Ekonomika lokalnog javnog sektora i financijski odnosi između središnje države i lokalnih jedinica vlasti uvijek su bile posebno područje javnih financija. U širem smislu, lokalni javni sektor podrazumijeva niže razine vlasti. Najčešće se radi o regionalnoj razini što su u Hrvatskoj županije, te lokalnoj razini u užem smislu, što su u Hrvatskoj općine i gradovi. U ovom dijelu bavimo se pitanjima optimalne fiskalne decentralizacije, problemom financiranja lokalnih jedinica vlasti te problemom pružanja lokalnih javnih dobara i usluga.
Teorijske osnove fiskalnog federalizma
Tradicionalni pristup izučavanju ekonomike lokalnog javnog sektora sagledava se kroz fiskalni federalizam. Izučavanje te grane javnih financija rezultat je ekonomskog razvoja lokalnih jedinica u (federalnim) državama poput SAD-a, Njemačke, Kanade itd. Bez obzira da li je neka država federalnog ili unitarnog uređenja, danas fiskalni federalizam predstavlja javni sektor s dvije ili više razina odlučivanja o javnim prihodima i rashodima unutar jedne države.
Taj pojam je daleko sadržajniji od uže političke definicije koja fiskalni federalizam veže samo uz organizaciju federalne države. Oates (1972) ističe da je, s ekonomskog stajališta, kad se govori o donošenju fiskalnih odluka na različitim razinama vlasti, svaki javni sektor u biti federalnog karaktera. Pojednostavljeno, fiskalni federalizam se odnosi na vertikalnu strukturu javnog sektora. To je pristup u čijem se okviru istražuju fiskalni odnosi između donositelja odluka na različitim razinama vlasti bez obzira na političko uređenje države.
Osim pojmova fiskalni federalizam i ekonomika lokalnog javnog sektora, u literaturi se često mogu pronaći pojmovi lokalne (javne) financije ili fiskalni odnosi u sustavu više razina vlasti. Radi se o nazivima koji znače isto. Često se koristi i pojam fiskalna decentralizacija, no on se odnosi na proces uspostave optimalne raspodjele funkcija i ovlasti između središnje i nižih razina vlasti.
Osnovna pitanja kojim se bavi teorija fiskalnog federalizma odnose se na utvrđivanje:
- optimalnog stupnja fiskalne decentralizacije,
- optimalne veličine određene lokalne zajednice i
- raspodjele funkcija nižim razinama vlasti radi što učinkovitije ponude javnih dobara i usluga.
Stupanj fiskalne decentralizacije
Ovisno o tome koliko je funkcija preneseno sa središnje na niže razine vlasti govori se o određenom stupnju fiskalne (de)centralizacije. Jedna složena zajednica je više decentralizirana od druge ako je više ovlasti za donošenje odluka u djelokrugu nižih razina vlasti. Osnovni pokazatelj koji se koristi za određivanje razine (de)centralizacije među pojedinim državama je udio javnih prihoda i javnih rashoda pojedinih razina vlasti u ukupnim javnim prihodima i javnim rashodima opće države.
Slika 1. Struktura javnih rashoda prema razinama vlasti u 2018. godini
Napomena: Fondovi socijalne sigurnosti (FSS) se prema metodologiji Eurostat-a promatraju kao zasebni segment opće države. Radi pojednostavljenja uključeni su u središnju državu.
Izvor: Eurostat
Slika 2. Struktura javnih prihoda prema razinama vlasti u 2018. godini
Napomena: Fondovi socijalne sigurnosti (FSS) se prema metodologiji Eurostat-a promatraju kao zasebni segment opće države. Radi pojednostavljenja uključeni su u središnju državu.
Izvor: Eurostat
Na slici 1 i 2 prikazana je struktura prihoda i rashoda opće države prema razinama vlasti u EU. Iz slika je vidljivo kako se većina prihoda prikuplja, odnosno većina rashoda izvršava na razini središnje države. To je dobrim djelom razumljivo jer je većinu funkcija države učinkovitije vršiti na središnjoj razini (više o tome u nastavku teksta). Ipak, u EU postoje razlike među zemljama. Danska oko 46% prihoda i rashoda ostvaruje na lokalnoj razini. Među fiskalno decentraliziranim zemljama nalaze se ostale nordijske zemlje (Švedska, Finska) kao i savezne države (Španjolska, Njemačka, Belgija, Austrija). To je razumljivo zbog njihovog unutarnjeg uređenja.
