Papir trpi sve. Lako je pisati pisma, ali teško je izvršavati obećanja. To je kao sa danas zastarjelim ljubavnim pismima: «Voljet ću te do kraja života.», pisalo se u davna vremena. No, kada bi postojala statistika koja bi u omjer stavila broj tako ostvarenih ljubavi u odnosu na broj napisanih obećanja, jednocifreni postotak ne bi iznenadio. Možda bi se kalkulacija trebala iskazati u promilima. Stoga treba detaljno pregledati odgovor Euroskupine od ponedjeljka, kao i stvari na koje se Hrvatska obvezala u pismu namjere: kako stvarno stoje stvari u pogledu ulaska u ERM II i jesu li moguća iznenađenja po putu?
Ovo je tekst o mogućim preprekama na putu do ulaska Hrvatske u Europski tečajni mehanizam. Prva vrsta prepreka vezana je uz, dobro je poznato, ograničene kapacitete hrvatskih vlasti za ono što kolokvijalno zovemo «reforme». Reforme su se usidrile na stranicama pisma namjere kao da su ga pisali Estonci, a ne pod minimalnim «teretom reformi» posrnuli Hrvati. Druga vrsta prepreka tiče se političkog ambijenta: koliko će protivljenje uvođenju eura, a onda i reformama koje ono nosi, postati lukrativna politička roba prvo na predsjedničkim, a zatim i na parlamentarnim izborima sljedeće godine?
Očito je, naime, da bi cijeli proces mogao biti zaustavljen zbog unutarnjih političkih razloga ako se puls javnosti u pogledu opredjeljenja za euro odmakne sa sadašnje 50:50 ravnoteže snažnije u stranu «protiv».
Što piše u odgovoru Euroskupine?
Mediji su već izvijestili o generalno pozitivnom tonu kojim je Euroskupina u večernjim satima u ponedjeljak odgovorila na hrvatsko pismo odaslano u četvrtak 4. srpnja. U odgovoru se konstatira da je Hrvatska preuzela «brojne obveze» i namjerava poduzeti nužne pripreme za ulazak u tečajni mehanizam ERM II. Nakon što ECB, uz sudjelovanje Komisije, za manje od godinu dana ocijeni provedbu preuzetih obaveza, Vijeće će odlučiti o ulasku Hrvatske u Europski tečajni mehanizam (detaljnije o tome mogli ste pročitati ovdje, a još detaljnije u knjizi Euro u Hrvatskoj: za i protiv).
U priopćenju Euroskupine naglašeno je da će ulazak u ERM II zavisiti o ECB-ovoj odluci o Sporazumu o bliskoj suradnji s HNB-om. Podsjetimo: Republika Hrvatska je 27. svibnja 2019., dakle prije slanja pisma namjere, Europskoj središnjoj banci poslala zahtjev za uspostavljanje bliske suradnje u obavljanju poslova nadzora banaka.
Budući Sporazum o bliskoj suradnji HNB-a i ECB-a od presudne je važnosti otkako u europodručju postoji bankovna unija. Unija se sastoji od Jedinstvenog nadzornog mehanizma (eng. Single Supervisory Mechanism) ECB-a i Jedinstvenog sanacijskog mehanizma (eng. Single Resolution Mechanism) kojim upravlja Jedinstvena sanacijska uprava (eng. Single Resolution Board). Za pobliže upoznavanje s ovim institucijama koristit će nedavni prikaz najnovijih regulatornih promjena objavljen na Labu, a detalje možete pronaći u spomenutoj knjizi.
