Prvi dio teksta pronaći ćete ovdje
Financiranje nižih razina vlasti
Na slici 1 prikazana je struktura prihoda i rashoda poslovanja prema županijama, općinama i gradovima te je posebno prikazan Grad Zagreb. Važno je napomenuti kako su gradovi ti koji su nositelji većine fiskalnog kapaciteta u Hrvatskoj. Većina prihoda i rashoda lokalnih jedinica ostvaruje se na razini gradova. Taj podatak je logičan budući da u gradovima živi najveći dio populacije te imaju veći samoupravni obuhvat funkcija u odnosu na županije. To se posebno ističe kod Zagreba gdje živi najveći broj stanovnika, najveći broj zaposlenih koji pune proračun ali i najveće potrebe za financiranjem funkcija Grada Zagreba koji ima status grada i županije.
Slika 1. Struktura ukupnih prihoda i rashoda lokalnih jedinica u Hrvatskoj u 2018. godini
Izvor: obrada autora prema podacima MFIN-a.
Prihodi nižih razina vlasti moraju biti razmjerni funkcijama i poslovima koje obavljaju. Možemo ih u grubo podijeliti na porezne prihode, neporezne prihode (dotacije, potpore, pomoći) i ostale prihode. Na slici 2 prikazani su izvori prihoda nižih razina vlasti u unitarnim zemljama OECD-a u 2016. godini. U većini unitarnih zemalja dotacije i potpore su najvažniji prihodi lokalnih zajednica, a zatim slijede porezi. Ostali prihodi su manje značajni, a čine ih razni prihodi od upravnih i administrativnih pristojbi, naknada, kazni, prihodi od imovine itd.
Slika 2. Izvori prihoda nižih razina vlasti u unitarnim zemljama OECD-a (2016. godina)
Izvor: obrada autora prema OECD.Stat
Lokalne jedinice uglavnom su limitirane u prikupljanju vlastitih poreznih prihoda. Među lokalnim porezima u većini zemalja dominiraju imovinski porezi. Radi se o porezima čija je mobilnost osnovice niska te se smatra najprikladnijom vrstom poreza za ubiranje na lokalnoj razini. I drugi porezni oblici mogu činiti prihod nižih razina vlasti. Najčešće središnja razina vlasti dio poreznih prihoda prepušta lokalnoj vlasti putem mehanizma fiskalnog izravnanja (više u nastavku).
Dotacije (pomoći, potpore) su sredstva koja više razine vlasti dodjeljuju nižim razinama vlasti kako bi mogla financirati svoje javne potrebe. I dotacije su predmet fiskalnog izravnanja. Mogu biti namjenske i nenamjenske. Namjenske dotacije uvijek se daju za određenu svrhu, obično za projekt definiran na središnjoj razini. Nenamjenske dotacije su paušalni transferi koje viša razina vlasti daje nižoj kako bi popunila „rupe“ u svojem proračunu.
Dotacije kao prihod lokalnih jedinica vlasti imaju i negativnu stranu. Istraživanja su pokazala da dotacije utječu na veće povećanje lokalne javne potrošnje nego ekvivalentni porast prihoda lokalne zajednice uzrokovan rastom dohotka stanovništva. Ta pojava se naziva učinak muholovke (engl. flypaper effect). Budući da su dotacije prihod lokalne zajednice koji je došao od središnje države, slikovito se želi prikazati da se novac zadržava u (državnom) sektoru u kojem je prvotno nastao (money sticks where it hits, like a fly to flypaper).
Teorija javnog izbora nudi objašnjenja ove pojave tako da uvijek preispituje postojanje harmonija između interesa glasača (stanovništva) i izabranih političara. U tom kontekstu promatra se uloga birokrata te „fiskalna iluzija“ birača o stvarnom trošku javnih dobara i usluga.
Birokrati nastoje maksimizirati veličinu svojih proračuna (tzv. Niskanenov model, vidjeti detaljno objašnjenje u EJS 3: Javni izbor i donošenje kolektivnih odluka). Razlog tome su više plaće, veća moć, prestiž itd. Pretpostavka je da birokrati imaju monopol nad informacijama, odnosno iskorištavaju asimetriju informacija. Oni su upoznati s potražnjom za (lokalnim) javnim uslugama ali i sa stvarnim troškom tih istih javnih usluga. Političari koji im odobravaju visinu proračuna upoznati su samo s potražnjom za javnim dobrima i uslugama. Kako bi maksimizirali proračun, nemaju interesa davati informacije o stvarnim potrebama za dotacijama. Spremni su maksimizirati proračun bez obzira što su troškovi programa veći od koristi. U skladu s tim, učinak muholovke pojavljuje se zbog toga što političari nisu svjesni stvarnog proračunskog ograničenja.
