Deset odgovora o stvarnim razmjerima poplave europskih milijardi

Objavljeno

Foto: Markwaters / Dreamstime

Europski dogovor o programu Nova (ili Iduća) generacija EU (eng. Next Generation EU) „teškom“ 750 milijardi eura predstavlja veliki iskorak za EU i Hrvatsku. Spominje se 1 800 milijardi eura, od čega oko 22 milijarde ili 1,2% za Hrvatsku, ali se slabo razumiju politička pozadina, uvjeti, struktura, dinamika i učinci povlačenja toga novca iz zajedničke europske blagajne. Ovaj tekst će malo razbistriti brojke i pojmove.

Ad
Ad

 

  1. Koliki je iznos?

1 800 milijardi eura (oko 10% BDP-a EU-27) je zbroj 7-godišnjeg proračunskog okvira EU za razdoblje 2021.-2027. (oko 1 050 miiljardi) i ukupnog proračuna za program Nova generacija EU (750 milijardi). Takvo zbrajanje krušaka i jabuka nema smisla, jer je 7-godišnji proračunski okvir bio izvjestan. Bio bi donesen u približno istom iznosu i da nije bilo pandemije. Stvarna novost je Nova (ili Iduća) generacija EU – program donesen u vrlo kratkom razdoblju nakon što je u travnju već prihvaćen prvi anti-COVID program „težak“ 540 milijardi eura, koji se satoji od povoljnih zajmova i jamstava, od čega 240 milijardi iz Europskog stabilizacijskog mehanizma (ESM-a) kojemu pristup imaju samo članice europodručja. Hrvatska već koristi sredstva programa SURE za financiranje interventnih mjera na tržištu rada iz travanjskog paketa. Prema tome, EU je očekivano donijela svoj 7-godišnji proračun uobičajene veličine, nešto manje od 1% BDP-a na godinu (ukupno oko 6% BDP-a kroz 7 godina), ali su povrh toga, kroz travanjski paket i Novu generaciju EU, dogovorena dodatna interventna sredstva od oko 1 300 milijardi, koja premašuju iznos 7-godišnjeg proračuna.

  1. Od čega se program sastoji, kakva mu je svrha, kako se novac dijeli između transfera i zajmova i otkud će se financirati?

Najvažnija komponenta Nove generacije je Fond za oporavak i otpornost (eng. Recovery and Resilience Fund) `čija je visina 672,5 milijardi. Ukupna svota od 750 milijardi dijeli se između transfera i zajmova u omjeru 390:360 milijardi. To znači da je “Štedljiva četovrka” (Nizozemska, Austrija, Danska i Švedska) odustala od glavnog zahtjeva za bitnim smanjenjem komponente bespovratnih sredstava. Glavna svrha programa je zelena i digitalna transformacija uz promjenu industrijske strukture na tragu četvrte industrijske revolucije (Industrija 4.0), uz favoriziranje stvaranja novih lanaca vrijednosti u okviru EU, te ulaganja u infrastrukturu. Spektar mogućih projekata vrlo je širok. Europska komisija će osigurati sredstva za financiranje programa zaduživanjem na financijskom tržištu uz rokove otplata do 2058. Sredstva za otplate rata namaknut će se iz sredstava o kojima će dogovor biti postignut naknadno, najvjerojatnije iz dodatnih poreza na prljave proizvode i industrije.

  1. Je li više zajmova a manje bespovratnih sredstava problem?

Pitanje raspodjele između bespovratnih sredstava i zajmova u hrvatskoj i europskoj javnosti, kao i među čelnicima država i vlada, proteklih dana je okupiralo pažnju. Omjeri bespovratnih sredstava i zajmova važni su na prvi pogled, jer zajmove treba vraćati, a transfere ne. Međutim, ova raspodjela nije toliko važna iz tri razloga. Prvo, previše bespovratnih sredstava stvara političku napetost između zemlje darovateljice i zemlje primateljice, pri čemu prvi narod razvija osjećaj odricanja i želju za supremacijom, a drugi kompleks manje vrijednosti i sklonost razvijanju teorija zavjere o skrivenim troškovima i uvjetima iza “poklonjenog” novca. Stoga politička ravnoteža, zrelost i uzajamno poštovanje naroda nalažu oprezno postupanje s međunarodnim transferima. Drugo, vrlo dugoročni zajmovi isto tako predstavljaju vrijedan i povoljan novac jer smanjuju ovisnost država o tržištima obveznica i podrazumijevaju rokove i uvjete otplata te kamatne stope kakve zemlje dužnici nikada ne bi mogle samostalno postići na tržištu. Stoga i zajmovi uključuju značajne, premda ne toliko vidljive iznose subvencija-transfera za slabije razvijene zemlje poput Hrvatske. Treće, projekti se pažljivije i odgovornije planiraju i usmjeravaju u produktivne upotrebe ako se unaprijed zna da se glavnica mora vratiti (ili ako postoji značajni udjel domaće komponente financiranja uz bespovratna sredstva). Dio vlastita pologa nikada nikome nije škodio, jer osigurava odgovornost i razboritost u postupanju sa tuđim sredstvima.

