U prvom tekstu o hrvatskim fiskalnim tragedijama pokazao sam da Hrvatska ima približno 5-6% BDP-a pogrešnih alokacija unutar izdataka opće države, prije svega na stavkama intermedijarne potrošnje i naknada zaposlenima i u nešto manjoj mjeri na kamatama i subvencijama. Povod za dokazivanje ove teze kroz osam slika u prvom dijelu bio je „prešućeni rebalans“. Revizija ovogodišnjih rashoda državnog proračuna za 10,9 milijardi kuna (gotovo 1,5 milijardu eura ili oko 2% očekivanog BDP-a) nije pobudila veću pažnju u glavnim medijima i na društvenim mrežama. U ovom tekstu nastavljamo potragu za uzrocima hrvatske fiskalne šutnje.
U nastavku ću prvo nabrojati i objasniti dva smislena objašnjenja: problem koordinacije interesa i demokratskog nadzora, i problem fiskalne iluzije. Uvrstio sam i trećeg kandidata za objašnjenje (naslijeđe – socijalizam, rat), ali time se ne može objasniti hrvatska fiskalna šutnja.
Nakon objašnjenja izvest ću analizu hrvatske političko-ekonomske mape i spekulirati o tome što bi se trebalo dogoditi da se stvore politički uvjeti u kojima bi se prikazane anomalije u strukturi fiskalnih izdataka mogle ispraviti.
Objašnjenje-kandidat br. 1.: problem koordinacije interesa i demokratskog nadzora
Demokratski zahtjevi (i interesni pritisci) koji crpe rashodnu stranu proračuna lakše se artikuliraju i organiziraju od zahtjeva i pritisaka koji ograničavaju prihodnu stranu. Često se misli da to ima veze s ukorijenjenošću liberalnih ili libertarijanskih vrednota i snagom poslovnih interesa koji bi trebali funkcionirati kao brana pretjeranom povećanju prihode strane državnog proračuna. Međutim, ideologije i ideje samo su vrh ledenoga brijega i ne treba ih poistovjetiti s interesima koji imaju najvažniju ulogu. Pojednostavljeno, jako je važno punimo li proračun više nego što ga praznimo, ili smo u obratnom odnosu prema državi. Veoma je važno kojih glasača (koji izlaze na izbore) ima više. To utječe na veličinu i strukturu proračuna.
Usporedio sam Hrvatsku s državom članicom EU koja ima najniži omjer rashoda opće države i BDP-a, Irskom. Podijelio sam omjer starosne ovisnosti (omjer osoba starijih od 64 godina i radno sposobnog stanovništva u dobi 20-64g) sa stopom zaposlenosti (udjel zaposlenih u broju radno sposobnih) za Hrvatsku i Irsku. Tako se dobije omjer starijih koji u najvećem broju primaju mirovinu ili neki oblik socijalne pomoći, i zaposlenih. Omjer ovisnosti i stope zaposlenosti aproksimira ranije spomenuti interesni odnos spram države odnosno proračuna među glasačima.
Naglašavam riječ: aproksimira. Ne želim reći da je demografija jedini problem. Veličina i struktura rashoda države ne ovisi samo o omjeru ekonomski ovisnih glasača. I među zaposlenima ima puno osoba koje kroz proračune dobivaju više vrijednosti no što u njih uplaćuju. I među poduzetnicima (odnosno “poduzetnicima” ima puno onih kojima je širenje prostora državnih financija u interesu, jer zbog bliskosti vlastima i administraciji imaju velike poslovne koristi od razgranate države. Ne zanima nas točna vrijednost, nego odnos koji daje približnu usporedbu i ukazuje na ukupnu ovisnost društva o proračunima odnosno državi. U slučaju Hrvatske i Irske Slika 1 pokazuje razliku od gotovo 20 postotnih bodova. Preslika li se ta brojka na udjele u glasačkom tijelu, očito je da ona može presudno utjecati na različita obilježja potražnje i ponude političkih programa i mjera, te kroz to na različite veličine i strukture državnog i lokalnih proračuna.