Drugo i slično objašnjenje je Oatesov model fiskalne iluzije (Oates, 1972). Prema njemu glasači su upoznati samo s „jednom stranom priče“ odnosno nemaju potpune informacije kako tumačiti fiskalne parametre i veličinu proračuna. Kada bi bili potpuno informirani, smatrali bi da bi trošak javnih usluga trebao biti niži, a time i niža javna potrošnja. Budući da je dio javne potrošnje financiran dotacijama, a ne njihovim dohotkom i porezima, imaju „iluziju“ o stvarnom trošku javnih dobara i usluga.
Financiranje lokalnih zajednica zaduživanjem je u većini zemalja također dozvoljeno, ali ograničeno. Smatra se da nije dobro da niže razine vlasti generiraju deficite i da ih financiraju zaduživanjem. Lokalni deficiti mogu negativno utjecati na stabilizacijsku politiku vođenu od središnje vlasti. Također, zaduživanjem lokalnog javnog sektora mogu se istisnuti privatne investicije koje mogu biti učinkovitije od javnih izdataka nastalih zaduživanjem. Kako bi spriječile eventualni bankrot lokalnih zajednica, središnje vlasti mogu davati jamstva na lokalni javni dug. Time lokalni javni dug postaje potencijalna obveza središnje vlasti i središnjeg proračuna. Središnja vlast na taj način stječe pravo nadzora nad tim vidom potencijalnih obaveza. Potencijalni problemi koji mogu nastati zaduživanjem lokalnih jedinica razlog su zašto središnja država često ograničava, pa čak i zabranjuje, takvu politiku.
Izvori prihoda lokalnih jedinica u Hrvatskoj
U analizi proračuna (EJS 4: Proračun i proračunski proces) već smo spomenuli kako se prihodi dijele na prihode poslovanja i prihode od prodaje nefinancijske imovine. Isto vrijedi za analizu prihoda jedinica lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj (Tablica 1). Prihodi poslovanja nastaju redovnim poslovanjem lokalne jedinice, dok prihodi od prodaje nefinancijske imovine potječu od prodaje kapitalne imovine lokalne jedinice što se može okarakterizirati kao izvanredna poslovna aktivnost.
Tablica 1. Prihodi lokalnih jedinica u Hrvatskoj (u milijunima kuna)
| 2015. | 2016. | 2017. | 2018. | |
| Prihodi poslovanja | 21.654 | 22.574 | 23.069 | 26.346 |
| Prihodi od poreza | 11.204 | 12.039 | 11.531 | 15.421 |
| Pomoći iz inozemstva i od subjekata unutar općeg proračuna | 4.258 | 4.445 | 5.405 | 4.485 |
| Prihodi od imovine | 2.002 | 1.861 | 1.866 | 2.015 |
| Prihodi od upravnih i administrativnih pristojbi, pristojbi po posebnim propisima i naknada | 3.897 | 3.954 | 4.016 | 4.084 |
| Prihodi od prodaje proizvoda i robe te pruženih usluga i prihodi od donacija | 120 | 135 | 102 | 156 |
| Kazne, upravne mjere i ostali prihodi | 173 | 140 | 150 | 185 |
| Prihodi od prodaje nefinancijske imovine | 563 | 573 | 761 | 620 |
| Ukupni prihodi | 22.217 | 23.148 | 23.830 | 26.966 |
Izvor: obrada autora prema podacima MFIN-a.
Prema Tablici 1 prihodi poslovanja dominiraju strukturom ukupnih prihoda lokalnih jedinica. U strukturi ukupnih prihoda dominiraju porezi koji čine 5,4 mlrd. kuna ili 57% svih prihoda (Tablica 1 i slika 3). U usporedbi sa zemljama OECD-a (slika 2) Hrvatska bi se nalazila među zemljama gdje porezi čine većinu izvora prihoda lokalnih jedinica. Drugi važan prihod čine pomoći sa 4,48 mlrd. kuna prihoda. Od ostalih prihoda važno je spomenuti prihode od upravnih i administrativnih pristojbi i pristojbi po posebnim propisima i naknade, koji iznose više od 4 mlrd. kuna. U toj kategoriji najvažniji segment čine komunalne naknade i doprinosi s oko 3,3 mlrd. kuna prihoda.
