Nakon mirovinskog i zdravstvenog osiguranja u ovom nastavku otvaramo važnu temu obrazovanja. U nastavku ćemo objasniti da su rashodi za obrazovanje u proračunima zemalja Europske unije značajni. Da bi se razumjelo zašto države ulažu značajne javne resurse potrebno je prvo objasniti razloge za državnu intervencijuu područje obrazovanja.
Razlozi za državnu intervenciju u obrazovanju
Ponudu obrazovanja od strane države i njegovo financiranje već smo opravdavali kroz koncepte robnog egalitarizma, paternalizma te meritornog dobra o čemu je bilo riječi u prvom tekstuovog serijala.
Obrazovanje je jedno od najboljih primjera paternalizma budući da je osnovnoškolsko obrazovanje obavezno u najvećem broju zemalja na svijetu, a u nekim je zemljama obavezno i srednjoškolsko obrazovanje. Stoga se kod obrazovanja mogu uočiti elementi prisile zbog dobrobiti pojedinca. Nositelji politike smatraju da se pojedinci moraju obrazovati čak i ako to oni sami ne žele, jer obrazovanje povećava njihovo blagostanje i blagostanje društva u cjelini. Obrazovaniji pojedinci mogu se bolje brinuti o sebi i drugima, bolje razumiju svijet oko sebe, te imaju bolje poslovne i životne prilike.
Tretiranje obrazovanja kao meritornog dobra podrazumijeva da država odlučuje pribavljati i nuditi određena dobra i usluge čak i ako ih pojedinci u društvu ne žele. Možda neki pojedinci nisu svjesni koliko je obrazovanje za njih (ili njihovu djecu) značajno pa u njega ne bi ulagali ili bi ulagali premalo.
U raspravi o obaveznom obrazovanju svakako moramo istaknuti i robni egalitarizam, čime država nastoji pružiti jednaku priliku za stjecanje barem osnovnog obrazovanja svim pojedincima. Najveće nejednakosti prilika nastaju na razini visokoškolskog obrazovanja, posebno u zemljama poput SAD-a gdje je obrazovanje na vodećim sveučilištima izrazito skupo.
Budući da obrazovanje ne donosi korist samo pojedincu već društvu u cjelini, značajni pozitivni vanjski učinci (eksternalije) obrazovanja su argumenti u prilog državne intervencije. Obrazovanje povećava socijalizaciju, obrazovaniji pojedinci su skloniji prihvaćanju demokratskih vrijednosti, obrazovanje doprinosi većoj informiranosti i povezanosti stanovnika, toleranciji i slobodi govora i sl. Naravno, obrazovanje ne mora biti garancija društvenih vrijednosti, ali sigurno stvara važan preduvjet za njihovo prihvaćanje.
Zbog državne intervencije u obrazovanju često se postavlja pitanje je li obrazovanje javno dobro? Podsjetimo, da bi neko dobro imalo obilježje javnog dobra ono mora imati obilježja neisključivosti i nekonkurentnosti u potrošnji. Obrazovanje nema ta obilježja. Ono ima obilježja čistog privatnog dobra. Itekako može biti isključeno u potrošnji preko određivanja cijene (školarine) za određenu razinu obrazovanja. Ograničeni kapaciteti za izvedbu kvalitetnih obrazovnih programa upućuju i na konkurentnost u potrošnji čak i ako pojedinac može platiti školarinu.
Ipak, zbog značajnih pozitivnih eksternalija obrazovanja, država putem obrazovnog sustava ostvaruje ciljeve povećanja društvenog blagostanja i preraspodjele dohotka. To su primarni razlozi uključivanja države u ponudu obrazovanja kako bi ga učinila dostupnim i dobrim dijelom besplatnim za pojedince. Država najčešće intervenira u obrazovanje tako da:
- zakonski propisuje obvezu osnovnog (nekad i srednjeg) obrazovanja,
- sama nudi (provodi) obrazovanje na svim razinama, ali je njen udio u visokom obrazovanju uglavnom manji,
- regulira uključivanje privatnog sektora na svim razinama obrazovanja,
- osigurava financiranje osnovnog i srednjeg obrazovanja, te često raznim instrumentima subvencionira visoko obrazovanje.
Pitanje koje se nameće jest do koje razine država treba nuditi (besplatno) obrazovanje? S obzirom da su pozitivne eksternalije glavni razlog državne intervencije, odgovor leži u razlikama pozitivnih eksternalija na različitim razinama obrazovanja.
