Fiskalni odbori u EU – fiskalni “psi čuvari”

Objavljeno

Ilustracija: Dephumi / Dreamstime

Knjiga „Fiskalni odbori u Europskoj uniji – transparentnost i odgovornost u upravljaju javnim financijama“ donosi novinu u pristupu fiskalnim pravilima i fiskalnim „psima čuvarima“, analizirajući ih kao sredstva komunikacije s javnosti s ciljem povećanja transparentnosti i odgovornosti u upravljanju javnim financijama

Ad
Ad

Kao važan odgovor na financijske krize – eksploziju deficita i javnih dugova diljem svijeta – porasla je važnost primjene i raširenost fiskalnih pravila i fiskalnih odbora, kako bi se ograničile tekuće fiskalne politike, smanjili deficiti i dugovi te poboljšalo stanje javnih financija i fiskalna disciplina. Sveukupan cilj fiskalnih odbora jest promicanje fiskalne transparentnosti i odgovornosti u upravljaju javnim financijama.

Fiskalna pravila su stalna ograničenja u vođenju fiskalne politike. Izražena su u pokazateljima fiskalnih ishoda, kao što su stanje državnog proračuna, deficita, javnog duga, prihoda ili rashoda. Nacionalna fiskalna pravila uvele su same nacionalne vlade, a neka su nametnula međunarodni ugovori, kao što je Pakt o stabilnosti i rastu (SGP), ili uvjeti koji određuju Međunarodni monetarni fond (MMF) i druge međunarodne financijske organizacije.

U EU za države članice deficit je ograničen do 3 % BDP-a i javni dug do 60 % BDP-a. Odnosno, riječ je o pravilu konvergencije prema kojem se za zemlje čiji je omjer javnog duga veći od 60% isti mora svake godine smanjiti za 1/20 razlike između zatečenog omjera i praga od 60%. Neka su pravila ugrađena u Zakone o fiskalnoj odgovornosti (ZFO) koji od vlada zahtijevaju postavljanje fiskalnih ciljeva prije izrade godišnjeg proračuna, a druga u procesu pripreme i prihvaćanja proračuna. Mogu se temeljiti na različitim nacionalnim pravnim osnovama i mogu biti sadržana u ustavima, primarnom ili sekundarnom zakonodavstvu. Također, mogu biti ugovorena u javnim političkim obvezama ili internim pravilima ministarstava financija. U 2021. fiskalna pravila primjenjivalo je 105 zemalja u svijetu.

Što su fiskalni odbori

Fiskalni odbori su neovisne institucije koje imaju za cilj promicanje održivih javnih financija. To uključuje javne procjene fiskalnih planova i evaluaciju te pripremu makroekonomskih ili proračunskih prognoza. Na taj način promoviraju fiskalnu transparentnost, zdravu fiskalnu politiku i održive javne financije.

Veći broj zemalja odlučio je osnovati neovisne fiskalne institucije (NFI) nakon globalne financijske krize i vala deficita i dugova država. Obično se nazivaju fiskalnim vijećima, odborima ili parlamentarnim uredima za proračun. Uz stvaranje tih odbora vlade, kao znak opredjeljenja za djelovanje nakon krize, nastoje ojačati fiskalna pravila koja su se pokazala nedostatnima za osiguranje razboritog upravljanja javnim financijama. U EU novi propisi od država članica zahtijevaju osnivanje neovisnih tijela za praćenje usklađenosti s pravilima, te izradu i potporu makroekonomskim prognozama. Godine 2021. djeluje 51 institucija s funkcijom fiskalnih odbora u 49 zemalja u svijetu.

Glavni argument u korist osnivanja fiskalnih odbora temelji se na tome da su, prepuštene same sebi, demokratske vlade sklone pristranosti deficitu i „procikličnosti“ u upravljanju javnim financijama. Fiskalni odbori mogu pomoći u ublažavanju informativne nesimetrije u korijenu sklonosti deficitu osiguranjem objektivnih analiza fiskalne izvedbe. Na taj način odbori mogu povećati svijest javnosti o fiskalnoj politici. Odbori mogu pomoći biračima procjenom jesu li vidljivi rezultati – u smislu dostave javnih dobara – rezultat samo puke sreće ili kompetentnog upravljanja fiskalnom politikom, te omogućiti biračima izbor kompetentnih kreatora politika.

