Institucije i ideje – lice i naličje istog fenomena
Karakter nacionalnih institucija razlikuje uspješne od manje uspješnih i neuspješnih država. To je pogotovo jasno nakon objave uspješnice D. Acemoglua i J. Robinsona Zašto nacije propadaju. Na tragu njihovog istraživanja, političke i ekonomske institucije možemo opisati kao djelotvorne ukoliko smanjuju neizvjesnost i koordiniraju očekivanja onih kojima su namijenjena, s ciljem poticanja suradnje i razmjene.
Institucije nisu «crne kutije» koje su akterima zadane. U novijim modelima političke ekonomije promatraju se kao odabrane od strane pripadnika neke političke zajednice. Drugim riječima, ljudi oblikuju institucije svojim odabirima. Ti odabiri nisu određeni isključivo materijalnim interesima. Ideje i ideologije su također važne. Analiza institucija stoga nije moguća bez uzimanja u obzir ideja na temelju kojih se oblikuju.
Dani Rodrik navodi tri argumenta u korist važnosti ideja.[1] Prvo, ideje utječu na način kako političke i ekonomske elite definiraju ciljeve – novac, status, ostanak na vlasti, čast ili mjesto u povijesti. Drugo, ideje utječu na percepciju elita o tome po kojim načelima uistinu funkcionira svijet oko njih (npr. liberalizam vs. etatizam, slobodna trgovina vs. protekcionizam). Treće i ujedno najvažnije, ideje utječu na strategije za koje elite drže da ih mogu i trebaju implementirati.
Prema tome Rodrik konstruira politekonomsku analogiju “granice proizvodnih mogućnosti”. Naziva ju “granicom političke transformacije”. Kao što tehnološke inovacije smanjuju ograničenja rasta uvjetovana nedostatkom resursa, tako i institucionalne inovacije pogonjene idejama eliminiraju ograničenja rasta koja proizlaze iz nepovoljne strukture političke moći.
Interakcija institucija i ideja u slučaju Hrvatske
Uvodna rasprava sugerira da iza slabih institucija u Hrvatskoj stoje (i) ideje i ideologije. U ovom se tekstu istražuje mogu li se te ideje opisati kao dominacija oportunističkog ponašanja i raširenost anti-tržišnih ideja.
Problemi sa slabom institucionalnom kvalitetom u pogledu vladavine prava, odgovornosti političkih elita, regulatorne kvalitete, kontrole korupcije i djelotvornosti vlasti dobro su dokumentirani u različitim sustavima mjerenja koji pokazuju da hrvatske institucije djeluju mnogo sličnije bugarskima nego slovenskima (npr. World Governance Indicators).
Analizu ideja koje stoje iza poražavajućeg rezultata moguće je provesti pomoću podataka EBRD-a iz tri intervala istraživanja Life in Transition Survey (LITS). LITS se do sada proveo u tri navrata, 2006., 2010. i 2016. Slijedom Rodrikove ideje potražit ćemo odgovor na pitanje: Kako prevladavajuće ideje konstituiraju ‘granicu političke transformacije’ Hrvatske?
Promatraju se ideje koje su ukorijenjene u cjelokupnom stanovništvu (LITS se mjeri na reprezentativnom uzorku populacije). Te ideje se mogu donekle razlikovati od ideja pripadnika elita i potencijalnih veto-igrača institucionalne transformacije. Međutim, s obzirom na demokratsku prirodu političkog sustava moguće je pretpostaviti da ideje o racionalnom obliku političkog i ekonomskog djelovanja koje dijeli većina u velikoj mjeri rezoniraju u glavama donositelja političkih odluka, imajući u vidu povratnu spregu između ponude i potražnje na političkom tržištu u demokraciji.