Pretpostavimo da utjecaj obrazovanja na socijalizaciju ili dio populacije koji se obrazuje pada s rastom razine obrazovanja. U tom slučaju opravdano je da država financira samo osnovno i srednje obrazovanje, dok je financiranje visokog obrazovanja sporno.
Često se u prilog financiranja visokog obrazovanja navodi argument da visoko obrazovanje vodi ka većoj produktivnosti rada. Međutim, ako plaće visokoobrazovnih osoba točno odražavaju njihov doprinos ukupnoj produktivnosti društva, tada pozitivnih eksternalija nema. Znači da je tržište vrednovalo sve koristi od obrazovanja.
Ipak, možemo pretpostaviti da tržište ne vrednuje sve društvene doprinose svih oblika visokog obrazovanja. U tom slučaju postavlja se pitanje ostvaruju li sve vrste visokog obrazovanja (pod)jednake pozitivne eksternalije? Ako ostvaruju, tada država treba jednako subvencionirati sve vrste visokog obrazovanja. Ako postoje razlike, tada država treba procijeniti te razlike i različito subvencionirati obrazovanje prema vrstama i razinama. Tome je suprotstavljeno mišljenje da je obrazovanje kao takvo javno dobro te da ga država treba financirati na svim razinama jednako i učiniti ga dostupnim svima. To je, uostalom, bio primarni poticaj studentskim prosvjedima u Hrvatskoj 2009. godine.
Bez obzira koliko pojedina država izdvaja za sustav obrazovanja, činjenica je da je u većini razvijenih zemalja državni udio u financiranju visokog obrazovanja manji nego u financiranju osnovnog i srednjoškolskog obrazovanja (Slika 1). Hrvatska nije uključena u bazu OECD-a, a ovi podaci nisu dostupni ni u bazi Eurostata, UNESCO-a i Svjetske banke, ali se može pretpostaviti kako slični zaključci vrijede i za Hrvatsku, što će detaljnije biti objašnjeno u nastavku teksta.
Slika 1. Ukupni javni rashodi za obrazovanje u zemljama OECD-a u 2015. godini (u % ukupnih javnih rashoda)
Napomena: za Dansku ne postoje podaci. Izvor: OECD (2018), Education at a Glance 2018: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris.
Zamislimo da je visoko obrazovanje isključivo privatno dobro koje se može kupiti na tržištu. Mnogi bi pojedinci odustali od studiranja ukoliko ne bi mogli pokriti troškove studiranja (školarina, smještaj, prehrana, prijevoz itd.). Čak i kad pojedinac percipira buduće koristi od visokog obrazovanja, on ga ne može financirati ili bi ga mogao financirati kad bi postojalo uređeno tržište studentskog kreditiranja. Problem leži u asimetričnosti informacija i nesavršenosti tržišta kredita za obrazovanje jer je teško osigurati garanciju (kolateral) za ljudski kapital. Zbog različitosti pojedinaca ne postoji garancija da će svatko od njih biti u mogućnosti vraćati kredit za školarinu. Da bi premostila taj tržišni neuspjeh, država financira školarine kroz stipendije ili druge instrumente (npr. vaučeri). Ta javna sredstva često završe u privatnim obrazovnim institucijama. Država subvencionira i druge troškove studiranja kroz osiguranje minimalnog studentskog standarda (nudi i subvencionira prehranu u menzama, smještaj u domovima, lokalna država često subvencionira javni prijevoz itd.).
Iako država u manjem dijelu financira visoko obrazovanje, javna sredstva i dalje dominiraju u ukupnim troškovima financiranja visokoškolskih institucija. Na Slici 2 prikazana je struktura transfera prema obrazovnim institucijama u zemljama OECD-a. U prosjeku, visokoškolske institucije dominantno financira država što se posebno očituje u europskim zemljama OECD-a. Privatni izdaci (investicije) u visoko obrazovanje variraju od zemlje do zemlje i najviše ovise o visini školarina koje naplaćuju sveučilišta. Očekivano, zemlje s najboljim svjetskim sveučilištima (ujedno i najskupljim), imaju najveći udio privatnih izdataka za visoko obrazovanje (SAD, UK). Važno je napomenuti kako su javna sredstva u mnogim zemljama važan izvor financiranja privatnih institucija visokog obrazovanja. Država to čini putem subvencioniranja kredita, direktnog financiranja institucija na temelju broja upisanih studenata (tzv. vaučeri) te sufinanciranja smještaja. Primjerice, u Velikoj Britaniji, Australiji te Novom Zelandu ta sredstva čine između 20-30% ukupnih prihoda privatnih visokoškolskih institucija. Na žalost, slični podaci za Hrvatsku još uvijek nisu dostupni.