Izvori prekomjernog deficita u zadacima fiskalnog odbora

Uzroci i manifestacija sklonosti deficitu Zadaće fiskalnog odbora
Kreatori politika Kratkovidnost, zabrinutost za reizbor, strančarenje: preoptimistične procjene prihoda, nerealistične procjene potrošnje; napori na izbjegavanju fiskalnih pravila (kreativno računovodstvo).  Priprema neovisnih makro-fiskalnih predviđanja ili na kraju procjene službenih predviđanja; analize kratkoročnih i dugoročnih implikacija tekućih politika, troškovi fiskalnih mjera; praćenje usklađenosti s fiskalnim pravilima; izvješća o vladinom statističkom integritetu.
Vremenska nedosljednost (politike koje su bile dogovorene ex ante ne pridržavaju se  ex post). Ispitati fiskalne ishode u svjetlu vladinog pridržavanja; praćenje usklađenosti s fiskalnim pravilima.
Problem „zajedničkog bazena“ između ministarstava (na razini središnje države) i/ili između različitih razina u vladi. Pokrivanje analizama središnju državu. Izdavanje javnih preporuka (jačanje centralizacije proračuna; koordinaciju fiskalne politike među vladinim entitetima kako bi se izbjegla meka proračunska ograničenja.
Nesavršene informacije: podcjenjivanje  rizika i troškova; preoptimistični pogledi na rast, pogrešno shvaćanje proračunskih ograničenja (značajno u slučajevima obilnih prihoda od roba), nedostatak pravovremenih podataka. Analiza složenih pitanja kao što je fiskalna održivost, međugeneracijska pravičnost i analize fiskalnog rizika; procjene dugoročnih trendova i moguće preporuke odgovarajuće fiskalne politike.
Asimetrične informacije (nedostatak transparentnosti); neodgovarajuće pozadinske analize i informacije primljene od zakonodavne moći (oslabljena odgovornost). Redovna izvješća za parlament i osiguranje odgovora na pitanja; doprinos raspravi o zakonodavstvu o fiskalnim pitanjima.
Birači Nesavršene informacije: pogrešno shvaćanje vladinih proračunskih ograničenja. Osiguranje neovisnih procjena srednjoročne i dugoročne održivosti; povećanje svijesti u javnosti o fiskalnim pitanjima.
Zanemariti buduće generacije i nestrpljivost. Utjecaj analiza o održivim politikama i troškova prilagodbi proračunskim ograničenjima.
Izvor: procjene osoblja MMF-a (Debrun et. al, 2013:43)

Transparentnost se odnosi na objavu relevantnih, pristupačnih, pravovremenih i točnih informacija o aktivnostima, pravilima, planovima i procesima u pripremanju državnog proračuna. Odnosno, na vidljivost fiskalnih aktivnosti vlada – podataka o deficitu i javnom dugu.

Odgovornost je definirana kao ukupna odgovornost sustava u kojem se akteri – političari u izvršnoj vlasti – ponašaju odgovorno i suočavaju se s posljedicama neodgovornosti unutar i izvan vlade. Za svoju neodgovornost snose reputacijski i izborni rizik.

Proračunski proces je kao i državni proračun prije svega politički proces i odraz je političke moći. Sve u svemu, fiskalna transparentnost utječe na fiskalnu odgovornost, a transparentnost i odgovornost na bolje informiranje građana. Fiskalni odbori mogu utjecati na jačanje fiskalne transparentnosti vlada procjenama poštivanja i javnim objavama fiskalnih pravila, te informiranjem javnosti o stanju javnih financija.

Zašto je došlo do jačanja fiskalnih odbora

Globalna financijska kriza 2008. bila je prvi neplaniran, ali ključan test okvira fiskalnog upravljanja u EU. Njezin destabilizirajući utjecaj na javne financije potaknuo je zemlje pogođene krizom na preispitivanje postavljene doktrine i ustanovljene prakse kako bi izbjegle buduće neprilike u politikama i izgradile čvrste fiskalne i upravljačke institucije za sprečavanje financijskih šokova ili bolje odolijevanje takvim šokovima. Fiskalni otpornici na krizu bili su primjena pravila i djelovanje fiskalnih odbora. U međuvremenu njihovo postojanje se pokazalo važnim, ali nedovoljnim.