Slika 3. Struktura prihoda lokalnih jedinica u Hrvatskoj prema izvorima u 2018. godini.
Izvor: obrada autora prema podacima MFIN-a.
Lokalne jedinice ostvaruju porezne prihode iz nekoliko skupina poreza. To su županijski porezi, gradski ili općinski porezi te zajednički porezi (Slika 4). Zajednički porez, odnosno porez na dohodak, karakterističan je po tome što se porezni prihodi dijele među nižim razinama vlasti (Tablica 2). Sukladno teorijskim osnovama, većina lokalnih poreza predstavljaju neku vrstu poreza na imovnu, bilo nekretnina ili pokretnina. Manji dio odnosi se na robu i usluge (konkretno porez na potrošnju– lokalni porez od 3% koji se obračunava na potrošnju alkoholnih i bezalkoholnih pića u ugostiteljskim objektima).
Slika 4. Lokalni porezi u Hrvatskoj
Izvor: Zakon o lokalnim porezima, NN 115/16 i 101/17; Zakon o porezu na promet nekretnina, NN 115/16 i 106/18.
Upravo porez na dohodak i njemu pripadajući prirez čine glavni izvor (preko 87%) poreznih prihoda lokalnih jedinica. Kompletan prihod poreza na dohodak je prihod lokalnih jedinica. Prihod se dijeli između općina i gradova s jedne strane, i županija s druge strane (vidjeti Tablicu 2). Primjerice, pojedinac koji ima prebivalište na području Koprivnice plaća porez na dohodak koji je obračunat i plaćen prilikom isplate plaće, a dijeli se između proračuna Grada Koprivnice (60%) i proračuna Koprivničko-Križevačke županije (17%). Općine i gradovi mogu dodatno dobiti još maksimalno do 6% prihoda od poreza na dohodak, ovisno o tome koliko će na sebe preuzeti financiranje određenih decentraliziranih funkcija (vidjeti Tablica 3). Ostatak od 17% prihoda odlazi za instrument (horizontalnog) fiskalnog izravnanja o kojem će bit više riječi u nastavku.
Tablica 2. Raspodjela prihoda od poreza na dohodak od 2018. godine
| Skupina | Udio |
| Općina ili grad | 60% |
| Županija | 17% |
| Decentralizirane funkcije | 6% |
| Fiskalno izravnanje | 17% |
Napomena: Gradu Zagrebu zbog dvojnosti statusa grada i županije pripada 77% (60+17) prihoda od poreza na dohodak ubranom na području Grada Zagreba.
Izvor: Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, NN 127/17.
Tablica 3. Raspodjela poreza na dohodak za decentralizirane funkcije
| Funkcije | Osnovno školstvo | Srednje školstvo | Zdravstvo | Socijalna skrb | Vatrogastvo |
| Udio (ukupno 6%) | 1,9 | 1,3 | 1,0 | 0,8 | 1,0 |
Napomena: Udio od 0,8% za socijalnu skrb se dodatno dijeli i to 0,2% za centre za socijalnu skrb i 0,6% za domove za starije i nemoćne osobe.
Izvor: Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, NN 127/17.
Druga važna kategorija pored poreza na dohodak i prireza su porezi na imovinu. Unutar ovog segmenta dominira porez na promet nekretnina dok su ostali imovinski porezni zanemarivi u pogledu udjela u lokalnim proračunima.
Lokalne poreze ubiru lokalne zajednice prema propisima koje je donijela središnja država (Zakon o lokalnim porezima, NN 115/16 i 101/17; Zakon o porezu na promet nekretnina, NN 115/16 i 106/18). Središnja država određuje uvođenje spomenutih poreza, kao i osnovne elemente kao što su porezna osnovica, porezna stopa itd. Jedina iznimka je prirez porezu na dohodak. To je jedini lokalni porez čije uvođenje ovisi o odlukama predstavničkih tijela jedinice lokalne samouprave. Središnja država je propisala maksimalne porezne stope, ali uvođenje i odabir visine stope prireza prepušten je općinama i gradovima (vidjeti EJS 13: Oporezivanje rada).
