Kada je rebalans proračuna za 2022. godinu kojim su izdaci opće države povećani za gotovo 1,5 milijardi eura prošao ispod radara javnosti, postavilo se pitanje kakva je to država, kakvo je to društvo, u kojem se donese politička odluka o povećanju državnih rashoda za oko 2% BDP-a, a nitko ni da trepne?
Moguće je da je riječ o nesretnom trenutku u kojem je pažnja javnosti skrenuta prema emotivnijim senzacijama poput sukoba o abortusu, pandemiji i ruskoj agresiji na Ukrajinu. No, moguće je da su razlozi dublji. Ako je tako, upravo bi o njima trebalo dublje promisliti.
Pada mi na pamet nekoliko razloga hrvatske fiskalne šutnje. Ili, ako hoćete, tragedije. Prije nego ih nabrojim i objasnim u drugom dijelu teksta, u ovome ću prikazati nekoliko zanimljivih statistika koje pokazuju kako su se izdaci opće države u Hrvatskoj kretali od 1995. godine naovamo.
Prvo, što je to „opća država“? Državom se ne upravlja samo kroz vladin (središnji državni) proračun iako središnji proračun čini oko tri četvrtine ukupnih izdataka opće države. Tu su i lokalni proračuni županija, gradova i općina, zatim takozvani izvanproračunski fondovi od kojih je javnosti svakako najpoznatiji Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje, te razne institucije i poduzeća u vlasništvu države koja nisu u stanju više od polovice svojih operativnih rashoda pokriti prihodom na tržištu kao što su HRT ili ZET. Javni sektor je širi pojam od opisane opće države jer uključuje i državne entitete koji posluju na tržištu (npr. HEP, JANAF,…), ali mi ćemo u nastavku govoriti o rashodima u užem smislu – o rashodima opće države čiji najveći dio čini vladin, odnosno središnji državni proračun.
Slika 1 prikazuje kretanje udjela rashoda opće države u BDP-u za Hrvatsku i prosjek EU-27 od 1995. do 2021. godine. Prvo treba uočiti da udjel fiskalnih izdataka raste u krizama. To je normalno i očekivano. Kada nastupi kriza, smanjuje se nazivnik (BDP) i omjer raste. Uz to, države u krizama nastoje zadržati ako ne i povećati rashode.
Izvor: Eurostat
Tome su dva razloga: (1) misle da bi u slučaju smanjenja rashoda produbile krizu (i to, ponekad, uistinu može biti tako, ali ovdje nećemo ulaziti u uvjete koje je potrebno zadovoljiti da bi to uistinu bilo tako), i (2) neke rashode nije moguće smanjiti kada izbiju krize: djeca i dalje idu u škole, ljudi se liječe, a sudovi, policija, vojska i druge službe moraju funkcionirati i u krizama ili upravo u krizama. Međutim, neke rashode koji bi se u krizama mogli i trebali smanjiti nije moguće smanjiti jer se interesi vezani uz njih u krizama politički još jače konsolidiraju (i javljaju se neki novi rashodi kao u pandemiji koja je koštala oko 1% BDP-a). Uočite da je to univerzalna karakteristika rashoda opće države, a ne samo opće države u Hrvatskoj.
Na Slici 1 treba primijetiti još tri stvari. Prvo, udjel rashoda države u krizi 2019.-2014. bio je trajno povećan. To odudara od prevladavajuće retorike onoga vremena kada su se zbog navodno štetne „fiskalne štednje“ (eng. austerity) tražili još veći rashodi i fiskalni deficiti kontra navodno prevladajuće „neoliberalne doktrine“. Stvarnost je bila drukčija: državni proračuni bili su trajno povećani.
Drugo, uočite da je pandemija 2020. predstavljala udar historijskiih proporcija; u samo jednoj godini izbrisano je četvrt stoljeća (blagog) smanjivanja udjela rashoda opće države u BDP-u. Država-majka, slabljenje demokratskog nadzora – sve to je najavljeno još u Koronaekonomici: pet jahača apokalipse, knjizi čiju drugu godišnjicu izlaska bilježimo ovih dana.
Treće, u duljoj vremenskoj perspektivi pokazuje se da je Hrvatska (logično) imala razmjerno visoke državne izdatke u vrijeme Domovinskog rata i poslijeratne obnove, ali se omjer državnih rashoda i BDP-a od 2003. do 2007. korigirao prema dolje (jer je BDP tada brzo rastao), uz dodatnu korekciju koja je uslijedila u Marićevo i Plenkovićevo vrijeme 2016.-2018. prije nego što je pandemijski šok potpuno poremetio odnose.