Na ovom je mjestu važno istaknuti dvije stvari:
- Sporazum o bliskoj suradnji između HNB-a i ECB-a neposredno prethodi ulasku u bankovnu uniju u kojoj je ECB glavni supervizor banaka. ECB na konsolidiranoj osnovi izravno nadzire 119 najvećih međunarodnih bankarskih grupacija u europodručju. Među njima su i bankarske grupacije kojima pripada pet velikih hrvatskih banaka koje će potpasti pod izravni nadzor Europske središnje banke (koja i sada nadzire i njihove matice i grupe na konsolidiranoj osnovi). Međutim, HNB neće izgubiti nadzor nad vodećim bankama, jer zajedno s ECB-om nastavlja operativno obavljati posao nadzora (ulasku će prethoditi dubinska procjena poslovanja vodećih banaka, takozvani AQR – eng. asset quality review i stres test što će se obaviti unutar godinu dana). Nadzor nad manjim bankama HNB će nastaviti obavljati samostalno, uz koordinaciju ECB-a i prema pravilima koja vrijede za cijelo europodručje. To je dobro, jer dodatni pregledi prema zajedničkim pravilima i standardima mogu ojačati nadzor i stabilnost banaka. Kako su pravila u najvećoj mjeri ista za cijelu EU, propisi i prakse su velikim dijelom već usklađeni i implementirani u domaćoj praksi. Preostali su još neki detalji koji se spominju i u pismu namjere: uz Sporazum o bliskoj suradnji navode se unaprjeđenje regulatornog okvira za vođenje makrobonitetnih politika, usklađivanje propisa i praksi u području sprječavanja pranja novca, te statistika. To su sve stvari od kojih Hrvatska, u smislu primjene najviših europskih odnosno međunarodnih standarda, može imati samo koristi. Više detalja sadržano je dalje u tekstu.
- Jedinstveni sanacijski mehanizam (eng. Single Resolution Mechanism) uspostavljen je nakon prošle krize s ciljem da se troškovi sanacije sistemski važnih banaka više ne prevaljuju na porezne obveznike. Svaka eventualna državna pomoć mora nakon nekog vremena biti vraćena u proračun, tako da država na kraju sanacijske operacije bude na nuli ili u plusu. Troškovi sanacije moraju biti plaćeni iz sredstava samih banaka. To uključuje i sredstva sanacijskog fonda u koji banke svake godine uplaćuju iznos u visini od 0,1% osiguranih depozita, sve dok se ne dostigne vrijednost fonda od 1%. Hrvatske banke uplaćuju spomenuta sredstva u fond kojim upravlja Državna agencija za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka (DAB). Nakon sklapanja Sporazuma o bliskoj suradnji, taj fond će se udružiti u zajednički fond (eng. Single Resolution Fund) na razini bankovne unije, čime će Hrvatska ući u Jedinstveni sanacijski mehanizam. Sanacijski fond treba razlikovati od fonda osiguranja depozita koji služi za isplate depozita koji su do vrijednosti 100,000 eura osigurani u bankama koje završe u stečaju ili likvidaciji. Fond osiguranja depozita nastavlja funkcionirati kao i do sada. A kao i u slučaju nadzora banaka, hrvatski supervizori sudjeluju i u planiranju sanacija kroz takozvane koledže – zajedničke radne skupine u kojima sudjeluju predstavnici država u kojima međunarodne banke imaju značajne operacije.
Postizanje Sporazuma o bliskoj suradnji između HNB-a i ECB-a nužan je uvjet za ulazak Republike Hrvatske u ERM II, pri čemu će se usporedo s ulaskom u ERM II dogoditi i ulazak Hrvatske u bankovnu uniju kao što prikazuje sljedeća shema. Shema je još jedan podsjetnik da još ne govorimo o uvođenju eura, nego o ulasku u tečajni mehanizam ERM II. Uvođenje eura može uslijediti tek nakon što zemlja kandidat proboravi najmanje dvije godine u tečajnom mehanizmu i zadovolji poznate uvjete iz Maastrichta (ovdje ćete pronaći prikaz šireg konteksta).
Hodogram pristupanja ERM II
Sve što je do sada opisano predstavlja najvažniji element pozitivnog odgovora Euroskupine. Time je konačno definiran i nužan uvjet za pristupanje ERM II. No, nužan uvjet nije ujedno i dovoljan uvjet. Ostali elementi hrvatskoga pisma namjere definiraju okvir dovoljnih uvjeta za ulazak Hrvatske u ERM II. ECB i Komisija će ih analizirati s jednakom pažnjom.
Dovoljni uvjeti za ulazak u ERM II
Dovoljne uvjete možemo podijeliti u dvije skupine, ovisno o procjeni političkih teškoća u njihovoj provedbi.
U skupinu lakih dovoljnih uvjeta spadaju već naznačeni propisi koji će omogućiti makrobonitetne mjere usmjerene dužnicima (npr. limitiranje visine duga s obzirom na vrijednost instrumenata osiguranja ili dohotka dužnika), bolje sprječavanje pranja novca (registri stvarnih vlasnika poduzeća i računa), a u tu skupinu mjera spada i jačanje neovisnosti i kapaciteta Zavoda za statistiku. Iako će neke od navedenih mjera dovesti do povećanja regulatornih tereta, riječ je o poboljšanjima koja vjerojatno neće imati ozbiljniju otvorenu oporbu jer će povećati financijsku stabilnost i smanjiti opasnost od financijskih zloporaba.
