U suradnji s Jutarnjim listom
Transparentnost hrvatske administracije odgovorne za EU fondove godinama je bila na nezavidnoj razini. Državni ured za reviziju još je početkom 2015. na temelju revizijom utvrđenih činjenica ukazao na problem transparentnosti praćenja iskorištenosti dostupnih sredstava. Ocijenjeno je kako je upravljanje sredstvima strukturnih instrumenata u RH tek djelomično učinkovito te je naveden niz preporuka čija bi provedba „pridonijela otklanjanju utvrđenih slabosti i propusta te utjecala na povećanje učinkovitosti upravljanja i iskorištavanja sredstava strukturnih instrumenata EU koje RH ima na raspolaganju“.
U zadnje vrijeme stvari se po pitanju transparentnosti ipak kreću u pozitivnom smjeru. Komunikacija s javnosti je bolja, dostupnost i preglednost informacija o financijskim pokazateljima statusa provedbe pojedinih operativnih programa je povećana, a apsorpciju sredstava iz aktualnog financijskog razdoblja 2014.-2020. i usporedbu s izvedbama drugih članicama EU možemo pratiti na mrežnim stranicama Europske komisije.
Bolja i brža iskoristivost EU fondova važna je za postizanje većeg gospodarskog rasta i razvoja Hrvatske. Stoga se u ovom pregledu nastoji utvrditi koliko je Hrvatska do sada uplatila u EU proračun, a koliko je i kojom dinamikom zbilja povukla sredstava iz europskih fondova.
Pretpristupni programi pomoći i strukturni fondovi 2007.-2013.
Stjecanjem statusa kandidata za članstvo u EU Hrvatska je stekla mogućnost samostalnog korištenja programa pomoći iz pretpristupnih programa Europske unije. Tako je Hrvatska od 2005. bila korisnica ISPA, Phare i SAPARD programa, a početkom 2007. godine otvoren je novi integrirani program IPA (Instrument za pretpristupnu pomoć, eng. Instrument for Pre-Accession Assistance) koji je zamijenio spomenute programe.
Od ulaska u EU 1. srpnja 2013. Hrvatskoj su kao punopravnoj članici na raspolaganju znatno veća sredstva iz europskih strukturnih fondova u odnosu na sredstva koja je imala na raspolaganju kroz pretpristupne fondove. No, kako se u EU prave sedmogodišnji planovi, s danom pristupanja RH je postala je korisnik strukturnih instrumenata iz financijskog razdoblja 2007.-2013., ali samo za drugu polovinu 2013.
Ukupno gledajući, u financijskom razdoblju 2007.-2013., Hrvatskoj je iz pretpristupnih programa pomoći IPA i strukturnih fondova u zadnjih šest mjeseci 2013. godine na raspolaganju bilo 1,28 milijardi eura (0,84 milijarde € iz pretpristupnih i 0,44 milijarde € iz strukturnih fondova).
Korištenje sredstava iz EU fondova u razdoblju nakon pristupanja bilo je složeno jer su se paralelno provodile dvije vrste programa. Treba napomenuti kako su druge države članice koristile strukturne instrumente prema pravilu n+2, što znači da su raspoloživa sredstva iz financijskog razdoblja 2007.-2013. morali iskoristiti do konca 2015. Europska komisija je Hrvatskoj odobrila jednu dodatnu godinu za korištenje sredstava strukturnih instrumenata jer je RH pristupila EU koncem financijskog razdoblja 2007.-2013. Stoga za RH vrijedi pravilo n+3 (prema kojem su se sredstva morala iskoristiti do konca 2016.).
Podaci o ugovorenim i isplaćenim sredstvima, kumulativno po godinama iz navedenog financijskog razdoblja, prikazani su na slici 1.
Slika 1: Trend u ugovaranju i plaćanju pretpristupnih programa pomoći i strukturnih instrumenata 2007.-2013.
Izvor: Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije
U početnim godinama je trend u ugovaranju i isplati sredstava krajnjim korisnicima bio iznimno slab. Do završetka financijskog razdoblja 2007.-2013., RH je ugovorila tek nešto preko 40% i imala jedva 30% isplaćenih sredstava od ukupno raspoloživih. Ipak, zbog pravila n+3, u preostale 3 godine stanje se osjetno popravilo.