Slika 2. Struktura transfera prema institucijama tercijarnog obrazovanja u odabranim zemljama OECD-a u 2015. godini
Izvor: OECD (2018), Education at a Glance 2018: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris.
Izdaci za obrazovanje u Europskoj uniji
Izdaci za obrazovanje predstavljaju jednu od najvažnijih komponenti javnih rashoda u zemljama Europske unije. S udjelom od 4,6% u BDP-u i 10,2% u ukupnim rashodima opće države ovi izdaci predstavljaju četvrtu najvažniju komponentu javnih rashoda u EU, iza socijalne zaštite, zdravstva i općih javnih usluga (Slika 3).
Slika 3. Rashodi opće države prema funkcijskoj klasifikaciji u EU (2017.)
Izvor: Eurostat
Slika 4 pokazuje da se izdaci za obrazovanje kreću od 3% BDP-a u Rumunjskoj do 7% BDP-a u Švedskoj. Hrvatska je s udjelom od 4,5% vrlo blizu prosjeku EU-a.
Iz slike je teško uočiti neke pravilnosti pa se može pretpostaviti da visina izdataka ovisi o različitim faktorima specifičnim za svaku zemlju poput nacionalnih prioriteta, demografije, razvijenosti sustava privatnog financiranja, zakonskih propisa koji određuju koja je vrsta obrazovanja obvezna i sl. Bez obzira na razlike, izdaci za obrazovanje čine značajan udio javnih rashoda u svim promatranim zemljama.
Slika 4. Izdaci za obrazovanje u zemljama članicama EU (% BDP-a u 2017.)
Izvor: Eurostat
U raspravama o visini rashoda za obrazovanje važno je voditi računa o učinkovitosti tih rashoda. Ovom je pitanju posvećena velika pozornost u empirijskim istraživanjima, a na Ekonomskom labu objavljena je serija tekstova koji su pokazali da je financiranje obrazovanja u Hrvatskoj na primarnoj, sekundarnoj i tercijarnoj razini neučinkovito. Do tih se zaključaka došlo mjerenjem efikasnosti obrazovnog sustava, usporedbom rashoda za obrazovanje i pokazatelja kvalitete obrazovanja, tj. ishoda učenja, koji se najčešće mjere rezultatima standardiziranih testova (TIMSS i PIRLS za osnovnoškolce i PISA za srednjoškolce) ili prilikama na tržištu rada za osobe sa završenim fakultetom. Pokazatelji ishoda učenja ukazuju na relativno slabe rezultate hrvatskih učenika na standardiziranim testovima, a prema pokazatelju nezaposlenosti mladih i obrazovanih Hrvatska se nalazi na vrhu ljestvice EU zemalja.
U literaturi postoje različiti prijedlozi za poboljšanje kvalitete obrazovanja poput smanjenja omjera učenika i učitelja, smanjenja razreda i grupa, dodatne izobrazbe nastavnog osoblja, stimulacija nastavnicima, novih udžbenika i pomagala i sl. Spomenimo i aktualne teme kurikularne reforme i eksperimentalnog programa „škole za život“, kojima je cilj povećati kvalitetu osnovnoškolskog i srednjoškolskog obrazovanja u Hrvatskoj, iako ta reforma teče relativno sporo uz različite prepreke. Za visokoškolsko obrazovanje još uvijek nema sličnih projekata, ali fakulteti u pokušaju stjecanja i održavanja različitih međunarodnih akreditacija pokušavaju prilagoditi programe i uvjete studiranja, iako često uz otpore iz same akademske zajednice. Također, povezanost fakulteta s tržištem rada i njegovim potrebama u Hrvatskoj još nije na zadovoljavajućoj razini, pa bi svako poboljšanje komunikacije fakulteta s poslovnom zajednicom donijelo vidljiva poboljšanja pokazatelja na tržištu rada.