U skupinu teških uvjeta spadaju mjere o kojima se dugi niz godina priča i koje se uvrštavaju u razne vladine dokumente, a čija provedba zapinje.
Točka 5 pisma namjere obuhvaća reformu upravljanja javnim sektorom koja je u pismu svedena na četiri mjere:
- Prodaja manjinskih (ispod 25%) udjela Republike Hrvatske u najmanje 90 poduzeća koja nisu proglašena poduzećima od strateškog interesa za Republiku Hrvatsku.
Lista «strateških» poduzeća na kojoj se i dalje nalazi 40-ak kompanija i javnih poduzeća od kojih je za neka jasno zašto su strateška (npr. Hrvatske vode ili kontrola leta), dok je to za neka druga posve nejasno (npr. HPB, Narodne novine, ACI itd.), priječi ozbiljnije privatizacije ili promjenu upravljačkih praksi u državnim kompanijama. Ova mjera «bez zubi», koja je usmjerena samo na manjinske udjele, zaobilazi suštinu problema i usredotočuje se na poduzeća gdje država ionako nema snažan upliv. Osim toga, mjera se redovito pojavljivala u različitim planovima različitih vlada i nikada nije provedena do kraja. Bilo je slučajeva i kada je država oglašavala prodaje, ali nije bilo interesa. Doduše, država u nekima od tih kompanija ima utjecaj koji je mnogo jači od onoga što se vidi kroz dioničku strukturu (npr. Podravka) i stoga će biti zanimljivo hoće li se oglasiti prodaja dionica u vlasništvu države u ozbiljnijim poduzećima koja plivaju u sivoj zoni između privatnog i javnog. To bi već bila neka «reforma».
- Rješavanje problema turističkog zemljišta (tamo gdje je zbog nasljeđa privatizacije nejasna podjela vlasničkih prava između države i turističkih kompanija, što je ometalo značajnije investicije u turističke kapacitete).
Predviđa se donošenje posebnog zakona koji bi trebao riješiti pitanje tzv. turističkog zemljišta. Kako je riječ o pitanju starom gotovo trideset godina, nije jasno kakav bi to čarobni štapić trebao biti, i zašto nekakav sličan zakon nije odavno donesen, nego se trebalo čekati ulazak u ERM II da se riješi problem koji sa monetarnim sustavom nema nikakve veze. Očito se radi o dubljem interesnom i političkom pitanju. Zbog toga je upitna vjerodostojnost ovog obećanja; točnije upitno je može li lex specialis doista potezom pera riješiti probleme nagomilane desetljećima. Pitanje za pravnike. A da će zakon biti donesen, u to ne treba previše sumnjati. Mi smo izvrsni u proizvodnji propisa s problemima u provedbi.
- Depolitizacija i profesionalizacija javne administracije kroz smanjenje broja politički imenovanih osoba u središnjoj državnoj administraciji.
Za ovu mjeru vrijedi isto što i za prethodnu, samo na kvadrat. Depolitizacija i profesionalizacija administracije suprotna je samoj logici funkcioniranja partijske države u kojoj političke stranke funkcioniraju primarno kao kadrovske službe za zapošljavanje u javnom sektoru, a ne kao nosioci dobrih javnih politika. Doista je teško povjerovati da je ulazak u ERM II dovoljno snažan vanjski poticaj za promjenu bitnog elementa funkcioniranja hrvatskog političkog sustava.
- Uspostava jedinstvenog pravnog okvira za funkcioniranje javnih tijela i agencija.
Vrijedi sve kao i za prethodno.
Točka 6 pisma namjere odnosi se na reforme poslovnog okružja. U Labu pripremamo detaljniju analizu ovog obećanja. Za sada je dovoljno spomenuti kako se radi o implementaciji i proširenju otprije poznatog Akcijskog plana za unaprjeđenje poslovnog okružja, što bi trebalo rezultirati sa 100 provedenih mjera do travnja 2020. u dijelu ukidanja parafiskalnih nameta, liberalizacije profesija (inženjerske komore) i sektora usluga (ljekarne, fizikalna terapija) te digitalizacije procesa osnivanja poduzeća. U isto vrijeme, novi, još ambiciozniji plan rasterećenja trebao bi biti usvojen do ožujka sljedeće godine.