  1. Zašto je ovaj dogovor politički važan?

EU je pokazala sposobnost brze reakcije i postizanja kompromisa kakva dugo nije zabilježena. Iako su društvene mreže u toku pregovora prošlog vikenda „gorjele“, a mediji prenosili isključivo zapakirane međusobne uvrede čelnika država članica (Conte je kazao Rutteu da će kratko biti heroj u svojoj zemlji), na kraju smo vidjeli trijumf europskog kompromisa. Kultura uvažavanja i kompromisa temelj je Europske Unije u kojoj nema snažne središnje moći. Umjesto zajednice nametnutog imperativa integracije, što odgovara viziji eurofederalista, EU se sve više transformira u zajednicu suradnje suverenih država koja uredno funkcionira na bazi ravnoteže interesa i uzajamnog uvažavanja. Vidljivi podočnjaci nakon neprospavanih noći na licima lidera država mala su cijena u usporedbi s neostvarenom centralističkom vizijom u kojoj bi o ovakvim stvarima odlučivala nekakva “briselska elita”. Tako smo još jednom mogli vidjeti kako se ono što u jednom trenutku izgleda kao da je Unija na rubu raspada, preko noći pretvara u kompromis i dogovor. Brexit se u tom smislu pokazuje kao dobrodošla stvar. S Britancima u Uniji ovako brz kompromis vjerojatno ne bi bio moguć. Jer, podsjetimo, do pred samo nekoliko mjeseci prognoziralo se kompromitaciju i raspad EU zbog okretanja svake zemlje sebi u doba koronakrize, ali u jednom eseju iz travnja (koji je otisnut i u knjizi Koronaekonomika: pet jahača apokalipse) predvidio sam da će EU iz ove krize izaći neokrznuta, jača. Stoga raduje što se nova arhitektura EU nakon topljenja eurofederalističke vizije Unije koja se „vječito približava“ formira na način koji uključuje pametno balansiranje suverenizma i interesa za suradnju i solidarnost zemalja koje su povijesno, zemljopisno, gospodarski i kulturno neraskidivo povezane.

Kliknite na sliku za više informacija o knjizi i narudžbi
  1. Je li u političkom smislu sve riješeno?

Nije. Iako još treba pričekati detaljna pravno-politička tumačenja, dio ili cjelina paketa treba proći kroz Europski parlament (nema problema) i nacionalne parlamente. U teoriji je moguće da se neki nacionalni parlament još malo „zaigra“ u završnom činu političkog procesa, ali to je malo vjerojatno jer ljepilo interesa i kredibiliteta čelnika vlada i država koji su bili prisutni na sastancima drži ovaj dogovor na okupu. Za očekivati je da bi pojava „crne ovce“ pokrenula novi ciklus traženja rješenja, jer je želja za zajedničkim rješenjem u ovom trenutku prejaka. Uostalom, nešto slično smo već vidjeli 2011.-2012. Tada je u nacionalnim parlamentima „zapinjala“ verifikacija Europskog stabilizacijskog mehanizma, koji je u ono vrijeme nakon izbijanja Grčke krize bio nužan uvjet financijske stabilizacije ranjenog europodručja.. Zbog toga su padale i vlade (Slovačka), ali na kraju je ESM profunkcionirao iako je EU tada bila objektivno slabija nego danas. Ipak, dvije istočne zemlje (Poljska i Mađarska) nastavljaju vući u svoju stranu. No, bez obzira na moguće dobitke od programa i EU fondova, koji će sada osigurati start novih programa, sve više zajedničkog novca i njegovo uvjetovanje koje je opisano dalje u točci 7 prije ili kasnije potaknut će istočnu nervozu. To je latentan problem koji se vjerojatno neće prelamati na ovom pitanju.