Povjerenje u tržišnu ekonomiju i liberalnu demokraciju
Prvo pitanje odnosi se na preferirani ekonomski sustav. Ispitanici su mogli odabrati između planske ekonomije, tržišne ekonomije i opcije prema kojoj oblik organizacije ekonomskog života nije bitan (Slika 1). U usporedbi s 10 tranzicijskih država središnje i istočne Europe, u Hrvatskoj trajno postoji niža razina podrške tržišnoj ekonomiji kao obliku organizacije ekonomskog života.
Nakon izbijanja globalne financijske krize vidljiv je pad povjerenja u tržišnu ekonomiju u svim tranzicijskim državama. Unatoč oporavku pokazatelja 2016. još uvijek ne možemo govoriti o povratku povjerenja na pretkriznu razinu. U Hrvatskoj je spomenuti postotak smanjen s 34,48% 2006. na 27,54% 2016. Jedini napredak zabilježen je u relativnom smislu, pa je Hrvatska 2016. iznenađujuće preskočila Slovačku i Latviju na začelju ljestvice. Ako se pak uzme u obzir postotak ispitanika koji nedvojbeno preferiraju plansku ekonomiju, ispitanici iz spomenute kategorije redovito zauzimaju 25-30% populacije. Takav postotak Hrvatsku opet svrstava blizu samog vrha ljestvice popularnosti planske ekonomije u 2016. godini (iza Latvije i Slovačke).
Slika 1
Izvor: EBRD
Prikazani rezultat treba tumačiti s velikom dozom opreza. Postavlja se pitanje kako ljudi percipiraju što je to tržišna ekonomija. Je li tržišna ekonomija sustav koji vide oko sebe, ili ljudi pri odgovaranju na pitanje uzimaju u obzir i ono što bi tržišna ekonomija u teoriji ili u praksi država kao što su Švedska, Danska ili Ujedinjeno Kraljevstvo, mogla biti?
Percepcija pojma mogla bi se pokazati ključnom. Naime, neka druga istraživanja pokazuju da građani Hrvatske nisu protivnici slobodne trgovine, a u nastavku rada se pokazuje znatno veća sklonost ispitanika nekima od najvažnijih sadržaja koncepta tržišne ekonomije kao što su konkurencija i zaštita privatnog vlasništva. Stoga bi se ovdje moglo raditi o tome da se pod pojmom «tržišna ekonomija» često podrazumijeva sustav kakav danas imamo u Hrvatskoj, tj. «kronistički kapitalizam».
Za sada će se ova dilema ostaviti po strani. U nastavku ćemo promotriti odnos građana prema preciznije definiranim institucionalnim konceptima kao što su demokracija, oportunizam (čimbenici uspjeha u životu) i razina povjerenja u društvu (socijalni kapital).
Slika 2
Izvor: EBRD
Slika 2 pokazuje opredjeljenje za najbolji politički sustav pri čemu su ispitanici mogli birati između demokracije, autoritarizma i ravnodušnosti prema odabiru političkog sustava. Kao i u slučaju povjerenja u tržišnu ekonomiju, povjerenje u demokraciju smanjeno je u svim tranzicijskim državama u desetljeću nakon 2006. godine, usprkos oporavku nakon 2010. godine. Hrvatska u komparativnoj perspektivi ne stoji loše te se nalazi u srednjem dijelu ljestvice (demokraciju je 2016. odabralo 45% ispitanika). Unatoč tome, gotovo četvrtina ispitanika u hrvatskom slučaju gaji indiferentan stav prema demokraciji i u tom pogledu postoji veliki prostor za širene legitimacijske osnovice demokratskog političkog sustava. Iz prezentiranih rezultata vidljivo je da odgovor na ovo pitanje nije presudan faktor neuspjeha hrvatske tranzicije, premda je dugoročno izuzetno važan.