U posljednja dva desetljeća fiskalna pravila su bila popularna, ali nedjelotvorna. Djeluju samo ako ih politika snažno podržava, a fiskalne vlasti ih se pridržavaju. Njihova daljnja primjena, bez obzira na trend popuštanja pravila i toleriranja rasta deficita i javnih dugova u vrijeme pandemije COVID-19, jedna su od okosnica stabilnosti i održivosti javnih financija u budućnosti.

Pandemija COVID-19, zbog koje će recesija 2020. ući u ekonomsku povijest, bila je drugi potres koji je uzdrmao fiskalni okvir EU-a. Odstupanjem od pravila i uvođenjem neviđenih mjera fiskalne potpore usmjerene na zaštitu života i standarda građana, vlade su se suočile s novim velikim izazovom. Što dulje kriza traje, više raste zabrinutosti za fiskalnu održivost u nekim zemljama, što može utjecati na izglede oporavka gospodarstva. Mnogi znanstvenici analizirali su i razrađivali dizajn i uporabu opće klauzule o odstupanju koja dopušta privremeno odstupanje od fiskalnih pravila (SGP-a) uslijed velikih fiskalnih i ekonomskih šokova poput pandemije. Postupci povratka ponovnom poštivanju pravila istaknuti su kao važan element dobro osmišljene opće klauzule o odstupanju, koja u jednom trenutku mora prestati vrijediti da bi pravilo imalo smisla. Važna je ravnoteža između osiguravanja pravodobnog povratka poštivanju pravila i izbjegavanja ekonomskih poremećaja. Transparentnost i dobro razrađena komunikacijska strategija presudni su za očuvanje vjerodostojnosti okvira, temeljenog na pravilima, koji se privremeno primjenjuje na fleksibilniji način.

Zadaća transparentnosti

No, koliko aktivnosti fiskalnih odbora u zemljama EU pomažu u promicanju transparentnosti i odgovornosti u upravljanju javnim financijama i kako bi fiskalni odbori mogli povećati učinak tih aktivnosti? To su dva glavna pitanja na koja se u knjizi mogu pronaći odgovori.

Analiza u knjizi temelji se na rezultatima upitnika provedenog 2016. među fiskalnim odborima u 18 država članica EU i primjerima odbora u Hrvatskoj, Irskoj, Mađarskoj, Nizozemskoj, Švedskoj i Ujedinjenom Kraljevstvu. Putem upitnika od 26 pitanja, na kojega je odgovorilo 18 (72%) od 25 anketiranih odbora u EU,  nastojalo se spoznati kako odbori djeluju u praksi, kako ocjenjuju svoj utjecaj na transparentnost i odgovornost u upravljanju javnim financijama i kako su svoja izvješća o poštivanju fiskalnih pravila, te analize i procjene stanja fiskalne politike prenijeli široj javnosti.

Analiza je pokazala da se za prijenos informacija kao medij najviše koristi mrežna stranica u 100% slučajeva, zatim priopćenje za javnost koje se koristi u gotovo 90% slučajeva. Slijede intervjui u više od 78% slučajeva i tiskovne konferencije u 72 % slučajeva. Društvene grupe (YouTube, Twitter, Facebook,…), čiji medijski utjecaj sve više raste i nadmašuje tradicionalne medije, odbori koriste u samo 44% slučajeva.