  1. Zašto je dogovor ekonomski važan (i za Hrvatsku)?

Kako bismo shvatili ekonomsku važnost iznosa koji se spominju, prijeći ćemo s obračunskog načela na načelo tijeka novca. Novac iz Iduće generacije može se povlačiti do 2026., a iz 7-godišnje proračunske omotnice (kroz ono što nazivamo EU fondovi) do 2030. Dakle, novac je za cijelo desetljeće. Tome treba dodati i činjenicu da će Hrvatska iz omotnice za fiskalno razdoblje 2014.-2020. u naredne tri godine povući još oko 6 milijardi eura koje su ugovorene, a nisu povučene (mogu se povlačiti do kraja 2023.). Dakle, Hrvatskoj na raspolaganju stoji 22+6=28 milijardi eura kroz deset godina ili 2,8 milijardi eura godišnje. To je približno 5% BDP-a 2019., svake godine, u narednih deset godina.

  1. Koliko brzo će novac stići i postoje li politički uvjeti?

5% BDP-a godišnje neće biti ravnomjerno raspoređeno kroz sljedećih deset godina. Vrhunac priljeva će biti u razdoblju 2022.-2026. Tada će se preklopiti tri programa: (a) povlačenje preostalih sredstava iz prethodnog proračunskog razdoblja 2014.-2020. (novac se povlači do kraja 2023.), (b) povlačenje novih sredstava iz nove proračunske omotnice 2021.-2027. i (c) povlačenje sredstava iz programa Iduća generacija. Lako je moguće da u nekoj od središnjih dvadesetih godina 21. stoljeća iznos tijeka europskog novca koji će se sliti u Hrvatsku prijeđe i 10% vrijednosti BDP-a iz 2019. (koju očekujemo ponovo doseći 2022.). Druga strana medalje je da mnogo novca neće stići odmah. „Štedljiva četvorka“ (Nizozemska, Austrija, Danska i Švedska) izborila se za to da se prvo moraju izraditi Nacionalni planovi oporavka i otpornosti – okviri za korištenje sredstava koji će biti vezani uz reforme, a sve kako bi se u okviru redovitog političkog ciklusa Eurosemestra moglo bolje nadzirati kako zemlje primateljice provode reforme. Iako i sama administrativna forma može povećati kvalitetu planova i projekata, postavlja se pitanje ima li ova vrsta uvjetovanja političke zube; mogu li se sredstva uskratiti zemlji za koju Komisija ili neko drugo europsko tijelo utvrdi da ne provodi reforme? Tu su se „Štedljivci“ uspjeli izboriti za značajnu koncesiju kojom je kompenziran njihov popust na ranije spomenutim bespovratnim sredstvima (iz čega možemo učiti o slučajevima europskog političkog pregovaranja): Europska komisija će ocjenjivati Nacionalne planove oporavka i otpornosti u svjetlu preporuka Vijeća za provođenje reformi. Novac se dakle veže uz reforme, što znači strukturne promjene, a ne samo uz izgradnju parkova i izradu web stranica i transfere medijima za “komunikacije”. Planove će u konačnici prihvaćati Vijeće kvalificiranom većinom, što u praksi znači najmanje 15 država koje imaju barem 65% stanovnika EU treba biti za. To znači da Njemačka, koja sama ima gotovo 20% populacije EU, može razmjerno lako okupiti koaliciju koja blokira neku odluku (što joj sada nije u interesu). Osim toga, svi zahtjevi za isplatu sredstava moraju proći kroz stručne filtre Komisije. Ona će nadzirati ciljeve i rokove programa, ali treba proći i političke filtre ECOFIN-a (ministri financija zemalja članica). Oni zahtjeve za isplatu moraju odobriti jednoglasno. Znači da, u teoriji, postoje „politički zubi“, no u praksi oni će teško gristi. Čak je predviđena i zaobilazna procedura ako ECOFIN ne postigne suglasnost, putem koje se može ići direktno na Vijeće. No najveće jamstvo da neće biti blokada, barem ne u početku i kada je riječ o Idućoj generaciji, očita je politička volja da novac krene već sljedeće godine (želi se hitro djelovati protiv produbljavanja ekonomske krize): predviđeno je predfinanciranje do 10% vrijednosti programa u toku 2021. Za Hrvatsku to iznosi oko milijardu eura, a to je već velik novac (2% BDP-a iz 2019.). Inače, 70% bespovratnih sredstava iz Iduće generacije treba ugovoriti do kraja 2022. a preostali dio do kraja 2023., uz mogućnost povlačenja novca do kraja 2026. Dakle, treba brzo raditi na pripremi, što nas uvodi u sljedeće ključno pitanje:

  1. Što treba napraviti da bi novac stigao?