Oportunističko ponašanje i socijalno povjerenje kao ključan element socijalnog kapitala
Percepcija ključnih faktora uspjeha u životu otkriva mnogo o raširenosti oportunističkog ponašanja i povjerenja. Odabir ponuđenih faktora (naporan rad, inteligencija, političke veze i kršenje zakona) govori mnogo o preferiranoj strategiji stjecanja ekonomske sigurnosti. Slika 3 pokazuje jedan od ključnih dokaza o dominaciji oportunističkog načina promišljanja u Hrvatskoj u usporedbi s ostalim tranzicijskim ekonomijama. Izuzev Bugarske 2016., Hrvatska je tijekom cijelog desetljeća i u odnosu na druge prikazane tranzicijske države imala manji broj ispitanika koji su smatrali da ključne faktore uspjeha u životu čine naporan rad i inteligencija, u odnosu na broj onih koji uspjeh pripisuju političkim vezama i kršenju zakona.
Unatoč izraženom oporavku ovog pokazatelja 2016., 41% ispitanika još uvijek percipira političke veze kao ključan faktor uspjeha u životu (najviši postotak u odnosu na sve tranzicijske države), dok svega 15% ispitanika smatra da je presudan faktor inteligencija (najniži postotak u odnosu na sve tranzicijske države). U skladu s ovim podacima moguće je zaključiti da se kod iznimno velikog postotka ispitanika u Hrvatskoj život percipira kao igra s nultim ishodom, igra u kojoj postoji jagma za ograničenim fondom resursa u odnosu na alternativu prema kojoj je moguće kooperativnim ponašanjem stvarati prosperitet.
Slika 3
Izvor: EBRD
S takvim načinom promišljanja lako možemo povezati i podatak da je Hrvatska zemlja s najvećim postotkom populacije učlanjenim u neku političku stranku. Razumno je pretpostaviti da visoka politička mobilizacija nije primarno u funkciji participacijske političke kulture usmjerene na povećanje općeg dobra, već je najčešće u funkciji izgradnje i održavanja klijentelističkih mreža. Usprkos smanjenom postotku članstva u političkim strankama sa 8,83% 2006. na 6,25% 2016., Hrvatska i dalje ima duplo veći postotak članova političkih stranaka u ukupnoj populaciji u odnosu na prosjek 10 tranzicijskih država (Slika 4).
Slika 4
Izvor: EBRD
Osim strategije oportunističkog ponašanja veliku barijeru nadilaženju ‘granice političke transformacije’ predstavlja nedovoljan socijalni kapital. Socijalni kapital je oblik socijalnih mreža unutar kojih se transakcije između članova odvijaju na temelju reciprociteta, povjerenja i duha suradnje. Ukoliko socijalni kapital mjerimo putem učlanjenosti u različite udruge civilnog društva, Hrvatska ne bi trebala oskudijevati socijalnim kapitalom. Naime, prema Bertelsmannovom izvješću o transformaciji iz 2016., 29% građana učlanjeno je u neku udrugu civilnog društva, što je drugi najveći postotak od ukupno 17 država Srednje, Istočne i Jugoistočne Europe. No, ukoliko socijalni kapital mjerimo razinom povjerenja, dolazimo do potpuno drugačijih uvida.
Prema profesorima Ericu D. Gouldu sa Hebrew University i Alexandru Hijzenu iz OECD-a povjerenje je esencijalni element socijalnog kapitala koji utječe na ekonomski razvoj posredstvom nekoliko kanala.[2] Prvo, povjerenje olakšava sklapanje ugovornog odnosa jer snižava transakcijske troškove poput pravnih i osiguravateljskih naknada, te ih kompenzira neformalnijim i jeftinijim načinom provođenja ugovornog odnosa. Veća razina povjerenja u druge ljude smanjuje trošak nadzora poslovnih partnera i zaposlenika i određivanja pravedne naknade za postignute rezultate. Izostanak povjerenja također smanjuje motivaciju za outsourcingom u svrhu postizanja veće produktivnosti zbog postojanja visokih potencijalnih troškova.
Drugo, povjerenje promiče suradnju u javnoj sferi i smanjuje problem kolektivne akcije povezane s proizvodnjom i održavanjem stabilne ponude javnih dobara te postizanjem institucionalne kvalitete. Slaba razina povjerenja negativno djeluje na kredibilitet javnih politika, što umanjuje njihovu mogućnost mijenjanja ekonomskih poticaja i oblikovanja ponašanja građana i poduzetnika. Nisko socijalno povjerenje otežava provođenje iznimno važnih reformi.