Fiskalno izravnanje
Fiskalno izravnanje vezano je za razdiobu financijskih sredstava zbog neravnoteže u prihodima i rashodima pojedinih lokalnih zajednica. Fiskalno izravnanje predstavlja mehanizam kojim središnja razina vlasti ublažava razlike koje nastaju zbog nejednakog rasporeda ekonomske aktivnosti i s time povezanih prihoda na nižim razinama vlasti. Fiskalno izravnanje može biti okomito (vertikalno) i vodoravno (horizontalno).
Okomito fiskalno izravnanje koristi se u slučaju vertikalne neravnoteže između prihoda koje lokalne zajednice imaju za izvršenje svojih funkcija i rashoda potrebnih za izvršenje tih funkcija. Vlastiti prihodi lokalnih jedinica često nisu dovoljni za izvršenje preuzetih javnih funkcija, stoga središnja vlast izravnim ili neizravnim transferima nadoknađuje razliku. Najčešći oblik neizravnih transfera je dijeljenje prihoda od zajedničkih poreza. U Hrvatskoj se upravo porez na dohodak koristi kao izvor sredstava za okomita fiskalna izravnanja (Tablica 2).
Dijeljenje prihoda od zajedničkih poreza praksa je koja se koristi u mnogim zemljama. Zajednički porezi najčešće su PDV, porez na dohodak i porez na dobit, ali u tu skupinu poreza mogu pripadati i razni porezi na potrošnju, porezi na korištenje prirodnih izvora, kao i mnogi drugi. Također, ne postoji pisano pravilo kako i na koji način se dijele prihodi od zajedničkih poreza. Svaka država to rješava na svoj način (Bahl, 2000).
Vodoravno fiskalno izravnanje koristi se radi smanjivanja (ekonomskih) razlika među lokalnim zajednicama. Sve lokalne zajednice unutar jedne države nisu na jednakom stupnju razvoja pa zbog toga nemaju jednak fiskalni kapacitet. Fiskalni kapacitet je sposobnost jedinica vlasti da iz vlastitih prihoda financiraju svoje rashode za javna dobra i usluge. Može postojati i ravnoteža među prihodima i rashodima neke lokalne zajednice, a da lokalna zajednica svejedno dobije dodatna sredstva u svrhu vodoravnog fiskalnog izravnanja ako joj je fiskalni kapacitet ispod određenog (npr. nacionalnog) prosjeka.
Vodoravno fiskalno izravnanje provodi se putem dotacija (pomoći, potpore) od strane središnje države, odnosno od viših razina vlasti prema nižim razinama vlasti. Kriteriji za dodjelu dotacija uglavnom ovise o (a) potrebama pojedinih lokalnih jedinica, (b) njihovom fiskalnom kapacitetu te (c) poreznom naporu koji su poduzeli da prikupe potrebna sredstva za financiranje svojih funkcija.
Vodoravno fiskalno izravnanje u Hrvatskoj provodi se prema Zakonu o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.Općine, gradovi i županije čiji je fiskalni kapacitet manji od referentne vrijednosti (prosječnog fiskalnog kapaciteta) ostvaruju pravo na sredstva fiskalnog izravnanja. U suprotnome, lokalne jedince ne mogu ostvariti ta sredstva jer se smatraju iznadprosječno „bogatima“. U tablici 4. prikazan je primjer izračuna udjela Grada Vukovara u ukupnom iznosu sredstava fiskalnog izravnanja u 2020. godini.
Tablica 4. Izračun udjela Grada Vukovara u ukupnom iznosu sredstava fiskalnog izravnanja u 2020. godini
| Ukupan broj stanovnika (Popis 2011. – konačni rezultati iz 2013.) | 1 | 27.683 |
| Moguća stopa prireza (Nap. Vukovar nema uveden prirez) | 2 | 12 % |
| Prosječan prihod od poreza i prireza na dohodak za period 2014. – 2018. | 3 | 24.344.442 kn |
| Kapacitet ostvarenih poreznih prihoda po stanovniku | 4=3/1 | 879 kn |
| Referentna vrijednost | 5 | 2.564 kn |
| Optimalni iznos sredstva fiskalnog izravnanja | 6=(5-4)*1 | 46.625.979 kn |
| Udio jedinice u ukupnom optimalnom iznosu sredstava fiskalnog izravnanja
Nap.: Ukupan optimalni iznos za RH iznosio je 2.268.420.776 kuna |
7=6/2,268 mlrd.kn | 0,020554378 |
Izvor: MFIN.