Hrvatska je relativno fiskalno centralizirana zemlja, što smo već prikazali u EJS 2: Obuhvat i veličina javnog sektora u Hrvatskoj. U Hrvatskoj se oko 79% prihoda i rashoda ostvaruje na središnjoj razini vlasti, što je iznad prosjeka EU koji iznosi oko 72%. S jedne strane to je razumljivo za površinom relativno male zemlje. Određene funkcije je lakše provoditi centralizirano ukoliko je zemlja manja (npr. obrazovanje). Osim u Hrvatskoj, slična situacija je i u baltičkim zemljama, Slovačkoj i Sloveniji. Promatrajući sve zemlje EU, Hrvatska se nalazi u sredini ljestvice, što i nije tako loš rezultat. S druge strane, Hrvatska je administrativno vrlo decentralizirana zemlja (127 gradova, 429 općina, 21 županija) pa se tu može pronaći objašnjenje zašto u pogledu fiskalne decentralizacije stojimo bolje od nama sličnih manjih zemalja u EU.
Činjenicu da površinom male države teže većoj fiskalnoj centralizaciji posebno prepoznajemo kod otočnih zemalja (Cipar, Malta i Irska) i Luksemburga. Postoje iznimke velikih zemalja koje su centralizirane (npr. Francuska). Zanimljivo da je većina većih i fiskalno centraliziranih država u proteklom desetljeću imala problema sa značajnim fiskalnim neravnotežama (Portugal, Mađarska, Grčka) pa je moguće da je fiskalna decentralizacija jednim dijela postala žrtva procesa fiskalne konsolidacije.
Odnosi fiskalnih nadležnosti
Odlučivanje o optimalnoj raspodjeli fiskalnih nadležnosti (funkcija) između različitih razina vlasti može se opravdati kroz razne aspekte učinkovitosti i pravednosti. Najvažniji kriterij za dodjelu nekih funkcija određenoj razini vlasti jest kriterij učinkovitosti. On se najbolje postiže primjenom načela supsidijarnosti. Prema načelu supsidijarnosti, odgovornost za određenu javnu uslugu treba dodijeliti onoj razini vlasti koja je kompatibilna s „područjem korisnosti“ dotične javne usluge. Na primjer, područje korisnosti lokalnog poduzeća za čistoću je dotična lokalna jedinca ili grad, dok su koristi usluge kontrole leta prisutne na području cijele države.
Kada spominjemo funkcije države, mislimo na tri funkcije države prema R.A. Musgraveu: alokacijsku, redistribucijsku i stabilizacijsku (vidjeti Musgrave & Busgrave, 1973) koje smo detaljno analizirali u EJS 1: Uloga države u tržišnom gospodarstvu. Uloga alokacijske funkcije je briga da se sredstva s kojima raspolaže država utroše za učinkovitu ponudu javnih dobara i usluga, dok je cilj redistribucijske funkcije pravedna raspodjela dohotka. Stabilizacijska funkcija ima za zadatak postizanje visoke razine zaposlenosti unatoč poslovnim ciklusima i stabilnost cijena.
Problem alokativne neefikasnosti tržišta u kontekstu decentralizacije primarno se promatra kroz prizmu učinkovite opskrbe javnim dobrima i uslugama. Ostali segmenti tržišnih neuspjeha, kao problem tržišne moći, monopola ili eksternalija dominantno se rješava na razini središnje države. Cilj fiskalne decentralizacije je da se ponuda javnih dobara što više demokratizira i prilagodi onima koji odlučuju o tome. Na primjer, odluku o tome gdje će se nalaziti neko mjesno groblje najbolje će donijeti stanovnici mjesta i njegove okolice. U tom kontekstu, lokalnim vlastima trebalo bi biti dozvoljeno donositi odluke o alokaciji resursa u onom segmentu koji najbolje zadovoljava preferencije lokalnog stanovništva. U vezi s tim postoji Oatesov (1972: 35) teorem decentralizacije koji kaže da kad je središnja vlast ograničena u ponudi ujednačenog broja javnih usluga kada se preferencije za određenu količinu javnih dobara razlikuju među lokalnim zajednicama. U slučaju centralnog ujednačavanja doći će do gubitka blagostanja ako središnja vlast ne udovolji različitim potrebama za lokalnim javnim dobrima. Prema tome, treba se držati načela da se lokalna javna dobra (npr. komunalne usluge) nude na lokalnoj razini, a nacionalna javna dobra na središnjoj (nacionalnoj) razini (npr. obrana, vanjska politika, zaštita okoliša).