Treći i svakako ne najmanje važan element koji proizlazi iz postojanja povjerenja odnosi se na poticanje financijskog razvoja. Nedostatak povjerenja u banke i financijski sustav smanjuje razinu investiranja u tržište kapitala i financijsko produbljivanje.
Slika 5 prikazuje indeks socijalnog povjerenja za tranzicijske ekonomije u periodu od 2006. do 2016. U izračun indeksa uzeto je 5 podkategorija od presudne važnosti za funkcioniranje tržišne ekonomije (povjerenje u vladu, povjerenje u pravosuđe, povjerenje u parlament, povjerenje u banke i financijski sustav i povjerenje u druge ljude).[3] Iz kretanja indeksa vidljivo je da je Hrvatska tijekom dobrog dijela zadnjeg desetljeća tavorila na dnu ljestvice socijalnog povjerenja na kojoj se nalaze druge tranzicijske zemlje srednje i istočne Europe. Iz podataka je vidljiv tek određen oporavak 2016. i pozicioniranje Hrvatske na sredini ljestvice. Zaključno, dobar dio ograničenja institucionalnom i ekonomskom razvoju u prethodnom desetljeću potrebno je potražiti u prikazanom problemu slabe razine socijalnog povjerenja i izostanku kooperativne ravnoteže.
Slika 5
Izvor: EBRD
Slike 6, 7, 8, 9 i 10 u prilogu na kraju rada prikazuju povjerenje u pojedinačne komponente indeksa socijalnog povjerenja. Ukoliko dotičnim zapažanjima pridodamo i komponentu povjerenja prema stranim investitorima, još više dolazi do izražaja dubok splet idejnih ograničenja transformaciji hrvatskog gospodarstva i posljedičnoj konvergenciji s razinom razvijenosti EU-15 i EU-27. Dok su tranzicijske države od Baltika do Bregane intenzivno privlačile strana ulaganja, ogroman postotak građana Republike Hrvatske gajio je nepovjerenje prema stranim investitorima i nije zahtijevao od svojih političkih predstavnika veću efikasnost u privlačenju izravnih stranih ulaganja (Slika 11, također u prilogu na kraju rada).
Orijentacija prema konkurenciji i privatnom vlasništvu
Zadnja i ne najmanje važna pitanja odnose se na orijentaciju populacije prema ključnim elementima tržišne ekonomije – konkurenciji i privatnom vlasništvu. Za razliku od prethodno postavljenih pitanja i pruženih odgovora u ovom slučaju podaci su dostupni samo za 2010. i 2016. godinu. EBRD je postavljao pitanja na koja su ispitanici trebali odgovoriti uz pomoć Likertove skale od 1 do 10. Vrijednost 1 predstavlja najveći stupanj uvjerenja u vrlinu poticanja konkurencije kao sredstva promicanja društvenog blagostanja, dok vrijednost 10 predstavlja uvjerenje o potpunoj štetnosti konkurencije. Identična logika primjenjuje se također u sklopu pitanja o potrebi poticanja privatnog naspram državnog vlasništva. Izračun pozitivnog stava populacije spram poticanja konkurencije i privatnog vlasništva temelji se na zbroju ispitanika koji su pružili odgovor između 1 i 5 (na skali od 1-10), te se on dijeli sa ukupnim brojem ispitanika. Slika 12 i 13 u prilogu na kraju rada ukazuje da je Hrvatska započela promatrano razdoblje s najmanjim stupnjem podrške konkurenciji u odnosu na 10 tranzicijskih država. Tek se 2016. plasirala ispred Poljske, Mađarske, Slovačke i Latvije (uz skok sa 62,13% na 71,06%). Kada je u pitanju orijentacija prema poticanju privatnog vlasništva u odnosu na državno u istom razdoblju zabilježen je porast ispitanika koji su se izjasnili ocjenom od 1-5 sa 44,43% na 53,69%.