Fiskalni kapacitet pojedine lokalne jedinice baziran je na petogodišnjem prosjeku prikupljenog prireza i poreza na dohodak po stanovniku koji bi se ostvario da se primjenjivala najviša stopa prireza. Referentna vrijednost predstavlja prosjek fiskalnih kapaciteta svih općina, gradova i županija (redak 5, Tablica 4). Referentna vrijednost se iskazuje po stanovniku, a za općine se dodatno uvećava za 50%. Razlog uvećanja za 50% za općine leži u ujednačavanju inače velike razlike referentnih vrijednosti između gradova i općina, koje proizlaze iz posebnosti općina odnosno gradova. Kod izračuna referentnih vrijednosti isključuje se Grad Zagreb koji bi značajno povećao prosjek kako za gradove tako i za županije. Iz tablice se vidi kako referentna vrijednost za gradove iznosi 2.564 kune po stanovniku.
Razlika između referentne vrijednosti i fiskalnog kapaciteta pomnožena s brojem stanovnika predstavlja iznos tzv. sredstava fiskalnog izravnanja pojedine lokalne jedinice (redak 6, Tablica 4). U našem primjeru u Vukovaru se prikuplja 879 kuna po stanovniku. Budući da je to manje od referentne vrijednosti (2.564 kn) Vukovar se kvalificira da dobije sredstva iz fiskalnog izravnanja. Da bi Vukovar došao na prosjek referentne vrijednosti njemu je teoretski potrebno 46,6 milijuna kuna.
Kada se zbroje svi tako dobiveni iznosi za sve općine, gradove i županije dobije se ukupan iznos sredstava potreban za (vodoravno) fiskalno izravnanje u nekoj godini. Konkretno, taj iznos za 2020. godinu iznosio je 2,27 milijardi kuna. Pomoću tako dobivenog ukupnog iznosa izračunavaju se udjeli pojedine lokalne jedinice u ukupnim sredstvima fiskalnog izravnanja u nekoj godini (redak 7, Tablica 4).
Prisjetimo se: ovaj segment fiskalnog izravnanja se financira iz 17% prikupljenog poreza na dohodak na razini svih lokalnih jedinica u Hrvatskoj (Tablica 3). Tako će se 2020. godine na dnevnoj bazi raspodjeljivati 17% prikupljenog porezna na dohodak sukladno udjelima pojedinih lokalnih jedinica u 2020. godini. Gradu Vukovaru će pripasti 0,020554378 tog iznosa ili 2,0554378%.
Sustav (vodoravnog) fiskalnog izravnanja nije jednostavan. Postojeći sustav fiskalnog izravnanjau primjeni je od 2018. godine. Prije 2018. godine bio je još kompleksniji jer je uključivao drugačiju i preferencijalnu raspodjelu poreza na dohodak za otoke i potpomognuta područja. Koeficijenti raspodjele poreza na dohodak često su bili predmetom promjena. Zatim, do 2017. godine porez na promet nekretnina bio je zajednički porez (40% išlo središnjoj državi), a sada je u potpunosti prepušten općinama i gradovima. Do 2007. godine i porez na dobit je bio zajednički porez.
S obzirom da je porez na dohodak dominantan prihod lokalnih jedinica u Hrvatskoj, svako snižavanje poreznog opterećenja dohotka, bilo kroz stope, razrede ili povećanje osobnog odbitka, dovodi do gubitka prihoda lokalnih proračuna što često izaziva negodovanje lokalnih čelnika.
Sve takve porezne promjene uvjetuju uvođenje novih tekućih pomoći koje središnja država (državni proračun) daje proračunima lokanih i regionalnih jedinica. Porezna reforma iz 2017. godine utjecala je na uvođenje tzv. kompenzacijskih mjera. Od ranije postoji tekuća pomoć kao zamjena za prihode od poreza na dobit, ali također postoje druge „redovne“ tekuće pomoći od Ministarstva financija, ostalih ministarstva i institucija središnje države, međunarodnih organizacija i fondova EU, te proračunske zalihe i naknade za štete prouzročene elementarnim nepogodama. Nadalje postoje kapitalne pomoćikoje se, ovisno o potrebama i ispunjenim uvjetima, dodjeljuju za nabavu nefinancijske imovine. Tekuće i kapitalne pomoći ukupno su iznosile 16,6% prihoda lokalnih jedinica u Hrvatskoj u 2018. godini (slika 5).