Prigodno je spomenuti i alokativnu neučinkovitost države u financiranju visokih učilišta u Hrvatskoj kroz financiranje studentskog standarda i studenskih potpora. Petar Filipić (2009) ukazao je na problem da su potpore studentima usmjerene isključivo na održanje ili povećanje broja visokoobrazovanih pojedinaca. Pri tome se ne realiziraju dvije važne funkcije: a) potpore ne usmjeravaju studente prema zanimanjima primjerenima modernoj strukturi gospodarstva, već potrebe društva tumače strukturom i kapacitetima visokog školstva, i b) ne potiču izvrsnost već prosječnost.
Sustav financiranja obrazovanja u Hrvatskoj
U Hrvatskoj se obrazovanje na svim razinama pretežno financira iz javnih sredstava. Ustav Republike Hrvatske propisuje besplatno obvezno obrazovanje koje obuhvaća osmogodišnji program osnovne škole. Uz javno financirane obrazovne ustanove u Hrvatskoj postoji manji broj privatnih obrazovnih ustanova koje troškove svojeg poslovanja pokrivaju samo školarinama.
U financiranju obrazovanja u Hrvatskoj sudjeluju sve razine vlasti te sami polaznici. Tablica 1 prikazuje nositelje financiranja obrazovanja u Hrvatskoj od predškolskog odgoja do visokoškolskog obrazovanja.
Tablica 1. Sustav financiranja obrazovanja u Hrvatskoj
Izvor: dorada autora prema Barić, V. i Smolić, Š. (2016), Obrazovanje i znanost, u: A. Obadić i J. Tica (ur.) Gospodarstvo Hrvatske. Zagreb: Ekonomski fakultet Zagreb, str. 456.
U financiranju predškolskog odgoja sudjeluju svi nositelji financiranja. Općine i gradovi financiraju plaće, tekuće i kapitalne rashode za dječje vrtiće na svojem području, a županije sufinanciraju općine i gradove s nedostatnim fiskalnim kapacitetom. Središnja država na ovoj razini sudjeluje samo u financiranju posebnih potreba djece s teškoćama u razvoju, dok roditelji plaćaju dio troškova smještaja i prehrane.
Na razini osnovnoškolskog obrazovanja gradovi i županije su zaduženi za financiranje tekućih i kapitalnih rashoda osnovnih škola na svojem području, a središnja država za financiranje plaća i sufinanciranje gradova i županija s nedostatnim fiskalnim kapacitetom. Roditelji na ovoj razini obrazovanja financiraju užinu i udžbenike, iako dio gradova i županija učenicima omogućava besplatne udžbenike.
U financiranju srednjoškolskog obrazovanja sudjeluju županije, koje financiraju tekuće i kapitalne rashode za srednje škole na svojem području, te središnja država koja financira plaće i sufinanciranje županija s nedostatnim vlastitim sredstvima. Na ovoj razini roditelji financiraju udžbenike, iako dio županija također učenicima omogućava besplatne udžbenike.
Financiranje visokoškolskog obrazovanja je obveza središnje države koja financira plaće, tekuće i kapitalne rashode te standard studenata, što podrazumijeva subvencioniranu prehranu, smještaj i sl. Roditelji ili sami studenti plaćaju dio školarine i udžbenike.
U analizi financiranja obrazovanja problem je dostupnost podataka i adekvatna statistika, no sa sigurnošću se može reći da u strukturi rashoda dominiraju izdaci za plaće (zaposlene), tekući izdaci (održavanje), a tek onda kapitalni izdaci. U nekim slučajevima postoji nejasna funkcionalna podjela kao na primjer u slučaju financiranja udžbenika iz lokalnih proračuna. Zanimljivo je istaknuti da se pitanjima financiranja visokoškolskog obrazovanja posvećuje veća medijska pažnja naročito kroz rasprave o vaučerima, stipendijama, financiranju sveučilišta i sl., dok se modeli financiranja osnovnoškolskog i srednjoškolskog obrazovanja gotovo ne propituju, iako sigurno i na tim razinama postoji značajan prostor za unaprjeđenje sustava financiranja.
Znanost, istraživanje i razvoj
Države osim u obrazovanje sve više ulažu u znanost, istraživanje i razvoj. Primarni razlozi za državnu intervenciju u ovom području su pozitivni vanjski učinci, budući da rezultati znanstvenih istraživanja doprinose tehnološkom razvoju, unaprjeđuju metode liječenja, omogućavaju bolje upravljanje resursima. Štoviše, znanje, za razliku od obrazovanja, ima obilježja javnog dobra. Naravno, neka se otkrića na ograničeno vrijeme patentiraju, ali je znanje u širem smislu javno dobro jer je dostupno svima i korištenje znanja ne vodi opadajućim prinosima (npr. znanje Pitagorinog poučka).