Posljednji podaci kazuju kako je ugovoreno čak i više od raspoloživog iznosa („overbooking“), a isplaćeno je 87,4% od raspoloživog iznosa. Detaljniji podaci o dodijeljenim, ugovorenim i isplaćenim sredstvima – razvrstani prema operativnim programima – mogu se vidjeti u tablici 1.
Tablica 1: Iskorištenost pretpristupnih programa pomoći i strukturnih instrumenata iz financijskog razdoblja 2007.-2013.
Napomena: Podaci o iskorištenosti sredstava iz EU fondova nakon ulaska u EU objedinjuju financijske pokazatelje za sredstva iz IPA programa i nova raspoloživa sredstva iz strukturnih instrumenata. Zbog toga se za financijsko razdoblje 2007. – 2013. ne prikazuju zasebno programi IPA III i IV jer se te komponente nakon pristupanja EU smatraju strukturnim instrumentima i nastavljaju provedbu kroz operativne programe.
Izvor: Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije
S obzirom da su se navedena sredstva mogla utrošiti do konca 2016. (krajnjim korisnicima mogu se obavljati isplate i nakon 31. prosinca 2016. pod uvjetom da su prema svojim ugovorima izvršili obveze do konca 2016.), a tablica prikazuje stanje na dan 31.5.2017. te više nije ažurirana, možemo zaključiti kako su prikazani podaci blizu konačnog stanja. Državni ured za reviziju u ranije spomenutoj analizi navodi kako se preostali neiskorišteni dio IPA programa (IPA I, II i V) može koristiti do konca 2020., no to ne može značajnije promijeniti finalni rezultat.
Zbog drugačijih dostupnih programa teško je napraviti usporedbu uspješnosti povlačenja sredstava s drugim zemljama. No, s obzirom da su ostale zemlje EU apsorbirale između 90,4% i 100% raspoloživih sredstava iz strukturnih instrumenata u financijskom razdoblju 2007.-2013., možemo zaključiti kako se Hrvatska, bez obzira na inicijalni overbooking (kojeg su imale i druge zemlje), nalazi na samom začelju po uspješnosti povlačenja sredstava.
Ipak, kako je slabo počelo, na kraju je dobro i završilo. Iako je šteta ne iskoristiti svaki dostupni euro, uspješnost od 87% isplaćenih sredstava ili 1,12 mlrd. € od maksimalno mogućih 1,28 mlrd. €, zadovoljavajući je rezultat.
Provedba programa financijskog razdoblja 2014.-2020.
U novom financijskom razdoblju 2014.-2020. Hrvatskoj je na raspolaganju ukupno 10,7 milijardi eura sredstava iz europskih strukturnih i investicijskih fondova. Od tog iznosa 8,43 milijardi eura predviđeno je za ciljeve kohezijske politike, 2 milijarde eura za poljoprivredu i ruralni razvoj te oko 250 milijuna eura za razvoj ribarstva.
Govorimo, dakle, o preko 8 puta većem iznosu nego što nam je bio dostupan u prethodnom sedmogodišnjem razdoblju. Stoga je iznimno važno da iskorištenost i sama dinamika povlačenja sredstava bude na visokoj razini.
Prema izvješću Ministarstva regionalnoga razvoja i fondova Europske unije, koje se upravo upućuje Saboru, ukupno je do 31. prosinca 2016. ugovoreno 1,27 milijardi eura ili 11,8% od ukupno dodijeljenih 10,7 milijardi eura, dok ukupna plaćanja iznose 342,8 milijuna eura odnosno 3,2% od ukupno dodijeljenih sredstava. To je krajnje skroman rezultat.
U ovoj godini su se aktivnosti malo ubrzale pa je prema posljednjim informacijama iz Ministarstva, stanje na dan 31. listopada 2017. bilo kako slijedi:
- objavljeno je natječaja u vrijednosti 5 milijardi eura, što predstavlja 47,3% od ukupno dodijeljenih sredstava,
- ukupno je ugovoreno sredstava u vrijednosti 3,3 milijarde eura, što predstavlja 30,6% od ukupno dodijeljenih sredstava,
- EK je Hrvatskoj doznačila 918 milijuna eura (8,6%), a krajnjim korisnicima je isplaćeno 777 milijuna eura ili 7,3% od ukupno dodijeljenih sredstava.