Za razliku od alokacijske funkcije, niže razine vlasti ne mogu učinkovito provoditi redistribucijsku funkciju. Redistribucijski učinak poreza na dohodak i poreza na dobit bolje se ostvaruje na središnjoj razini. Nadalje, u slučaju ubiranja tih poreza na nižim razinama vlasti, moglo bi doći do natjecanja u nižim porezima među lokalnim jedinicama kako bi privukle bogatije pojedince. Za one lokalne jedinice koje nisu spremne za takvu borbu progresivno oporezivanje moglo bi utjecati na iseljavanje bogatijih ljudi iz zajednice i na odljev kapitala. Problem se može javiti i na rashodnoj strani, gdje bi onda većim socijalnim davanjima promatrana lokalna zajednica privukla više siromašnijih stanovnika. Redistribucijska funkcija se djelomično može spustiti na lokalnu razinu, ali onda treba nametnuti porez na onu poreznu osnovicu koja nema toliku mogućnost seljenja, kao što je slučaj s porezom na (nepokretnu) imovinu što smo djelomično spominjali u EJS 14: Oporezivanje kapitala (II. dio).
Kad je riječ o stabilizacijskoj funkciji, bolje je da se ona obavlja na središnjoj razini. Prvo, niže razine vlasti najčešće ne mogu bitno utjecati na većinu makroekonomskih varijabli unutar svojih granica. Razlog tome je tzv. učinak prelijevanja: učinci makroekonomske politike „cure“ izvan granica među državama, pa još više „cure“ među lokalnim zajednicama u istim državama. Drugo, niže razine vlasti imaju ograničenu moć zaduživanja i nemaju mogućnost vođenja monetarne politike (Oates, 1972: 14).
Što se tiče zaduživanja, lokalni deficiti mogu kontraproduktivno utjecati na stabilizacijsku politiku vođenu od strane središnje vlasti. Zaduživanje lokalnog javnog sektora može istisnuti privatne investicije koje mogu biti mnogo učinkovitije od javnih financiranih zaduživanjem. S gledišta stabilizacijske funkcije preporuča se da lokalni proračuni budu uravnoteženi i strogo kontrolirani od središnje vlasti.
Stabilnost cijena zahtjeva da se stabilizacijska monetarna politika vodi s nacionalne razine, a u nekim slučajevima i na nadnacionalnoj razini (Europska unija). Razlozi su isti: ranije spomenuti učinci prelijevanja, ali i mogućnosti kontroliranja cikličkih kretanja. U sferi porezne politike mnogi porezi djeluju kao automatski stabilizatori. Drugim riječima, zbog jakog stabilizacijskog djelovanja pojedinih poreza, kao što je slučaj s progresivnim porezom na dohodak i porezom na dobit poduzeća, te poreze treba ubirati na središnjoj razni (vidjeti više Ebel & Yilmaz, 1999).
Veličina i izgled zajednice
Teorija fiskalnog federalizma mora pružiti odgovor na pitanje koja je optimalna veličina i oblik neke lokalne zajednice. Dva osnovna teorijska pristupa koja daju odgovore na ova pitanja su:teorija klubova i Tiebout-ov model „glasanja nogama“.
