Ako je nešto moguće predvidjeti s velikom vjerojatnošću onda je to nastavak geopolitičkog rivalstva SAD-a i Kine. Koliko god EU nastoji držati mjeru u odnosu na to rastuće rivalstvo, čini se kako sa SAD-om dijeli zabrinutost oko niza pitanja koja opterećuju odnose Zapada i Kine.
Dok tržišne ekonomije, pogotovo u Europskoj uniji, imaju stroge kontrole državnih potpora i subvencija, to nije slučaj sa zemljama poput Kine gdje država u okviru specifičnog političkog „kapitalizma“ daje snažnu potporu svojim firmama. Jasno je da će takav nesrazmjer narušavati globalno tržišno natjecanje koje podrazumijeva slobodu ali i jednaka pravila igre, odnosno kako to EU zove, level playing field.
Prijedlog uredbe s bitnim detaljima
Kada je početkom svibnja 2021. godine u okviru šireg strateškog pristupa predstavljena i ova tema, potpredsjednik Europske komisije Valdis Dombrovskis naveo je kako „nepoštene prednosti ostvarene dodjelom subvencija odavno štete međunarodnom tržišnom natjecanju.” Dodao je kako se takvim nepoštenim praksama “narušavaju tržišta i ostvaruju konkurentske prednosti na temelju dodjele potpora, a ne kvalitete i inovativnosti proizvoda.” Potpredsjednica Komisije Margrethe Vestager izjavila je kako“otvoreno tržište najprije mora biti pravedno: „Prije više od 60 godina uveli smo sustav nadzora državnih potpora koji sprečava utrkivanje u subvencijama među našim državama članicama, a danas donosimo prijedlog za suočavanje s problemom subvencija trećih zemalja koje narušavaju tržišno natjecanje. U ovim teškim vremena tim je važnije osigurati jednake uvjete na tržištu radi oporavka gospodarstva EU-a.” Povjerenik za unutarnje tržište Thierry Breton rekao je kako se prilikom poslovanja, ulaganja i sudjelovanja ujavno financiranim projektima moraju poštivati europska pravila te dodao sljedeće: “Danas usavršavamo svoja pravila kako bi se svi poduzetnici natjecali pod jednakim uvjetima i nitko ne bi mogao štetnim stranim subvencijama narušiti te jednake uvjete i konkurentnost Europe. Tako će Europa postati još otpornija.”
Radi se zapravo o „Prijedlogu uredbe o stranim subvencijama koje narušavaju unutarnje tržište“.
Već u uvodnom dijelu prijedloga uredbe može se vidjeti da Europa nastavlja s politikom otvorenog tržišta koje europskim i stranim firmama omogućuje da se „natječu na temelju zasluge u mjeri u kojoj su osigurani jednaki uvjeti na unutarnjem tržištu.“ Nadalje, navode se primjeri stranih subvencija u obliku beskamatnih zajmova, neograničenih državnih jamstava, poreznih izuzeća ili olakšica te drugih državnih financiranja.
Zanimljivo je kada EK spominje probleme vezane uz „pristup EU financiranju od operatora koji primaju strane subvencije, koje bi mogle narušavati natjecanje za EU fondove.“ Odnosi li se to na slučaj Pelješkoga mosta?
Dok prijedlog same uredbe s razlogom mora biti nepristran i tretirati svaku potencijalnu situaciju jednako, iz pojedinih fusnota može se vidjeti temeljni realni razlog. Tako se jedna fusnota referira na izvješće Europskog revizorskog suda koje je ustanovilo kako bi „određene subvencije dane od kineske države mogle sačinjavati državne potpore ukoliko bi se dale od države članice EU-a, te primjećuje da takva razlika u tretmanu može narušiti tržišno natjecanje.“ Naredna fusnota poziva se na izvješće njemačke Komisije za monopole, pod nazivom: „Kineski državni kapitalizam: izazov za europsku tržišnu ekonomiju.“ Posljednja relevantna fusnota poziva na istraživanjenjemačkog instituta MERICS, a na istu temu.
Nepoštena prednost i regulatorni jaz
Komisija takav unfair advantage tumači i kao regulatory gaps obzirom da postojeća europska legislativa i alati ne adresiraju ovaj problem. Komisija konkretno navodi da europska pravila vezana uz nabavu, provjeru izravnih stranih ulaganja, zaštitu tržišnog natjecanja, kontrole spajanja i državne potpore, ne uzimaju u obzir strane subvencije, kao niti pravila WTO-a.
Stoga bi, ako Vijeće i Parlament usvoje ovaj prijedlog Uredbe, Komisija dobila moć provođenja istraga financijskih doprinosa firmama od strane javnih tijela i izvan EU-a. U tu svrhu su predložena tri nova alata – dva su vezana uz notifikacije odnosno ex-ante obvezu podnošenja obavijesti Komisiji, a jedan uz istrage)
Prvi alat temeljio bi se na istraživanju koncentracija koje uključuju financijski doprinos država izvan EU-a iznad određenog financijskog praga glede prometa firme (najmanje 500 milijuna eura) i strane subvencije (najmanje 50 milijuna eura). Drugi alat bi se koristio za obavijesti o istraživanjima ponuda u javnim nabavama procijenjene vrijednosti od najmanje 250 milijuna eura. Treći alat bi se koristio za istraživanje ostalih tržišnih situacija te manjih koncentracija i nabava, što će ovisiti o inicijativi Europske komisije koja će moći tražiti obavijesti i na ad-hoc osnovi.