Način i učestalost komuniciranja fiskalnih odbora s javnošću

 

 

Načini komunikacije

AT CY DK FR EL LV LT LU HR IE HU MT NL DE PT RO SE UK
mrežna stranica 18
priopćenja     16
briefinzi                         6
tiskovne konferencije           13
društvene grupe                     8
intervjui         14
PR ili marketinške agencije                                   1
ostalo                                
Učestalost 4 6 4 3 4 7 4 5 1 6 2 3 6 3 5 3 4 6  

Izvor: autorica na temelju rezultata upitnika

Informacije o poštivanju fiskalnih pravila javno su dostupne na mrežnim stranicama fiskalnih odbora. Većina odbora (12 od 18) o poštivanju pravila izvješćuje putem priopćenja za javnost i predstavljanjem u parlamentu, polovica odbora te informacije objavljuje na tiskovnim konferencijama, a manje od polovice odbora na briefinzima s novinarima. Gotovo polovica odbora (od 17) procjenjuje da informacije o poštivanju fiskalnih pravila prenose/objavljuju svi najvažniji mediji, nakon čega slijedi javna rasprava. Također, polovica odbora procjenjuje da informacije o poštivanju pravila prenose/ objavljuju svi najvažniji mediji, ali nakon toga ne slijedi javna rasprava.

Usporedbe radi, nešto više od polovice odbora (od 17) navodi da informaciju o nepoštivanju fiskalnih pravila prenose/objavljuju svi najvažniji mediji, nakon čega slijedi javna rasprava. Da informaciju o tome prenose/objavljuju svi najvažniji mediji, ali nema javne rasprave procjenjuje 5 odbora. Mediji nešto više objavljuju informacije o nepoštivanju pravila, nakon čega slijedi javna rasprava. To se može objasniti dobro poznatom politikom medijskog tržišta u kojem veću pozornost čitatelja/potrošača privlače negativne vijesti i kritike državnih politika.

Analize rezultata istraživanja djelovanja i komunikacije s javnošću fiskalnih odbora u 18 država članica EU upućuju da fiskalni odbori mogu nadzorom poštivanja pravila, zakonodavnom regulativom i komunikacijom s javnošću utjecati na transparentnost i odgovornost (političara) u proračunskom procesu. Većina odbora ocjenjuje javnu objavu informacija o poštivanju pravila i pojačanu komunikaciju odbora s medijima najboljim načinom utjecaja na transparentnost i odgovornost (političara) u proračunskom procesu.

Frekvencija odgovora na pitanje „ Na koji način FP i FO utječu na transparentnost i odgovornost (političara) u proračunskom procesu?”

Većina odbora ocjenjuje dobrom reakciju vlade na nepoštivanje pravila i javnosti na saznanja u medijima o netransparentnosti i neodgovornosti (političara) u proračunskom procesu. Većina ispitanika ocjenjuje dovoljnim informiranost građana o postojanju i aktivnostima fiskalnih odbora, a dosadašnji utjecaj na učinkovito informiranje javnosti o stanju javnih financija te na povećanje transparentnosti i odgovornosti (političara) u proračunskom procesu ocjenjuje dobrim. Komunikacija s javnošću, odnosno informiranje javnosti, većinom nije zakonski regulirana.

Slika 1. Frekvencija odgovora na pitanje „Kakav je dosadašnji utjecaj vašeg FO na učinkovito informiranje javnosti o stanju javnih financija te na povećanje fiskalne  transparentnosti i odgovornosti (političara) u proračunskom procesu?“

Godišnja medijska pokrivenost aktivnosti odbora je snažno povezana s ukupnim objavama. Medijska pokrivenost je snažno povezana s reakcijom javnosti na saznanja u medijima o netransparentnosti i neodgovornosti (političara) u proračunskom procesu.

Slika 2. Odnos između ukupnih objava i  reakcija vlade na nepoštivanje nacionalnih fiskalnih pravila

Reakcija vlade na nepoštivanje nacionalnih fiskalnih pravila je vrlo visoko povezana s medijskom pokrivenosti aktivnosti odbora. Usko je povezana i informiranost građana o postojanju i aktivnostima odbora i utjecaj odbora na učinkovito informiranje javnosti o stanju javnih financija te na povećanje transparentnosti i odgovornosti (političara) u proračunskom procesu. Reakciju vlade teže je izazvati putem medija, ali je zato moguća snažnija reakcija javnosti koja može utjecati na reputaciju političara, njihovu moć te transparentnije i odgovornije ponašanje s javnim novcem.