Teoriju klubova prvi je razvio Buchanan (1965), ali kasnije su je na svoje načine prikazali mnogi, među kojima Sandler i Tschirhart (1980) te često spominjani Musgrave (1973). Teorija klubova pretpostavlja potrošnju samo jednog javnog dobra (ili usluge) te da potrošači imaju identične ukuse i dohotke. Iz toga proizlazi da se stanovništvo iz lokalnih zajednica udružuje u svojevrsne „klubove“ u cilju zadovoljavanja svojih potreba u javnom sektoru. Model klubova pokazuje da veličina zajednice i količina javnih usluga ovise o troškovima pribavljanja javnih usluga (troškovi financiranja ili troškovi naknade za članstvo u toj zajednici) i troškovima prenapučenosti odnosno preopterećenosti. Pretpostavka je da su svi članovi ravnopravni i da ravnopravno uživaju koristi i snose troškove te zajednice. Porast broja članova zajednice djeluje na smanjenje prosječnog troška financiranja za pojedinog građanina. S druge strane, rast broja članova zajednice povećava troškove prenapučenosti (npr. buka, kriminal itd.). Optimalna fiskalna zajednica ostvaruje se kada se izjednače granične koristi i granični troškovi, odnosno kada se maksimizira korisnost zajednice. Tada je pogođen optimalan omjer broja stanovnika i razine ponude javnih dobara.
Model se može širiti. Mogu se uključiti i druge varijable kao što su ukusi potrošača, razlike u dohocima itd. Također, može se zamisliti i veći broj takvih zajednica (ili klubova) u jednoj državi, koje pružaju različite vrste javnih dobara i usluga svojim korisnicima. Tako je Tiebout (1956), diskutirajući Samuelsonovu (1954) i Musgraveovu (1939) teoriju javnih rashoda razvio model kojim je htio prikazati drugačije ponašanje stanovnika lokalnih zajednica od onih na središnjoj razini u odlučivanju o lokalnim javnim dobrima.
Temeljni problem kod utvrđivanja ponude javnih dobara jest otkrivanje preferencija stanovnika. Musgrave i Samuelson smatraju da se na središnjoj razini taj problem rješava pomoću političkog mehanizma (vidjeti EJS 3: Javni izvor i donošenje kolektivnih odluka). Stanovnici – glasači na izborima, biraju onaj „uzorak“ javnih prihoda (poreza) i izdataka koji će služiti za financiranje određenih javnih dobara i usluga. Bit će izabran onaj „uzorak“ koji najviše odgovara preferencijama stanovništva (glasača).
Preferencije stanovništva (glasača) zadane su na središnjoj razini pa središnja vlast pokušava prema tome prilagoditi svoj program javnih prihoda i izdataka. Tiebout međutim smatra da odlučivanje drugačije funkcionira na lokalnoj razini jer postoji više različitih lokalnih zajednica s različitom ponudom javnih dobara i usluga. Zbog toga potrošači-glasači mogu seliti u onu lokalnu zajednicu koja najbolje zadovoljava njihove preferencije za javnim dobrima i uslugama. Što je veći broj lokalnih zajednica, veće su razlike među njima i veća je mogućnost da potrošači-glasači u potpunosti zadovolje svoje preferencije za javnim dobrima i uslugama. Mehanizam biranja najprikladnije lokalne zajednice naziva se „glasovanje nogama“ (engl. voting with your feet).
Da bi ovaj model u funkcionirao, moraju se zadovoljiti određene pretpostavke kao što je savršena mobilnost glasača i mogućnost njihova seljenja u onu zajednicu koja najbolje zadovoljava njihove preferencije. Također, pojedinci moraju biti savršeno informirani o ponudi javnih dobara i usluga u svakoj zajednici. Postoji čitav niz drugih Tieboutovih pretpostavki koje je nemoguće istovremeno zadovoljiti. Ipak, ovaj model u mnogočemu ima smisla i dokazuje se kroz proces centralizacije i koncentracije u velike gradove, što policentrični razvoj pretvara u pustu želja. U tom pogledu model je primjenjiv na Hrvatsku.
Lokalna i regionalna samouprava u Hrvatskoj
Kao i većina unitarnih država, Hrvatska ima više razina vlasti (slika 3). Prisjetimo se, središnju državu čine ministarstva, državni uredi, državne upravne organizacije, zavodi, instituti, akademije i komisije itd. (vidjeti EJS 2: Obuhvat i veličina javnog sektora u Hrvatskoj).