Namjena sredstava lokalnih jedinica
Iz Tablice 5 i Slike 5 vidljivo je kako lokalne jedinice prikupljenim prihodima financiraju rashode poslovanja i nabavu nefinancijske imovine. Rashodima poslovanja dominiraju dane pomoći i materijalni rashodi. Vezano uz dane pomoći, radi se o prijenosu proračunskim korisnicima iz nadležnog proračuna za financiranje redovne djelatnosti. Iznimno velik udio u rashodima poslovanja imaju i ostali rashodi (veći udio ovih rashoda znači manje transparentan proračun) i rashodi za zaposlene.
Tablica 5. Rashodi lokalnih jedinica u Hrvatskoj (u milijunima kuna, ekonomska klasifikacija)
| 2015. | 2016. | 2017. | 2018. | |
| Rashodi poslovanja | 18.975 | 19.467 | 20.494 | 21.810 |
| Rashodi za zaposlene | 2.110 | 2.131 | 2.171 | 2.416 |
| Materijalni rashodi | 5.653 | 5.879 | 6.066 | 6.462 |
| Financijski rashodi | 323 | 291 | 264 | 289 |
| Subvencije | 1.034 | 1.063 | 1.149 | 1.253 |
| Pomoći (dane) | 5.952 | 6.184 | 6.656 | 6.954 |
| Naknade građanima i kućanstvima na temelju osiguranja i druge naknade | 1.175 | 1.176 | 1.379 | 1.520 |
| Ostali rashodi | 2.727 | 2.744 | 2.809 | 2.916 |
| Rashodi za nabavu nefinancijske imovine | 2.812 | 3.519 | 3.483 | 5.052 |
| Ukupni rashodi | 21.787 | 22.986 | 23.977 | 26.863 |
Izvor: obrada autora prema podacima MFIN-a.
Veliki udio čine rashodi za nabavku nefinancijske imovine (slika 5) što nije bio slučaj na razini središnje države, odnosno državnog proračuna (vidjeti EJS 4: Proračun i proračunski proces). Radi se o kapitalnim rashodima odnosno investicijama. Lokalne jedinice kroz svoje funkcije dužne su financirati lokalnu komunalnu i ekonomsku infrastrukturu pa ne čudi relativno veliki udio ovih rashoda u ukupnim rashodima. Na središnjoj razini preko državnog proračuna financiraju se uglavnom tekući rashodi (mirovine, plaće itd.) dok je razvoj ekonomske infrastrukture prvenstveno prepušten javnim poduzećima (vidjeti EJS 10: Ekonomska infrastruktura).
Slika 5. Struktura ukupnih rashoda lokalnih proračuna u 2018. godini (ekonomska klasifikacija)
Izvor: Tablica 5, obrada autora prema podacima MFIN-a.
Uz ekonomsku klasifikaciju rashoda, koja prikazuje rashode razvrstane po prirodnim vrstama (Slika 5), rashodi lokalnih jedinica mogu se klasificirati i po funkcijskoj klasifikaciji. Funkcijska klasifikacija rashoda lokalnih jedinica (slika 6-a) prikazuje rashode lokalnih jedinica prema njihovoj namjeni, odnosno prema javnim funkcijama.
Slika 6. Funkcijska klasifikacija rashoda: JLP(R)S vs. državni proračun
Izvor: obrada autora prema podacima MFIN-a.
U ovom segmentu se najbolje može uočiti razlika između funkcija središnje države i lokalne države. Primjerice, u strukturi rashoda državnog proračuna (središnje države) najveći izdatak su rashodi za socijalnu zaštitu (37,1%), dok u lokalnim proračunima dominiraju usluge unapređenja stanovanja i zajednice (23,5%).