Ovaj rezultat je od ključne važnosti u svjetlu ranije rasprave o odnosu hrvatskih ispitanika prema tržišnoj ekonomiji. Ustanovili smo veoma nisku podršku građana Hrvatske «tržišnoj ekonomiji», ali smo problematizirali i percepciju toga pojma, jer drugi izvori pokazuju izraženiju podršku građana konceptu slobodnog tržišta. Ovi rezultati ukazuju na visoku i rastuću podršku konkurenciji i privatnom vlasništvu, tim bitnim sastavnicama ideje o slobodnom tržištu. Postavlja se pitanje kako objasniti taj paradoks: u uvjetima niske razine socijalnog kapitala, uzajamnog povjerenja, povjerenja u institucije i «tržišnu ekonomiju», ljudi pokazuju preferenciju ka zaštiti privatnog vlasništva i konkurenciji.
Zaključak
Vidljivo je da su idejna ograničenja o tome kako funkcionira svijet i koje su najprikladnije strategije za suočavanje s njime uistinu predstavljale i još uvijek predstavljaju značajno ograničenje ekonomskom razvoju i transformaciji hrvatskog političkog sustava, sustava kojega najbolje možemo označiti terminom ‘partitokracija’, dok ekonomisti sustav možemo označiti kao «kronistički kapitalizam» (pa dobar dio građana vjerojatno s time izjednačuje koncept «tržišne ekonomije»). Stoga ne bi bilo pošteno zanemariti zabilježena poboljšanja u većini spomenutih kategorija u periodu od 2010. do 2016.
Prema profesoru Marku Blythu iskustvo krize predstavlja trenutak neizvjesnosti u kojemu očekivanja aktera više nisu ispunjena zbog sve veće disfunkcionalnosti institucija. U novostvoreni vakuum tada je moguće unijeti nove i svježe ideje koje leže raštrkane uokolo i koje se mogu jasnije artikulirati uz pomoć kvalitetnog ‘policy poduzetništva’. Upravo su se pro-tržišne ideje počele sve više rađati u hrvatskom javnom prostoru u zadnjih nekoliko godina, uz pomoć institucionalnog pritiska članstva u EU i pro-tržišne zagovaračke koalicije u nastajanju. Za napuštanje statusa quo nije toliko od presudne važnosti promjena strukture političke moći koliko implementacija novih ideja od strane onih koji drže uzde moći u svojim rukama. Uistinu, literatura iz komparativne političke ekonomije pokazuje da se brojne reforme u drugim državama nisu uvijek ostvarivale slamanjem ukorijenjenih interesa, već kada su njihovi eksponenti počeli koristiti drugačije strategije ili kada su redefinirali svoje interese. Stoga se uloga pro-tržišnih reformatora u Hrvatskoj sastoji u upornom i tvrdoglavom održavanju dobrih ideja na životu te njihovom povezivanju s interesima ključnih dionika.
Dodatak: prikazi podataka (IZVOR: EBRD, LITS)
Slika 6
Slika 7
Slika 8
Slika 9
Slika 10
Slika 11
Slika 12
Slika 13
Kristijan Kotarski je docent na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu
[1] Rodrik, D. 2014. „When Ideas Trump Interests: Preferences, Worldviews, and Policy Innovations.“ Journal of Economic Perspectives 28(1): 189-208.
[2] Gould, Eric D. and Alexander Hijzen. 2017. „In Equality, We Trust.“ Finance & Development, 54(1): 37-39.
[3] Indeks je izračunat tako da se u prvom koraku svakoj podkategoriji pripisuje ponder 0,2. Nakon toga je u drugom koraku pomnožen ponder za svaku podkategoriju sa postotkom ispitanika koji imaju djelomično ili potpuno povjerenje prema njoj. Na kraju se zbroje svi umnošci i dolazi se do konačne vrijednosti indeksa.