Od početka praćenja državnih potpora[1] u Hrvatskoj mogle su se zaključiti tri stvari:
- razina ukupnih državnih potpora u Hrvatskoj višestruko nadilazi razinu državnih potpora[2] u Europskoj uniji.
- struktura državnih potpora u Hrvatskoj prema kategorijama potpora odudara od strukture potpora u EU u korist sektorskih (najvećim dijelom poljoprivreda i željeznica), a na štetu horizontalnih potpora.
- struktura instrumenata dodjele državnih potpora u Hrvatskoj odudara od strukture u EU u korist izravnih subvencija koje predstavljaju dominantan oblik državne potpore (što je posljedica dominacije sektorskih potpora).
Kako je od početnih radova na temu procjene razine državnih potpora do danas prošlo više od petnaest godina, a trenutno se na dnevnom redu Hrvatskog sabora nalaze izvješća o državnim potporama za 2014. i 2015., ovaj pregled pruža analizu kretanja potpora u razdoblju 2002. -2015. i ocjenu mijenjaju li se državne potpore u Hrvatskoj u smjeru EU standarda ili ne.
- pitanje: smanjuje li se razina državnih potpora u Hrvatskoj?
Razina državnih potpora prema praksi Europske komisije promatra se bez potpora za poljoprivredu i ribarstvo (zbog posebnih pravila koja vrijede za dodjelu tih potpora) odnosno bez potpora za promet (zbog njihove specifične djelatnosti odnosno činjenice da se tim potporama većinom kompenziraju troškovi za obavljanje usluga od općeg gospodarskog interesa, npr. u željezničkom prometu).
U razdoblju 2002.-2005. razina državnih potpora (bez prometa i poljoprivrede) u RH iznosila je prosječnih 1,1% BDP-a. Od 2006. do 2008. došlo je do skoka na prosječnih 1,7% uslijed snažnog rasta potpora brodogradilištima, da bi se potpore u razdoblju nakon 2008. vratile prosječnoj razini od oko 1,1% BDP-a ili oko 3,7 milijardi kuna. I takva razina potpora (bez prometa i poljoprivrede) u Hrvatskoj je još uvijek dvostruko veća od razine u EU (gdje se stabilizirala na oko 0,5% BDP-a). Stoga vjerojatno postoji prostor da se ta razina smanji.
Među usporedivim članicama EU, razinu potpora sličnu Hrvatskoj imaju Mađarska (1,2%) te Češka i Slovenija (1,1%), dok Slovačka, Poljska i Rumunjska bilježe razinu bližu prosjeku EU (od 0,5% do 0,8% BDP-a). Češka razinu iznad 1% BDP-a bilježi u posljednje tri godine, a Slovenija u posljednjih pet godina.
Iako sama razina potpora nije nebitna, važnija je struktura potpora prema kategorijama odnosno djelatnostima ili ciljevima koje država nastoji poduprijeti:
- pitanje: mijenja li se struktura državnih potpora u Hrvatskoj u skladu s ciljevima EU o većem korištenju horizontalnih potpora koje manje iskrivljuju djelovanje tržišta?
Promatramo li strukturu državnih potpora (opet bez poljoprivrede i prometa) u Hrvatskoj, uočljivo je pozitivno kretanje u smjeru smanjenja udjela potpora posebnim sektorima te povećanje udjela horizontalnih potpora. Trend rasta udjela horizontalnih potpora posebno je zamjetan od 2007. godine, dijelom uslijed smanjenja potpora brodogradilištima. Detaljnija struktura potpora sektorima pokazuje da se one u posljednjih nekoliko godina svode na potpore HTV-u (68%) i brodogradnji (28% sektorskih potpora u 2015.).