Politika i populizam u sljedećih godinu dana: što može poći krivo?
Iako pismo namjere ne sadrži neki vrlo ambiciozan plan reformi, u hrvatskim se uvjetima može govoriti o ozbiljnom zalogaju. Kada bi se provelo sve nabrojano, bio bi to neki napredak. No, svaki ozbiljan napredak stvara otpore gubitnika. Pretpostavljam da ne treba posebno objašnjavati tko bi bio gubitnik ako se ponovo pokrenu «omražene» privatizacije, deregulacije i liberalizacije koje bi smanjile širinu i dubinu glomaznog državnog sektora.
Tome treba dodati i ideološku oporbu koja će se vrlo vjerojatno pojačati. Sindikati, čini se, nemaju usuglašen stav oko eura, a iz javnih je rasprava već poznato da se krajnja desnica, krajnja ljevica, populisti i manji dio ekonomista koji vlastitu monetarnu politiku poimaju kao čarobni štapić, oštro protive euru. Umjesto ozbiljne stručne rasprave, slijedi evociranje teza o neoliberalnoj EU koja pretvara periferne zemlje u kolonije, porobljuje njihove javne resurse, štiti interese krupnog međunarodnog kapitala i znate već što sve ide na standardnu listu moralnih panika krajnje ljevice i krajnje desnice koje se u ovim pitanjima vrlo malo razlikuju noseći barjak anti-EU sentimenta.
Postavlja se konačno pitanje tko bi i kako mogao podići paniku oko spomenutih tema, i može li ta panika eskalirati do razine na kojoj bi vlasti mogle odustati od plana i/ili pomaknuti zacrtani tajming čitavog procesa zbog neispunjenja obećanja iz pisma?
Trenutačno je izgledno će vladajuća koalicija koja stoji iza danih obećanja opstati do sljedećih redovitih parlamentarnih izbora. Izvjesno je da Andrej Plenković ima plan, ili bolje je reći želju, donekle ojačati vladu za finiš mandata (u kojem će on sam biti uglavnom posvećen diplomatskim i EU stvarima u vrijeme predsjedanja), riješiti se političkog balasta (ma koliko u tome oklijevao, kao što je pokazao slučaj Kuščević) i poentirati u toku hrvatskog predsjedanja EU-om, što bi trebalo biti začinjeno ulaskom Hrvatske u ERM II.
U tome će naići na dvije prepreke. Prvo, sporost u donošenju odluka, usmjerenost na uzak krug ljudi s dubokim stranačkim pedigreom i disperzija pažnje između europskih i domaćih problema, ograničava «reformski kapacitet» ove vlade odnosno njenog čelnog čovjeka. Na primjer, za sada ispod radara prolazi činjenica da HNB – institucija koja je iznijela najveći operativni teret dosadašnjeg procesa priprema i koja je jednako bitna u daljnjem procesu – trenutačno nema dva viceguvernera, od kojih je jedan operativno ključan jer u portfelju ima međunarodne poslove. Mandati su im istekli, a novi viceguverneri nisu imenovani. To je samo po sebi zabrinjavajuće, ali još više zabrinjava mogući diskontinuitet na ključnim pozicijama u trenutku kada priča o ERM II i euru ulazi u finale.
HNB je i inače izmučen populističkim napadima kroz sve ove godine; nekadašnja reputacija institucije narušena je beskrajnim kritikama i obećanjima o postojanju neke monetarne alternative koja bi kao štapić iz Hogwartsa donijela rast i razvoj, a ne bi trebalo čuditi ni ako se u nekoj političkoj kuhinji zakuhaju imenovanja više-manje anonimnih ali dobro umreženih ljudi. Model u kojem guverner nema dovoljan politički ili formalni autoritet da presudno utječe na odabir svojih suradnika i balans u Savjetu besmislen je s gledišta stvarne neovisnosti i stabilnosti ključne institucije. No to je tema za neku drugu priliku.
