste podaci o prosječnoj (geometrijskoj) realnoj stopi rasta BDP-a i prosječnom poreznom opterećenju direktnih poreza (porez na dohodak i doprinosi) i indirektnih poreza (PDV) u zemljama EU od 2004. do 2016. godine. Odnos između ovih varijabli je prikazan na Slici 5.

Slika 5. Porez na potrošnju, porez na dohodak i rast, EU 2004.-2016.

Izvor: autor

Regresijski pravci na gornjem grafikonu također idu u prilog teorijskim pretpostavkama budući da je veza između poreza na potrošnju i realne stope BDP-a negativna, ali vrlo slaba, dok je veza između poreza na dohodak i socijalnih doprinosa negativna i relativno jaka (koeficijent determinacije 0,26). Budući da se ovdje radi o vrlo primitivnoj empiriji korisno je istaknuti kako postoji niz radova koji također idu u prilog navedenim teorijskim pretpostavkama.

Rad Grdinić, Drezgić i Blažić (2017), osim što daje pregled empirijske literature koja potvrđuje drugu hipotezu na različitim uzorcima, pokazuje kako je i na uzorku zemalja CEE regije, uključujući Hrvatsku, kompleksnijim ekonometrijskim metodama moguće dokazati kako porez na dohodak i doprinosi imaju značajno izraženiji negativan utjecaj na stopu rasta BDP-a od poreza na potrošnju. Ovakvi zaključci imaju vrlo važne implikacije za nositelje fiskalne politike pri odabiru strategije rasterećenja gospodarstva.


*tekst se velikim dijelom temelji na prezentaciji održanoj na okruglom stolu „Zašto Hrvatska zaostaje?: Odnos javnih financija i ekonomskog razvoja“ u organizacijiNezavisnog sindikata znanosti i visokog obrazovanja te Friedrich-Ebert Stiftung