Izvor: Eurostat, vlastiti izračun
Prikazani omjer je važan, ali nije jedini koji određuje društvene ishode. Postoje zemlje s manjim omjerima ovisnosti u kojima je udjel proračuna opće države u BDP-u velik (npr. skandinavske zemlje), kao i zemlje s većim omjerima u kojima udjel proračuna opće države u BDP-u nije velik (npr. Rumunjska). Slika 2 pokazuje da prilagođeni omjer ovisnosti sa Slike 1 objašnjava određeni dio varijacija omjera rashoda opće države i BDP-a među državama članicama EU. Odnos je pozitivan – veći omjer ovisnosti u prosjeku znači relativno veće državne rashode – no objašnjeni dio varijacija nije velik. Moramo odgovoriti na pitanje što određuje neobjašnjeni dio varijacija?
Izvor: Eurostat, vlastiti izračun
U priču moramo uvesti novu varijablu koja je po svojoj prirodi srodna omjeru ovisnosti među glasačima: riječ je o snazi demokratskog nadzora nad vlastima. Što je omjer ovisnosti među glasačima veći, to će motivi za demokratski nadzor biti slabiji, a veće proračune javnosti će biti teže nadzirati. Pogledajmo kako to vrzino kolo funkcionira.
Razvoj demokracije podrazumijeva preispitivanje i povjerenje. Povjerenje odnosno institucionalna kvaliteta i stabilnost u razvijenim demokracijama počiva na stalnom nadzoru i preispitivanju politika (i rashoda za njihovu provedbu). Povjerenje se gradi kroz legitimaciju artikuliranih interesa čiji se balans stalno mijenja. Demokracije su stoga fluidne i dinamične, a nus-proizvod demokratskog procesa može biti veći ali razvidan državni sektor koji uživa široko povjerenje.
Do rasta povjerenja usporedo s rastom relativne veličine proračuna opće države dolazi zbog toga što vlasti u razvijenim demokracijama traže što šire demokratsko utemeljenje. Politika postaje politika kompromisa, a ne karizme. Pri tome se odvija stalna kompeticija raznorodnih interesa koji nastoje mijenjati političke ravnoteže. Ako vlast mora zadovoljiti šarolike interese da bi bila stabilna, rezultirajući državni sektor može biti veći nego u autokratskim sustavima u kojima autokrat za postizanje političke stabilnosti mora zadovoljiti samo interese uske vrhuške – oligarhije. „Ostatak“ (a zapravo velika većina) u autokraciji se povinuje moćnicima u vječitoj političkoj šutnji, kao u Rusiji.
Međutim, i taj vid fiskalne šutnje s relativno malom proračunskom državom može značiti da je državni sektor neefikasan (zbog toga nema ničeg apriori dobrog ili lošeg u statističkoj činjenici da je negdje država “velika”, a negdje “mala”). U opisanim autokratskim uvjetima (manji) državni sektor bit će slabo nadziran. S druge strane, ako građani i poslovni sektor imaju kapacitete i znanja (i moć!) za demokratski nadzor nad vlašću, onda i veći državni sektor može biti efikasan jer je dobro nadziran.
Efikasan nadzor može biti izravan – kroz snažnu ulogu parlamenta i njegovih odbora i tijela (sjetite se teksta Sanje Bach o Povjerenstvu za fiskalnu politiku) – i neizravan, kroz kompeticiju fluidnih interesa i prioriteta koji se stalno mijenjaju i reflektiraju kroz medije i politiku. Naravno, postoji i loša kombinacija (koja podsjeća na Hrvatsku): slabo nadziran (i neefikasan), ali velik državni sektor. Takvi slučajevi su rezultat nerazvijene, iskrivljene demokracije. Međutim, i takvi slučajevi su bolji od autokracija s malim državnim sektorima jer barem imaju neku šansu za transformaciju u smjeru transparentnijih, efikasnijih i na širem povjerenju utemeljenih (relativno velikih) državnih sektora.