Dakle, iako smo zagazili u drugu polovicu ovog financijskog razdoblja, ugovorenost je na razini od svega 30%, dok je krajnjim korisnicima isplaćeno tek 7% od ukupno dodijeljenih sredstava.
S obzirom na dostupnost podataka koji se dnevno osvježavaju na mrežnim stranicama Europske komisije, te činjenicu da smo u ovo financijsko razdoblje (za razliku od prošlog) od samog početka ušli kao punopravna članica EU, možemo napraviti direktnu usporedbu naše izvedbe s drugim državama članicama. Na slici 2 je tako prikazan postotak isplaćenih sredstava od strane EK prema svakoj državi članici.
Slika 2: Doznačena sredstva od strane EK prema svakoj državi članici
Izvor: EK
Kao što se može vidjeti, Hrvatska se nalazi na uvjerljivo posljednjem mjestu i osjetno kasni za EU prosjekom (9% vs. 14%). To nam, nažalost, govori kako se s pripremom projekata iz ovog financijskog razdoblja te objavom natječaja i zaključivanjem ugovora (na temelju čega EK uplaćuje sredstva državama) ozbiljno kasni.
Slabiji tempo isplate se odvija od samog početka i kontinuirano traje, stoga je kumulativni zaostatak za EU prosjekom do današnjeg dana osjetan.
Slika 3: Doznačena sredstva Hrvatskoj od strane EK (kumulativno)
Izvor: EK
Zaostajanje, veće ili manje, odvija se u svih 5 odnosno 6 fondova koji čine ono što nazivamo europskim strukturnim i investicijskim fondovima (to su Kohezijski fond (CF), Europski socijalni fond (ESF) u koji spada i Inicijativa za zapošljavanje mladih (YEI), Europski fond za regionalni razvoj (ERDF) te Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EMFF)). Postotak isplaćenih sredstava po fondovima možemo vidjeti na slijedećoj slici.
Slika 4: Postotak isplaćenih sredstava po fondovima
Izvor: EK
Dakle, jasno je kako ne možemo biti zadovoljni tempom povlačenja sredstava iz EU fondova tj. dinamika može i mora biti brža u narednom periodu.
Tijek novca – uplate i isplate u EU proračun
Kao i sve članice Europske unije, Hrvatska je u EU proračun dužna uplaćivati određeni iznos (koji je određen s nekoliko varijabli). No, s obzirom na stupanj (ne)razvijenosti, Hrvatskoj je iz EU proračuna dostupno nekoliko puta više od toga iznosa. Dakle, razlika između uplata i isplata iz EU proračuna mora biti značajno pozitivna.
Pogledajmo kako se tijek novca do sada odvijao. Podatke o transakcijama s EU proračunom redovno objavljuje HNB, a sumirani rezultati ove 4 godine članstva (od ulaska u EU u 2H 2013. do 1H 2017.), prikazani su u slijedećoj tablici.
Tablica 2: Transakcije s EU proračunom (u mil. €)
| Ukupno primljena sredstva | Uplate u proračun EU | Razlika | |
| 2013. | 207,7 | 237,9 | -30,2 |
| 2014. | 546,5 | 459,9 | 86,6 |
| 2015. | 524,6 | 395,9 | 128,7 |
| 2016. | 862,8 | 427,3 | 435,5 |
| 2017.* | 298,2 | 226,2 | 72,0 |
| Ukupno | 2.439,7 | 1.747,2 | 692,6 |
*Do 30.06.2017. Napomena: Uplate i isplate iz EU proračuna nisu istovjetne stvarnom rezultatu iskoristivosti raspoloživih sredstava za pojedinu godinu. Kod samih transakcija s EU proračunom dolazi do određenog faznog pomaka. Primjerice, u 2016. je Hrvatskoj doznačeno 862,8 milijuna eura, ali u taj iznos spadaju isplate iz ranije neiskorištenih sredstava alociranih za prethodne godine te iz 3 različita programa: pretpristupnih IPA programa, zatim strukturnih instrumenata iz financijskog razdoblja 2007.-2013. te od strukturnih instrumenata iz novog financijskog razdoblja.