Pandemijski poremećaj utjecao je na omjer državnih rashoda i BDP-a u cijeloj Europi. Generalno je jasno kako ne postoji područje u svijetu u kojem države kroz proračune i izvanproračunske fondove, institucije te državna poduzeća preraspodjeljuju veći dio BDP-a nego u EU. U tome ima nešto dobro (nejednakosti i siromaštvo su u prosjeku manji nego drugdje) i nešto loše (razgranata birokracija). Te dvije strane bi trebalo pažljivo odvagnuti.
Zadržimo se zasad na tezi koju sugerira Slika 1, a koja glasi: plus-minus, hrvatska država je sa svojim izdacima u postotku BDP-a oko europskog prosjeka, pa ako nam je Europa sudbina i pripadamo joj u povijesnom, civilizacijskom i gospodarskom smislu, zašto ne bismo mogli zaključiti da je s omjerom izdataka opće države spram BDP-a strukturno (dugoročno, fundamentalno) sve u redu kada slika ne upućuje na značajna odstupanja?
Odgovor je negativan jer je vrag u detaljima koji se ne vide na Slici 1. EU-27 je prosjek heterogenog skupa zemalja koji obuhvaća države na različitim stupnjevima gospodarskog razvitka. Tu su i Švedska i Danska i Bugarska i Rumunjska. Hrvatska je sličnija drugim dvjema zemljama, pa pogledajmo što ćemo dobiti ako hrvatske izdatke opće države usporedimo s državama na sličnom stupnju gospodarskog razvitka i sa sličnom (istočnom) geografijom. Od juga prema sjeveru, Hrvatsku uspoređujemo s Bugarskom, Rumunjskom, Mađarskom, Slovačkom, Poljskom, Litvom, Latvijom i Estonijom. Skupinu ćemo nazvati EU-8, pri čemu Sloveniju i Češku isključujemo jer su obje već vrlo razvijene europske zemlje koje prema stupnju gospodarskog razvitka sustižu Italiju (a i da ih uključimo u izračun, sljedeći zaključak se ne bi promijenio). A zaključak na temelju Slike 2 glasi: hrvatska država „troši“ gotovo 6% BDP-a više nego druge europske države na sličnom stupnju razvitka.
Izvor: Eurostat, vlastita obrada
Dakle, pravo pitanje glasi: zašto Hrvatska, zemlja koja je razvijena približno kao Slovačka, ima rashode opće države u postotku BDP-a približno kao Slovenija i Švedska?
Prije nego što ponudimo odgovor, moramo napraviti još jedan međukorak i pogledati u kojim komponentama rashoda Hrvatska prednjači, a u kojima je eventualno skromnija od drugih država. Podaci za EU-8 i EU-27 su korišteni za usporedbu.
Slika 3 pokazuje da državni sektor u Hrvatskoj za nabavke roba i usluga (intermedijarna potrošnja) troši oko 2,5% BDP-a više i od EU-8 i EU-27. Raskorak nema veze s naslijeđem (ratom) jer je višak troškova u vrijeme poslijeratne obnove smanjen do 2004., a razlika je potom napravljena u vrijeme vlada Ive Sanadera, Jadranke Kosor i Zorana Milanovića. Očito riječ je o univerzalnom trans-partijskom fenomenu.
Izvor: Eurostat, vlastita obrada
Naknade zaposlenima su druga stavka proračunskih rashoda opće države gdje dolazi odstupanja Hrvatske izvan referentnog okvira. Odstupanje na Slici 4 je u vrijeme rata (logično) bilo puno veće, zatim se (također logično) smanjivalo do 2006., a potom se (nelogično) stabilizirala razlika (višak) od oko 1,5% BDP-a. Ta razlika predstavlja zbirni utjecaj viška zaposlenih i plaća u državnom sektoru. Zbrojimo li učinke koje vidimo na slikama 3 i 4, možemo zaključiti da hrvatski državni sektor troši oko 4% BDP-a iznad očekivanih vrijednosti na plaće i kupnje roba i usluga.