Na kraju, fiskalna pravila i fiskalni odbori nisu do sada bili dovoljno učinkoviti alati za ograničavanje moći političara u proračunskom procesu, ali to mogu postati učinkovitijom komunikacijom s javnošću. Jer, ako je javnost odgovarajuće, pravovremeno i dovoljno informirana te motivirana, vjerojatno će napraviti pritisak na političare da odgovornije upravljaju javnim financijama. Korištenje digitalnih medija, čiji utjecaj sve više raste u odnosu na tradicionalne medije (tisak), može olakšati odborima komunikaciju s javnošću i povećati utjecaj.

Mediji, pod uvjetom da je visok stupanj slobode medija (od utjecaja politike i interesnih skupina), te visok stupanj demokracije u nekoj zemlji, mogu djelovati u korist javnog interesa. Političari (prije svega zbog osobnog interesa, a u skladu s teorijom javnog izbora, logikom politike i medija) većinu odluka donose pod utjecajem medija i javnosti. Stoga informacije objavljene u medijima mogu utjecati na ograničavanje njihove moći u proračunskom procesu, te na transparentnije i odgovornije upravljanje javnim financijama. To je velika prilika za fiskalne odbore, kao neovisne institucije, da objavom informacija i komunikacijom s javnošću povećaju svoj utjecaj. Odbori, ako ih vidimo kao neovisne institucije, što oni nastoje i što trebali bi biti, imaju puno kredibiliteta i mogućnosti za komunikaciju s javnošću svojih procjena poštivanja pravila, analiza i upozorenja. To može pridonijeti medijskom utjecaju njihovih analiza na transparentnost i odgovornost (političara) u proračunskom procesu. Kako bi se povećao utjecaj odbora putem medija, u knjizi se predlaže nekoliko načina za poboljšanje učinkovitosti njihovog utjecaja putem medija.

Slika 3. Kako povećati utjecaj fiskalnih odbora na transparentnost i odgovornost (političara) u proračunskom procesu?

Hrvatska – Povjerenstvo za fiskalnu politiku

Kako bi se dublje sagledalo kako fiskalni odbori djeluju u praksi analizirano je šest odbora EU. Političko-ekonomski kontekst u kojem su odbori formirani, njihova organizacija, djelovanje te transparentnost i utjecaj. Među analiziranim odborima je hrvatsko Povjerenstvo za fiskalnu politiku (PFP).

Hrvatska Vlada usvojila je u travnju 2010. Program gospodarskog oporavka. Središnji dio programa bilo je usvajanje Zakona o fiskalnoj odgovornosti (ZFO) za osiguranje dugoročne fiskalne održivosti, discipline i transparentnosti. Hrvatski sabor donio je ZFO (2010.) na prijedlog koalicijske vlade desnog centra. Vlada je (2011.) donijela Odluku o osnivanju Odbora za fiskalnu politiku. Zbog potrebe jačanja neovisnosti Odbora u skladu s odredbama Direktive Vijeća 2011/85/EU i jačanja uloge Odbora kao supervizora nad primjenom ZFO, Sabor je, na prijedlog Vlade lijevog centra, donio (2013.) Odluku o osnivanju Povjerenstva za fiskalnu politiku (PFP).

U vrijeme provođenja istraživanja Povjerenstvom je predsjedao predsjednik Odbora za financije i državni proračun Sabora koji je ujedno i član. Naslijedila ga je krajem 2021. predsjednica Povjerenstva iz redova znanstvenika. Ostali članovi su iz redova Državnog ureda za reviziju, Ekonomskog instituta Zagreb, Instituta za javne financije,  Hrvatske narodne banke, ekonomskih fakulteta i  pravnih fakulteta. Sjednice Povjerenstva održavaju se u pravilu u  prostorijama Sabora, većinom su zatvorene za javnost, a izvješća o radu dostupna su na mrežnoj stranici parlamenta https://www.sabor.hr/hr/radna-tijela/povjerenstvo-za-fiskalnu-politiku-10-saziv-hrvatskoga-sabora Osnovna zadaća PFP-a je razmatrati i procjenjivati primjenu fiskalnih pravila.

Transparentnost i komunikacija s javnošću prvotno Odbora  i sada Povjerenstva određeni su ZFO-om. Povjerenstvo komunicira s javnošću kvartalno, i to samo putem mrežne stranice u vezi značajnijih fiskalnih događanja i objavom informacija o (ne)poštivanju fiskalnih pravila. Najviše objava o aktivnostima prenosi se u tiskanim i elektronskim medijima, a medijske objave odnose se na aktivnosti Povjerenstva i analize, procjene i izvješća odbora. Ne koristi u komunikaciji međunarodne medije i nema određenih sredstava za marketing.