Izvor: HNB, obrada: autor
Hrvatska je, dakle, u 4 godine članstva ukupno primila 2,4 mlrd. €, a istodobno je uplatila 1,7 mlrd. € u EU proračun, što nam daje pozitivnu razliku od svega 0,7 mlrd. €. To je više nego poražavajući rezultat jer su primici, a time i neto razlika, mogli biti osjetno veći.
Kad se pak pogleda priroda raspoređenih sredstava, a koja se dijele na tekuća i kapitalna, niti tu situacija nije naročito povoljna: ukupna sredstva raspoređena za kapitalna ulaganja iznosila su 1 mlrd. €, dok su raspoređena tekuća sredstva iznosila osjetno većih 1,5 mlrd. €. Dakle, ne samo da su primici manji nego što su mogli biti, već i priroda tih primitaka ide u korist raznih programa tekućeg karaktera, a ne kapitalnih projekata.
Zaključna razmatranja
Analiza pokazuje da ne možemo biti u potpunosti zadovoljni sa stupnjem iskorištenosti te samom dinamikom povlačenja dostupnih sredstava iz europskih fondova. Sredstva iz pretpristupnih fondova te iz strukturnih fondova u financijskom razdoblju 2007.-2013. iskorištena su praktički u zadnji tren (završno izvješće se očekuje u ožujku slijedeće godine, a manji dio sredstava će vjerojatno ostati neiskorišten). Da je brzina povlačenja bila bolja, možda je Hrvatska mogla izaći ranije iz recesije, možda je gospodarski rast mogao biti viši, možda je moglo biti stvoreno više novih radnih mjesta itd.
Godinama je netransparentnost hrvatske administracije oko korištenja europskih fondova bila velika; ipak, stanje se u posljednje vrijeme popravlja. Veća transparentnost i realni prikaz stanja pomaže u detektiranju slabih točaka, a jedino će tako apsorpcija iz EU fondova biti bolja.
Sredstva dostupna u novom financijskom razdoblju 2014.-2020. veća su za nekoliko redova veličine i utoliko je njihova iskorištenost i sama dinamika povlačenja važnija. Hrvatska se za sada nalazi na samom dnu ljestvice EU zemalja po stupnju alociranih sredstava. Iako smo ušli u drugu polovicu ovog sedmogodišnjeg financijskog razdoblja, EK je do sada Hrvatskoj isplatila tek 935 milijuna eura od dodijeljenih 10,7 milijardi eura tj. svega 9%.
Što se tiče planiranja ovih sredstava u državnom proračunu (pod stavkom EU pomoći), ista se kontinuirano precjenjuju. Državni ured za reviziju je još u analizi iz 2015. istaknuo kako „sredstva strukturnih instrumenata nisu realno planirana u Državnom proračunu za 2013. i 2014.“, te kako ih je u budućnosti potrebno „realnije planirati i izvršavati“. Da se ista praksa nastavila i ove godine, vidimo po nedavnom rebalansu proračuna kojim se planirani prihodi od pomoći smanjuju za gotovo 2 milijarde kn u odnosu na inicijalni plan (s 11,2 milijarde kn na 9,2 milijarde kn). Bez obzira što to ne utječe na sam deficit proračuna, nema koristi od nerealnog planiranja ovih sredstava.
Zaključno valja reći kako se sredstva iz financijskog razdoblja 2014.-2020., zbog pravila n+3, mogu koristiti do 2023. godine. S obzirom da je Hrvatskoj do sada doznačen samo manji dio od dodijeljenih sredstava, u narednih 4-6 godina možemo povući gotovo 10 milijardi eura. Taj iznos predstavlja preko 20% hrvatskog BDP-a. Stoga je od iznimne važnosti da se taj potencijal i iskoristi jer može imati snažan učinak na gospodarski rast u narednim godinama.