U posljednje vrijeme države sve više potiču znanost i istraživanja jer rast modernih gospodarstava više ne počiva toliko na akumulaciji tradicionalnih faktora, rada i kapitala, već sve više na znanju i tehnološkom razvoju. Države mogu poticati istraživanje i razvoj izravnim subvencijama ili poreznim poticajima/olakšicama. Velik broj članica EU nude poduzećima porezne poticaje za istraživanje i razvoj, a nedavno je Hrvatska donijela novi Zakon o državnoj potpori za istraživačko-razvojne projekte, koji je donio značajne porezne olakšice za financiranje istraživanja.
Financiranje znanosti analiziramo pomoću izdataka za istraživanje i razvoj. Slika 5 prikazuje kako Hrvatska sa udjelom izdataka za istraživanje i razvoj od 0,86% BDP-a pripada skupini zemalja s najnižim izdacima među novim članicama EU-a. U toj grupi zemalja prednjače Slovenija i Češka s ulaganjima blizu prosjeka EU od 2,1% BDP-a. Najveće izdatke za istraživanje i razvoj, trostruko veće od Hrvatske, imaju razvijene stare zemlje članice EU poput Švedske, Austrije, Danske, Njemačke i Finske.
Slika 5. Izdaci za istraživanje i razvoj u zemljama EU
Izvor: Eurostat
Hrvatski izdaci za istraživanje i razvoj daleko su ispod europskog prosjeka, te još dalje od cilja EU od 3% BDP-a. Iako Hrvatska ne odstupa značajno od većine novih zemalja članica potrebno je upozoriti kako ima najlošiju učinkovitost tih ulaganja zbog čega bi se u raspravama o potrebom povećanju rashoda trebalo voditi računa i o kvaliteti ulaganja.
Slika 5 ukazuje i na nositelje financiranja ulaganja u istraživanje i razvoj, a to su privatni sektor, javni sektor, visokoškolske ustanove i (privatne) neprofitne organizacije. U većini zemalja EU-a, uključujući Hrvatsku, privatni sektor važan je nositelj ulaganja, uz iznimku Rumunjske i Bugarske. U Hrvatskoj se 42% ukupnih izdataka za istraživanje i razvoj financira iz privatnog, a ostatak iz javnog sektora i visokoškolskih ustanova, dok za neprofitne organizacije podaci nisu dostupni ili je njihov udio zanemariv.
Važno je istaknuti da u Hrvatskoj postoji preko 180 pravnih osoba registriranih za znanstvenu djelatnost koje su upisane u Upisnik znanstvenih organizacija i imaju pravo na javno financiranje. To su javni znanstveni instituti, visoka učilišta (sveučilišta, visoke škole, veleučilišta), te ostale pravne osobe poput NSK, HAZU i sl.
Za kraj spomenimo ostale ključne institucije za znanost u Hrvatskoj: Ministarstvo znanosti i obrazovanja, Hrvatska zaklada za znanost(HRZZ), Nacionalno vijeće za znanost, visoko obrazovanje i tehnološki razvoj(NVZVOTR) te Agencija za znanost i visoko obrazovanje(AZVO). Ministarstvo obavlja upravne i druge poslove iz područja znanosti i obrazovanja. HRZZ osigurava potporu znanstvenih, visoko obrazovnih i tehnologijskih programa i projekata. NVZVOTR je najviše stručno tijelo koje se brine za razvoj i kvalitetu cjelokupne znanstvene djelatnosti i sustava znanosti, visokog obrazovanja i tehnološkog razvoja u Hrvatskoj. Ono utvrđuje uvjete koje moraju ispuniti organizacije i znanstvenici kako bi mogli obavljati znanstvenu djelatnost. AZVO se bavi osiguranjem kvalitete znanosti i visokog obrazovanja te provodi postupke akreditacije i vrednovanja akademskih institucija u Hrvatskoj.
Ovim tekstom zaključujemo analizu najvećih javnih rashoda, ukazujući da javno financiranje obrazovanja i znanosti ima uporište u ekonomici javnog sektora zbog potreba za državnom intervencijom. Međutim, u oba slučaja treba voditi računa ne samo o visini izdataka već i o kvaliteti i ishodima tih ulaganja, jer ih je u protivnom teško opravdati. U sljedećem nastavku otvaramo do sada neistraženu temu financiranja javne infrastrukture.