Treba dobro pripremiti okvirne planove i konkretne projekte, za što se sada čekaju i instrukcije Europske komisije. Neće biti jednostavno usporedo smisliti i pripremiti dobre projekte i za Iduću generaciju i za EU fondove koji se financiraju iz onog uobičajenog dijela zajedničkog proračuna. Naša administracija ima limitirane upravljačke i druge kapacitete, a ista ograničenja postoje i u privatnom sektoru. On, potencijalno, može biti veliki dobitnik ovih projekata odnosno sredstava, ako se uspije koordinirati, mobilizirati i pritisnuti javnu upravu sa svojim pripremljenim projektima. Vlada pak treba bolje koordinirati i ustrojiti procese i bitno povećati znanja i protočnost administracije te pronaći načina kako da se projekti najuže povežu s reformama kako bi se prevenirao svaki prigovor da se s tuđim novcem ponašamo neodgovorno.

  1. Kako najbolje iskoristiti novac?

Najgore bi bilo novac promatrati kao svrhu samu po sebi, pa „izmišljati“ projekte po principu bolje je kopati pa zatrpavati nego ne raditi ništa. Ova „folk logika“ zanemaruje oportunitetne troškove (ništa nikad nije opcija) i dvije činjenice. Prvo, projekti financirani iz EU fondova imaju nacionalnu komponentu financiranja koja se multiplicira u troškovnom smislu ako se neki projekt zbog korupcije ili neefikasnosti označi kao neuspješan, pa se sredstva moraju vratiti; i drugo, šlamperaj može aktivirati zasad teoretsku opasnost blokade dijela sredstava putem političkog kontrolnog mehanizma koji je opisan u točci 7. Prema tome, novac će se najbolje iskoristiti uz dobru i organiziranu pripremu, kvalitetno upravljanje i koordinaciju, i zadnje ali ne i najmanje važno, uz mobilizaciju privatnog poslovnog sektora u dijelu dodatnog financiranja, operacija i preuzimanja rizika. Na taj način će se osigurati efikasnost u smislu trajnog utjecaja na konkurentnost i produktivnost gospodarstva, a potaknut će se i stvaranje multiplikativnih investicijskih učinaka. To su preduvjeti za održivi rast životnog standarda građana. Loša iskustva Grčke i Portugala u pogledu nemoći da dosadašnjim korištenjem EU sredstava trajno promijene svoju razvojnu poziciju u okviru Unije podsjetnik su kako EU sredstva nisu panaceja koja može zamijeniti reforme i rast produktivnosti.

  1. Je li previše tuđeg novca opasno?

Previše tuđeg novca može biti opasno na tri načina. Prvi je već opisan u prethodnom odgovoru; šlamperaj vodi u političke blokade i skupe povrate sredstava. Drugo, alokacija javnog novca političkim putem može dovesti do grananja i jačanja administracije koja usporava procese. Treće je stvaranje razvojne ovisnosti o tuđoj pomoći. Nikada se ne smije zaboraviti da će za deset godina europski novac u velikoj mjeri presušiti. Hrvatska do tada mora bitno i trajno povećati svoju konkurentnost i sposobnost da sama stvara moderan gospodarski rast i društveni razvoj. Izbjegavanje ovih opasnosti nije nimalo lak zadatak. Ipak, neke su zemlje u tome uspjele (npr. Irska, dijelom i Španjolska). Stoga priljev europskog novca treba prije svega gledati kao veliku razvojnu šansu na kojoj je obješen i privjesak upozorenja o mogućem promašaju prigode. Hoćemo li ju iskoristiti, ovisi o nama samima. Konkretno, ovisi o tome koliko će se građani i poslovna zajednica mobilizirati s ciljem ne samo pripreme i izvedbe projekata, već i javnoga nadzora kako se administracija kroz ove programe ne bi pretvoriča u levijatana koji politički, uz sporost i pogreške, alocira tuđi novac. Ako u Hrvatskoj prevlada mentalitet malog ptića koji u gnijezdu širi kljun ne bi li ugrabio što više hrane koju donose stariji i sposobniji, za deset godina prepričavat ćemo ovaj događaj kao početak tupog zabijanja čavla koji nas je trajno zakucao na razvojnoj razini od dvije trećine prosječnog realnog dohotka Europske unije. Jer, ako propustimo ovu priliku, s te razvojne razine se još dvije do tri generacije nećemo uspjeti pomaknuti. Zasad se možemo samo nadati da će naše vlasti biti svjesne i opasnosti. Jer, prilika je, realno, ogromna.