Prethodno smo spomenuli kako općine i gradovi obavljaju poslove od lokalnog značaja, a županije poslove od područnog (regionalnog) značaja. Obavljanjem tih poslova izravno se zadovoljavaju potrebe građana, a to su uređenje naselja i stanovanje, prostorno i urbanističko planiranje, komunalno gospodarstvo, briga o djeci, socijalna skrb, primarna zdravstvena zaštita, odgoj i osnovno obrazovanje itd. Funkcijska struktura proračuna ukazuje na drugačiju orijentaciju pružanja javnih dobara i usluga na lokalnoj razini u odnosu na središnju razinu vlasti.
Zaduživanje lokalnih jedinica u Hrvatskoj
U Hrvatskoj se lokalne zajednice smiju dugoročno zaduživati, ali samo za investicije, odnosno za rashode za nabavu nefinancijske imovine (iznimka je zaduživanje radi kupovine automobila). Ukupna godišnja obveza može iznositi najviše do 20% ostvarenih prihoda u godini koja prethodi godini zaduženja. Navedeno ograničenje ne odnosi se na EU projekte i projekte energetske učinkovitosti. U tablici 6 navedeni su ostali uvjeti i ograničenja zaduživanja i izdavanja jamstava od strane lokalnih jedinica.
Tablica 6. Zaduživanje te davanje jamstava i suglasnosti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave
| Što | Tko | Kome | Za što | Suglasnost |
| Kratkoročno zaduživanje | općina/grad/županija | za premošćivanje jaza | nije potrebna | |
| Dugoročno zaduživanje | općina/grad/županija | za nabavu nefinancijske imovine | Vlade RH | |
| Davanje jamstva | županija | gradu/općini | za nabavu nefinancijske imovine | Vlade RH |
| općina/grad/županija | pravnoj osobi/ustanovi | za nabavu nefinancijske imovine | Ministra financija | |
| Davanje suglasnosti | županija | ŽUC-u | zaduženje za nabavu nefinancijske imovine i davanje jamstva | Ministra financija |
| općina/grad/županija | pravnoj osobi/ustanovi | za nabavu nefinancijske imovine | nije potrebna | |
| Davanje jamstva/ suglasnosti | općina/grad/županija | pravnoj osobi/ustanovi | zaduženje za nabavu nefinancijske imovine kod međunarodne financijske institucije | Ministra financija |
| Refinanciranje duga | općina/grad/županija | za ostatak duga po postojećem zaduženju | Vlade RH |
Izvor: MFIN.
U tablici 7 prikazana je visina i struktura duga lokalnih jedinica u 2018. godini. Dug je iznosio 4,1 milijardu kuna, a najveći dio duga odnosi se na gradove, posebno na Grad Zagreb čiji dug čini gotovo polovinu ukupnog duga lokalnih zajednica u Hrvatskoj.
Tablica 7. Dug lokalnih jedinica u Hrvatskoj u 2018. godini
| 2018. | % | |
| Županije | 312.982.050 | 7,6% |
| Gradovi | 1.566.088.040 | 38,0% |
| Općine | 389.460.740 | 9,4% |
| Zagreb | 1.855.914.500 | 45,0% |
| Ukupno | 4.124.445.330 | 100,0% |
Izvor: Obrada autora prema podacima MFIN-a.
Prikazani podaci o dugu odnose se na izravni dug lokalnih jedinica. Mnoge lokalne jedinice imaju trgovačka društva, najčešće komunalna poduzeća u svojem vlasništvu. Lokalne jedinice i trgovačka društva u njihovu vlasništvu posluju po načelu spojenih posuda među kojima postoje stalna financijska prelijevanja. U tom kontekstu, fiskalni položaj lokalnih jedinica nalazi se pod utjecajem poslovanja trgovačkih društava u njihovu vlasništvu koja se isto tako zadužuju. Dug komunalnih društava često je veći od duga tih jedinica, pa su obveze komunalnih društava potencijalna prijetnja njihovoj financijskoj stabilnosti. Za lokalna trgovačka društva ne postoje sistematizirani podaci, ali važno je imati na umu da potencijalni dug lokalnih jedinica može biti mnogo veći ako se uključe obveze trgovačkih društava u njihovu vlasništvu (vidjeti više Bajo i Primorac, 2014; Primorac i Poljak, 2018).