Izvor: Eurostat, vlastita obrada
Slika 5 pokazuje da bi se i na troškovima kamata koje se iz proračuna plaćaju na javni dug našlo oko 0,5% BDP-a „viška“, iako je utješno da je problem koji je prijetio eskalirati 2014-2015 ipak ukroćen. To se nije dogodilo zahvaljujući prevelikim hrvatskim naporima, već zahvaljujući monetarnoj politici Europske središnje banke koja cijelo desetljeće drži referentnu kamatnu stopu na nuli. Hrvatska i dalje ima najveći javni dug u % BDP-a u srednjoj i istočnoj Europi, i ako kamatne stope nastave rasti plava će linija u ovom desetljeću ponovo divergirati u odnosu na sivu. Osim ako političari ne pronađu formulu da uz pomoć otklanjanja „sala“ sa slika 3 i 4 brže smanje udjel javnog duga u BDP-u.
Izvor: Eurostat, vlastita obrada
Slika 6 pokazuje tragičnu povijest hrvatske politike subvencija (uglavnom poljoprivreda, brodogradnja i željeznica). Subvencije su bile za 1-1,5% BDP-a trajno povećane u odnosu na referentne vrijednosti. To nisu bile subvencije za razvoj nego za održanje statusa quo. Sva tri žestoko subvencionirana sektora trajno su propadala unatoč subvencijama (ili možda zbog njih). S ulaskom u EU natjerani smo da dođemo pameti i shvatimo da smo oko 1% BDP svake godine (oko 20% kroz gotovo dva desetljeća) bacali kroz prozor, ali sada su nam EU fondovi otvorili okno. Odmah smo se vratili starim navadama. Međutim, sada su subvencije kvalitetnije, više horizontalne i imaju značajniju R&D komponentu. Svejedno se ponašamo kao da znamo upravljati politikom subvencija kao razvijeni dio EU (a ne znamo), pa i dalje možemo pretpostavljati da se u ovoj stavci krije oko 1% viška sala. Ako već imamo na raspolaganju EU sredstva, možda bi bilo pametnije staviti veći naglasak na javne investicije.
Izvor: Eurostat, vlastita obrada
Kada već spominjemo državne investicije, Slika 7 pokazuje da je Hrvatska bila na investicijskom vrhu Europe po državnim investicijama do krize 2009. (izgradnja autocesta, sportskih dvorana…). No to nam nije ništa pomoglo. Kako je od 2009. do 2014. Hrvatska uz Grčku imala najdulju gospodarsku krizu u Europi, po definiciji je jasno da su te investicije bile neefikasne. Drugim riječima, opet je jedan dio bačen u vjetar. Za razliku od Hrvatske, zemlje Nove Europe nisu puno ulagale dok nisu ušle u EU, a onda su od sredine prvog desetljeća 21. stoljeća naovamo obilato iskoristile EU fondove za (efikasnije nego u Hrvatskoj) državne investicije, što je mnogima (Poljskoj, baltičkim državama, Bugarskoj, Rumunjskoj) pomoglo da uđu u fazu brzog rasta i relativno brzo prebrode krizu 2009. Mi tek 15 godina iza njih ulazimo u tu razvojnu fazu.
Izvor: Eurostat, vlastita obrada
Slika 8 pokazuje da smo na kraju ipak uspjeli pronaći jednu važnu stavku koja izgleda „normalno“ (očekivano s obzirom na dostignuti stupanj razvoja). Iako se socijalni transferi (uglavnom mirovine i zdravstvo te u manjoj mjeri socijalna politika – struktura po zemljama na poveznici ovdje) uglavnom kreću iznad EU-8, zaostatak od nekih 7% BDP-a u odnosu na razvijene države članice ima strukturni karakter (jer bogatije europske zemlje izdvajaju relativno više za socijalu, a dominiraju uglavnom veće zemlje s nereformiranim mirovinskim sustavima koji nisu održivi poput Francuske, Njemačke i Italije).
Izvor: Eurostat, vlastita obrada
Zaključno, u ovom prvom dijelu smo pokazali da Hrvatska ima približno 5-6% BDP-a očitih pogrešnih alokacija unutar izdataka opće države, prije svega na stavkama intermedijarne potrošnje i naknada zaposlenima, a u nešto manjoj mjeri i na kamatama subvencijama. Unatoč očito neefikasnoj državi, živimo u društvu u kojem rebalans državnog proračuna za gotovo 2% BDP-a može proći neopaženo. Koji je razlog hrvatske fiskalne šutnje dublje je pitanje, koje zahtijeva detaljniju raspravu u drugom dijelu ovog teksta.