Iako sektor prometa zbog njegove specifičnosti ne promatramo u okviru ove statistike državnih potpora, ipak treba spomenuti da potpore sektoru prometa čine zamjetan dio ukupnih državnih potpora u RH (10% ukupnih potpora; 20% ukupnih potpora bez poljoprivrede te 36% sektorskih potpora u 2015. godini, a u prethodnim godinama i više). Najviše je potican željeznički promet na koji se odnosi gotovo 60% prometnih potpora, dok se 30% odnosi na pomorski te preostalih 10% na zračni promet.
Što je s horizontalnim potporama?
U EU se jasno vidi struktura horizontalnih potpora koja je podijeljena između (a) zaštite okoliša i ušteda energije (posebno povećanje u 2014. i 2015. uslijed potpora za obnovljive izvore energije), (b) potpora istraživanju i razvoju i (c) potpora malim i srednjim poduzećima. U slučaju Hrvatske struktura je promjenjiva od godine do godine. Podatci za 2015. ukazuju na apsolutnu dominaciju potpora za zaštitu okoliša i uštedu energije (gotovo 75%) uslijed dodjele potpora za proizvodnju električne energije iz obnovljivih izvora (oko 1,1 mlrd kn) te na, iz poznatih razloga, značajnu zastupljenost potpora za zapošljavanje i usavršavanje.
Prema tome može se ocijeniti da je došlo do pozitivnih promjena u smjeru promjene strukture državnih potpora obzirom na smanjenje značaja sektorskih i jačanja horizontalnih potpora, no i dalje postoji prostor za dodatnu prilagodbu horizontalnih potpora u smjeru stabilnije strukture, posebice kod potpora za istraživanje i razvoj ili za mala i srednja poduzeća.
- pitanje: mijenja li se struktura instrumenata državnih potpora od dominantnih subvencija prema ostalim instrumentima?
Struktura državnih potpora prema instrumentima dodjele nalazi se pod utjecajem subvencija koje prevladavaju bez obzira promatra li se razina ukupnih potpora, horizontalnih ili sektorskih potpora. Na primjer, u razdoblju dok su sektorske potpore bile dominantno usmjerene prema brodogradnji, udio subvencija bio je nešto niži jer se dio potpora odnosio na jamstva ili oproste poreznog duga, dok u posljednjim godinama udio subvencija opet raste. Slično je i kod horizontalnih potpora, gdje isto tako dominiraju subvencije kao primarni instrument dodjele potpora.
Na kraju treba istaknuti da je u razdoblju od 2002. do 2015. ukupno kroz državne potpore (uključujući i poljoprivredu i promet) dodijeljeno 114,9 milijardi kuna ili više od trećine tekućeg BDP-a. Koliko je država u tome bila uspješna predmet je neke druge analize iako se već na temelju jednostavnog pogleda na statističke podatke može sumnjati u efikasnost s obzirom na niske stope rasta, osobito u subvencioniranim sektorima.
[1] Državna potpora je stvarni i potencijalni rashod ili umanjeni prihod države dodijeljen od davatelja državne potpore u bilo kojem obliku koji narušava ili prijeti narušavanjem tržišnog natjecanja stavljajući u povoljniji položaj određenog poduzetnika ili proizvodnju određene robe i/ili usluge utoliko što utječe na trgovinu između država članica EU, odnosno nespojiva je s unutarnjim tržištem EU. Državne potpore širi su pojam od subvencija obzirom da su subvencije samo jedan od instrumenata dodjele državnih potpora.
[2] Prikazana je razina državnih potpora isključujući potpore željeznicama odnosno prometu ali uključujući poljoprivredne potpore zbog dostupnosti podataka za EU, obzirom da za EU nije bilo moguće konstruirati seriju podatka ukupnih potpora koja bi uključivala potpora željeznicama (ali ne i infrastrukturna ulaganja).
Autorica je glavna ekonomistica Privredne banke Zagreb d.d. Svi navodi u tekstu su osobni stavovi autorice i ne predstavljaju stavove institucije u kojoj je zaposlena.