U svakom slučaju, petak 12.7. zadnji je mogući dan za izglasavanje novih šestogodišnjih mandata viceguvernera u Saboru, a kako je s imenovanjima velika gužva (nedostaju i dva ministra), pred očima nam se prostire slika kaotičnog političkog procesa u kojem je pitanje viceguvernera HNB-a rangirano nisko iako su plaće jako atraktivne za domaće prilike. Očito je da niti HNB niti Sabor ne mogu imati inicijativu za rješavanje ovog pitanja (jer bi inače upražnjena mjesta bila popunjena na vrijeme i ne bi nastajao institucionalni vakuum) – čeka se samo jedan čovjek. Stoga danas ne možemo isključiti niti mogućnost da imenovanja prije ljeta neće biti, što bi već samo po sebi bio signal koji je suprotan duhu pisma namjere i koji će sigurno izazvati ozbiljnu zabrinutost kod partnera u procesu, napose u ECB-u i Komisiji koji očekuju ozbiljnog partnera s druge strane aplikacijskoga stola. Jednak bi signal bio poslan ako se dogode imenovanja na temelju političkih, a ne stručnih kriterija, koja bi guvernera dovela u tešku poziciju.
Ali, budimo realni: pitanje imenovanja neće biti presudno u širem poretku stvari. Ovdje je aktualna tema o upražnjenim mjestima u Savjetu iskorištena samo kako bi se ilustrirala sporost i karakter funkcioniranja sustava vlasti koji bi trebao provoditi neke reforme. No, bez obzira bude li s naše strane sjedio Ante, Pero, Marko, Željko, Boris, u konačnici će uspjeh ovog projekta zavisiti o procjenama krajnje lijevih, krajnje desnih i populističkih opcija, o tome može li se u nadolazećem razdoblju politički poentirati na anti-EU i, osobito, anti-euro sentimentu. To je druga i mnogo važnija prepreka na putu.
Prvo su na redu predsjednički izbori. Od četiri relevantna kandidata (teško se može pojaviti peti) Škoro i Kolakušić su najavili poziv na referendum o euru, pri čemu prvi za sada iskazuje snažniji anti-euro stav (ali Kolakušić se još ni o čemu ozbiljno ne izjašnjava i «mudro šuti»). S druge strane, za aktualnu je Predsjednicu jasno da će biti na Plenkovićevoj liniji, dok je Milanović političar od kojeg smo naučili kako je sposoban za svakojake zaokrete ako negdje nanjuši koji glas viška, pa makar taj glas bio daleko izvan njegove ideološke konstituence. Upravo bi on mogao biti uteg na vagi koji će, ovisno o odabiru pozicioniranja spram pitanja eura, odrediti ton predsjedničkih izbora po tom pitanju: hoće li tri mušketira zajedno zapuhati u anti-euro trube? Bez obzira na odgovor, ništa ne upućuje na to da će pitanje eura biti među važnijim pitanjima predstojeće kampanje za predsjedničke izbore. Vrlo vjerojatno neće, jer se u procesu koji je opisan gornjom slikom u to vrijeme neće događati ništa bitno, te će pažnja javnosti biti fokusirana na druge teme. Ali, u politici nikad ne reci nikad.
Nakon predsjedničkih izbora i predsjedanja EU-om brzo će uslijediti parlamentarni izbori. Neformalna kampanja će biti u punom jeku već pred ljeto 2020. i potkraj hrvatskog predsjedanja, kada se po sadašnjem kalendaru očekuje odlučivanje o ulasku Hrvatske u ERM II i bankovnu uniju. Ako populističke i krajnje desne opcije (na krajnje lijeve ne treba trošiti riječi – one su posve izvan igre) ostanu slabe kao što pokazuju aktualna ispitivanja javnog mnijenja, vrlo je vjerojatno da će obje vodeće stranke ili otvoreno zagovarati, ili šutljivo prihvaćati hrvatski put ka euru. Dobar dio obećanja iz pisma će vjerojatno biti izvršen. HNB će sigurno znati obaviti svoj dio posla do ljeta 2020., a čak i formalno udovoljenje dovoljnim uvjetima iz pisma, uz manje izvedbene nepreciznosti, moglo bi biti dovoljno za zeleno svjetlo Euroskupine na ulasku u ERM II ako se zadrži ova razina voljnosti hrvatske i euro strane.
Kao što je već rečeno, u politici nikad ne reci nikad. Puno je nepoznanica na domaćem i europskom planu, a godina dana je dovoljna da se svijet promijeni naglavačke. No, preokreti se teže događaju ako su ljudi informirani. Na kraju se stječe dojam da je upravo to najveća prepreka u procesu ne samo ulaska u ERM II nego i uvođenja eura – slaba informiranost o procesu. S te strane, sva je sreća da je pismo namjere objavljeno.