Informacije o (ne)poštivanju fiskalnih pravila i priopćenja javno su dostupni putem poveznice na mrežnu stranicu Povjerenstva, u sklopu mrežne stranice Sabora. Nadalje, informacije o (ne)poštivanju pravila prenose/objavljuju najvažniji mediji, ali nema javne rasprave. Vlada uvažava njegove stavove i postaje transparentnija i odgovornija, te objašnjava razloge stanja u fiskalnoj politici. Povjerenstvo utječe na transparentnost i odgovornost u proračunskom procesu promoviranjem fiskalne transparentnosti i odgovornosti, te nadzorom fiskalne održivosti.

Informiranost građana o svojem postojanju i aktivnostima Povjerenstvo ocjenjuje nedovoljnom, a dosadašnji utjecaj na informiranje javnosti o javnim financijama te na povećanje transparentnosti i odgovornosti dobrim. Procjenjuje da fiskalna pravila i fiskalni odbori utječu na transparentnost i odgovornost u proračunskom procesu javnom objavom informacija o (ne) poštivanju pravila i komunikacijom s javnošću. Povjerenstvo upozorava na stanje javnih financija u slučaju pretjerane državne potrošnje, a javnost na saznanje u medijima o netransparentnosti i neodgovornosti u proračunskom procesu odgovara stalnim pritiskom na transparentnost i odgovornost. Važno je da jedan od glavnih izazova PFP-a u budućnosti budu daljnje jačanje uloge i neovisnosti te učinkovitija komunikacija s javnošću.

Bez obzira na privremeno odstupanje od fiskalnih pravila tijekom pandemije COVID-19, tema ove knjige je i dalje aktualna. Fiskalni odbori u pandemiji ocjenjivali su odgovore vlada na krizu te promicali transparentnost i odgovornost tijekom hitnih reakcija, što je i njihov sveukupni cilj. Također, odbori su pratili privremenu fleksibilnost u primjeni pravila, za čije je aktiviranje ključna učinkovita komunikacijska strategija. Bilo je važno i da podsjećaju na fiskalne izazove koji nisu nestali. Nakon pandemije, bit će opet važno poštivati pravila kako bi se dugovi država zadržali na održivim razinama i ograničila prekomjerna potrošnja država. Vidljivost i visina prekomjerne državne potrošnje ovise o fiskalnoj transparentnosti i odgovornosti (političara) u proračunskom procesu, na što mogu utjecati mediji. Analiza rezultata upitnika provedenog među odborima 18 država članica EU i primjera šest odbora, pokazala je da odbori mogu upozoravati na prekomjernu potrošnju preko medija. Na taj način informirana javnost može prisiliti političare, utjecajem na njihov rejting na izborima i reputaciju, na transparentnije i odgovornije ponašanje.

Nadam se da spoznaje izložene u knjizi mogu biti važan doprinos povećanju fiskalne transparentnosti i odgovornosti (političara) u proračunskom procesu u budućnosti. Uz to, da spoznaje mogu pridonijeti poštivanju fiskalnih pravila i jačanju uloge fiskalnog odbora – Povjerenstva za fiskalnu politiku – u Hrvatskoj, ali isto tako i odbora u EU.


Sanja Bach je cijelu svoju poslovnu karijeru vezana uz medije, domaće i međunarodne financije, odnose s javnošću i političare. Doktorirala je 2018. na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu, gdje je diplomirala novinarstvo. Njezin znanstveni interes usmjeren je na političku-ekonomiju javnih financija. Specijalizirana je za odnose s javnošću u području gospodarstva i javnih financija. Bila je dugogodišnja novinarka i urednica na Hrvatskoj radio televiziji (HRT).

Knjiga je dostupna na: https://www.superknjizara.hr/hr/fiskalni-odbori-u-europskoj-uniji-transparentnost-i-odgovornost-u-upravljanju-javnim-financijama-2021-sanja-bach