Komunalno gospodarstvo i lokalna trgovačka društva
Komunalne djelatnosti su jedna od najvažnijih djelatnosti jedinica lokalne samouprave. Komunalno gospodarstvo je termin koji se koristi za cjelovit sustav obavljanja komunalnih djelatnosti, građenja i održavanja komunalne infrastrukture te održavanja komunalnog reda. Komunalne djelatnosti podrazumijevaju održavanje komunalne infrastrukture (ceste, javne površine, zelene površine, groblja, javna rasvjeta itd.) te uslužne djelatnosti kao što su parking, tržnice, komunalni prijevoz itd.
Zbog veće financijske i organizacijske slobode, komunalne djelatnosti najčešće obavlja trgovačko društvo koje osniva lokalna jedinica. Moguće je da se i više lokalnih jedinica udruži i npr. osnuje komunalno poduzeće za obavljanje određenih komunalnih djelatnosti. Osim trgovačkog društva, komunalne djelatnosti mogu obavljati javne ustanove koje osniva jedinica lokalne samouprave ili vlastite službe unutar grada/općine (tzv. vlastiti pogon). Postoje slučajevi kada komunalne usluge obavljaju privatne tvrtke putem ugovora o koncesiji ili ugovora o obavljanju komunalne djelatnosti. Primjerice, u Zagrebu Čistoća prikupi otpad ali se kasnijezbrinjavanje otpada vrši preko 10 privatnih tvrtki. Radi se tvrtkama koje imaju mogućnosti i kapacitete zbrinjavanja raznih vrsta otpada (npr. biootpad, građevinski otpad itd.). Komunalna poduzeća, odnosno podružnice Zagrebačkog holdinga, Čistoća i ZGOS nemaju tu mogućnost pa je nužan angažman vanjskih tvrtki. Često se čuju prigovor o netransparentnom načinu ugovaranja te se postavlja pitanje zašto i kada će se komunalna društva osposobiti i obavljati takve poslove.
S obzirom da u Hrvatskoj postoji 428 općina, 127 gradova i Grad Zagreb kao posebna jedinica, jasno je da postoji čitav niz praksi koje nije moguće svesti pod zajednički nazivnik. Ranije smo spomenuli fiskalni rizik koji lokalna trgovačka društva (nesavjesnim) zaduživanjem mogu prouzročiti za lokalne jedinice. Kako se financiranje tih djelatnosti obavlja putem cijene koju plaćamo za komunalne usluge, to možemo smatrati dodatnim kvazi-poreznim opterećenjem iz kojeg proizlazi rizik za građane koji će u konačnici platiti svaku neefikasnost u upravljanju tim sustavom. Osim kroz cijene usluga, komunalne usluge mogu se financirati iz proračuna.
Lokalna trgovačka društva ne moraju se nužno osnivati radi obavljanja komunalnih djelatnosti. Primjerice, Zagrebački holdingima čitav niz podružnica i samostalnih trgovačkih društava. Osim komunalnih djelatnosti (groblja, tržnice, vodovod i odvodnja itd.) ona obavljaju niz prometnih (ZET i Zagrebparking) i tržišnih djelatnosti (robni terminali, opskrba plinom, ljekarne, izdavačka djelatnost, velesajam, turizam itd.).
Bez obzira kojom se djelatnošću bave, lokalna trgovačka društva mogu poslovati s ciljem ostvarivanja dobiti. Međutim, u slučaju gubitaka, oni se pokrivaju iz proračuna lokalnih jedinica. Poznato je da lokalne vlasti često pribjegavaju osnivanju trgovačkih društava i davanju jamstava u cilju premošćivanja nedostatnih proračunskih sredstava za financiranje svojih potreba. Jasno je da između lokalnih jedinica i trgovačkih društava u njihovom vlasništvu postoji izvjesna povezanost. Općenito, principi koji vrijede za lokalne jedinice trebaju vrijediti za lokalna trgovačka društva. Treba težiti ka većoj transparentnosti poslovanja koja vodi manjoj politizaciji imenovanja i povećanju učinkovitosti upravljanja lokalnim javnim sektorom i gospodarstvom.
Ovim tekstom smo završili i zaokružili našu seriju Ekonomika javnog sektora. Većina knjiga iz područja ekonomike javnog sektora završava upravo s pitanjima financiranja lokalnih jedinica vlasti te analizom fiskalnih odnosa između različitih razina vlasti. Nadamo se da smo kroz ovu seriju uspjeli na pristupačan način analizirati složena pitanja uplitanja države u gospodarstvo te doprinijeti razumijevanju odnosa države i tržišta u Hrvatskoj.