Pritom bi se uveoi standstill obligation (čekanje), u rokovima u kojima bi Komisija donosila odluke. Predviđa se i mogućnost kazni za izostanak obavješćivanja o subvencijama odnosno financijskim doprinosima, a Komisija bi mogla izvršiti i pregled transakcija te zabraniti ugovore koje su na nabavi dobili subvencionirani ponuđači.
Stranom subvencijom definira se financijski doprinos vlade iz ne-EU zemlje, koji firmi daje korist koja je selektivna, tj. ograničena na pojedini firmu ili djelatnost. To stvara nepoštenu prednost, istiskuje nesubvencionirane firme, te narušava inovacije, kvalitetu i odabir potrošača. Kao dodatni primjer navodi se strana firma koja dobiva subvenciju od svoje vlade a onda se u EU zemlji javi na natječaj za veliki infrastrukturni projekt. Takva firma može napraviti ponudu po nižoj cijeni nego što bi to bilo moguće bez subvencije. Također, navodi se i situacija kada europska podružnica ne-EU firme ima troškovne beneficije od subvencija koje matična firma dobiva.
Procjena učinka odabrane opcije
U sažetku procjene učinka ovog prijedloga uredbe može se vidjeti srž problematike, a to je da industrijske politike nekih trgovinskih partnera uključuju subvencije koje pružaju konkurentsku prednost u europskoj ekonomiji. Pritom se tržište narušava kroz preuzimanja firmi, nabavu i druge tržišne situacije. Predviđa se rast učinka takvih stranih subvencija, dok s druge strane EU ima sužen manevarski prostor za vlastita poduzeća zbog stroge kontrole državnih potpora. Takva situacija dovodi europsku industriju u nepovoljan položaj prilikom natjecanja s firmama koje dobivaju strane subvencije.
Rješenje je potrebno uvesti na europskoj razini odlučivanja jer strane subvencije imaju učinak na više zemalja članica, a EU ionako ima ovlasti u pogledu državnih potpora i trgovinske politike. Između četiri moguće opcije (1. prilagodba međunarodnih trgovinskih pravila, 2. smjernice za postojeću legislativu, 3. prilagodba postojećih pravila i 4. razvoj novog instrumenta), Europska komisija odlučila se za ovu posljednju, pri čemu navodi kako dionici generalno daju podršku baš toj opciji, dok su neki zabrinuti kakav će ona učinak imati na izravna strana ulaganja (FDI).
Glavna korist odabrane opcije je vraćanje na level playing fieldza sve gospodarske subjekte i sprječavanje istiskivanja s tržišta inovativnih konkurenata koji nisu subvencionirani, iako se time potrošačima smanjuje mogućnost odabira. Također, odabrana opcija mogla bi djelomično rješavati probleme de-lokalizacije firmi prema ne-EU zemljama s potencijalno nižim okolišnim standardima, što znači i smanjenje opasnosti gubitka radnih mjesta unutar EU-a.
Zaključno
Ova tema nije novost, samo se Europa sada odlučila na konkretniju akciju koja će imati i pravnu podlogu u širem globalnom kontekstu političko-ekonomskog rivalstva slobodnoga svijeta u odnosu na autoritarnu Kinu. Lab je već pisao o slučaju Huawei, koji nastavlja otvarati neka druga pitanja, a sve unutar istog okvira. U domaćem okviru ova je tema izravno vezana uz problematiku Pelješkog mosta.
Inicijativa se površno može gledati kao novi oblik intervencije, ali valja se podsjetiti kako Europska komisija već ima ovlasti zaštite tržišnog natjecanja. Sada se opseg te ovlasti proširuje s obzirom na činjenicu da se na velikom tržištu natječu i mnoge firme iz trećih zemalja čije ih države mogu i obilno subvencionirati. Europa ima vrlo stroga pravila kad su subvencije u pitanju, a postojeća legislativa ne rješava problem ostvarivanja nepoštene prednosti u konkurenciji čiji globalni razmjer nadilazi granice Europske unije.
Valja podsjetiti i na to da tržišno natjecanje podrazumijeva otvorena i slobodna tržišta uz jednaka pravila igre za sve. Takavlevel playing fieldjest narušen zbog stranih subvencija. Zato se tržište u ovom slučaju nastoji štititi od ekonomskih politika koje nisu tržišno orijentirane, već koriste tržišni pristup za ostvarivanje ekonomske prednosti na temelju prednosti koju osigurava država. Drugim riječima, ideal slobodnog tržišta podrazumijeva i relevantne institucije liberalne demokracije, uključujući vladavinu prava, ograničenje utjecaja države, sve do građanske političke kulture (civic virtues). Pogotovo ovo posljednje može biti teška tema za tek površnu razinu shvaćanja sustava koji tek (kako-tako) razvijamo.
Uglavnom, ukoliko jedan dio sudionika na globalnom tržištu ne poštuje pravila koja su više-manje prisutna na Zapadu (pogotovo u Europskoj uniji), onda se postavlja pitanje ima li smisla anti-etatističku intervenciju poput ove nazivati protekcionizmom. Ipak, to ne znači da se ovakva intervencija ne može potencijalno iskoristiti za širenje intervencionizma. Primjer njemačke strategije govori kako jednostavnog odgovora nema.
Bitno je istaknuti i taj širi segment odnosa ekonomije i demokracije, jer suštinski ne postoji odvojeno gledanje na stvari, pa bi jedno bila „ekonomija“, a drugo „politika.“ Tu se često stvaraju površne odnosno lažne dileme. Kao što je navedeno na samom početku, radi se u širem smislu o rivalstvu dvaju blokova koji predstavljaju oprečne sustave vrijednosti, normi i institucija, a takvi sustavi uvijek određuju ekonomske i tržišne okvire, kao i potrebe za donošenjem nove legislative poput prikazanog primjera.