Slika 3. Struktura javnog sektora u Hrvatskoj
Lokalni javni sektor u širem smislu u Hrvatskoj čine županije kao jedinice područne (regionalne) samouprave te općine i gradovi kao jedinice lokalne samouprave. Područnu (regionalnu) samoupravu čini 20 županija. Grad Zagreb kao glavni grad Republike Hrvatske ima poseban status grada i županije. Lokalnu samoupravu čini 428 općina i 127 gradova. Hrvatska ukupno ima 576 jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
Funkcije, djelokrug i ustrojstvo lokalnih jedinica u Hrvatskoj propisani su Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Općine se osnivaju uz područje više naseljenih mjesta koja predstavljaju prirodnu, gospodarsku i društvenu cjelinu, a povezana su zajedničkim interesima stanovništva. Grad može biti sjedište županije te svako mjesto koje ima više od 10.000 stanovnika.
Općine i gradovi obavljaju poslove od lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana: uređenje naselja i stanovanje, prostorno i urbanističko planiranje, komunalno gospodarstvo, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i šport, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu, promet na svom području te ostale poslove sukladno posebnim zakonima.
Zakon dodatno propisuje status velikih gradova za sve one jedinice koji imaju više od 35.000 stanovnika. Velikim gradovima, kao i gradovima sjedištima županija je uz gore navedene poslove povjereno i održavanje javnih cesta te izdavanje građevinskih i lokacijskih dozvola te drugih akata vezanih uz gradnju i provedbu dokumenata prostornog uređenja.
Županija se ustrojava radi obavljanja poslova od područnog (regionalnog) interesa koji se odnose na obrazovanje, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu, održavanje javnih cesta, planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova, izdavanje građevinskih i lokacijskih dozvola, drugih akata vezanih uz gradnju te provedbu dokumenata prostornog uređenja za područje županije izvan područja velikoga grada te ostale poslove sukladno posebnim zakonima.
Tablica 1. Broj jedinica nižih razina vlasti u unitarnim zemljama OECD-a i Hrvatskoj
| Municipalna razina | Intermedijarna razina | Regionalna razina | Ukupno | |
| Čile | 345 | 16 | 361 | |
| Češka | 6.258 | 14 | 6.272 | |
| Danska | 98 | 5 | 103 | |
| Estonija | 79 | 79 | ||
| Finska | 311 | 1 | 312 | |
| Francuska | 35.357 | 101 | 18 | 35.476 |
| Grčka | 325 | 13 | 338 | |
| Mađarska | 3.178 | 19 | 3.197 | |
| Island | 74 | 74 | ||
| Irska | 31 | 31 | ||
| Izrael | 255 | 255 | ||
| Italija | 7.960 | 20 | 7.980 | |
| Japan | 1.741 | 47 | 1.788 | |
| J. Koreja | 229 | 17 | 246 | |
| Latvija | 119 | 119 | ||
| Luksemburg | 102 | 102 | ||
| Nizozemska | 380 | 12 | 392 | |
| N.Zeland | 67 | 11 | 78 | |
| Norveška | 422 | 18 | 440 | |
| Poljska | 2.478 | 380 | 16 | 2.874 |
| Portugal | 308 | 2 | 310 | |
| Slovačka | 2.930 | 8 | 2.938 | |
| Slovenija | 212 | 212 | ||
| Švedska | 290 | 21 | 311 | |
| Turska | 1.397 | 81 | 1.478 | |
| UK | 391 | 27 | 3 | 421 |
| Hrvatska | 555 | 21 | 576 |
Izvor: obrada autora prema OECD.Stat
Hrvatska sa svojih 576 lokalnih i područnih jedinica svrstava se među administrativno decentralizirane zemlje. Ako usporedimo Hrvatsku s unitarnim zemljama OECD-a (tablica 1), Hrvatska ima veliki broj lokalnih jedinica. Usporedbe radi, Ujedinjeno Kraljevstvo, u kojem živi 13 puta više stanovnika, ima manji broj općina od Hrvatske. Da Hrvatska ima preveliki broj lokalnih jedinica i složenu teritorijalnu strukturu nije novost i na tu činjenicu se upozorava dulji niz godina (vidjeti Ott, Bajo i Bronić, ur., 2002; Koprić, 2010).
U drugom dijelu EJS 16 pisat ćemo o financiranju lokalnih zajednica.