Stoga ključno hrvatsko pitanje glasi: kako provesti tu transformaciju? O mogućnostima i uvjetima promjene raspravljat ćemo pri kraju ovoga teksta. Prije toga moramo napraviti još dvije stvari. Prvo, dokazati da između razvoja demokracije i veličine proračuna opće države postoji pozitivna veza, i drugo, raspraviti preostala moguća objašnjenja visine omjera državnih rashoda spram BDP-a.
Stupanj razvoja demokracije na osi x na Slici 3 mjerio sam pokazateljem „glasa i odgovornosti“ (eng. voice and accountability) iz sustava pokazatelja kvalitete upravljanja Svjetske banke. Pokazatelj glasa i odgovornosti mjeri slobodu izbora, medija i udruživanja građana. Iako ne mjeri sve dimenzije demokratskog razvitka, očito mjeri tri važne dimenzije koje utječu na fiskalnu politiku. Slika 3 pokazuje da između razvoja demokracije (glasa i odgovornosti) i omjera rashoda opće države i BDP-a u EU postoji pozitivna veza (svaka država članica je jedna točka). Veza je samo naizgled slaba zbog jednog odstupanja (Irska dolje na slici). Kada se iz izračuna ukloni Irska, R2 raste na značajno većih 0,24. Podaci za omjer rashoda države su za 2021., a indeks glasa i odgovornosti za 2020.
Razlog za uklanjanje Irske iz izračuna je dominacija vrednovanja proizvodnje intelektualnog vlasništva u međunarodnim kompanijama, osobito iz područja IT-a i farmaceutike, koje imaju sjedišta u Irskoj. To jako uvećava irski BDP (iznad osjećaja razvijenosti koji imaju građani Irske) i umjetno smanjuje statistički omjer rashoda države i BDP-a. Isti princip izolacije Irske (binarna varijabla za Irsku) koristio sam u regresijskoj jednažbi koja pokazuje kako struktura i aktivnost populacije (OMJER ovisnosti spram zaposlenih sa Slike 2) te razvoj demokracije (GLAS i odgovornost sa Slike 3) objašnjavaju varijacije omjera državnih izdataka i BDP-a (DI) među državama članicama Europske unije. Uočite da smo objasnili najveći dio razlika DI među državama članicama (t testovi su u zagradama):
DI = 21,2 + 0,4*OMJER + 7,1*GLAS – 20,5*IRSKA (N=27; adjR2=0,72; F=23,5)
(4,1) (4,3) (3,9) (-5,1)
Također uočite da irsko odstupanje od očekivane vrijednosti iznosi -20,5 postotnih bodova, što znači da bi ta zemlja, da nema posebnosti u mjerenju BDP-a, imala omjer državnih rashoda i BDP-a oko 45% 2021. To je razmjerno nisko, oko 4-5 bodova niže od Hrvatske, iako je Irska puno više razvijena.
Prema tome, ne bismo se trebali čuditi ako s razvitkom demokracije dođe do strukturnog rasta omjera rashoda opće države i BDP-a. Jedan bod više pokazatelja glasa i odgovornosti, što odgovara sadašnjoj demokratskoj distanci Hrvatske i skandinavskih zemalja, u prosjeku je povezan sa 7% BDP-a više rashoda opće države (jer građani koji vjeruju institucijama izglasavaju veću ulogu države kojoj vjeruju i od koje imaju koristi). Starenje stanovništva (OMJER) također će utjecati na pritisak na širenje obuhvata države u budućnosti. No, kako OMJER zavisi i o broju zaposlenih, taj pritisak se barem dijelom može poništiti rastom broja zaposlenih u dugom roku.
Objašnjenje-kandidat br. 2.: problem fiskalne iluzije
Demokratski nadzor nad vlastima usko je povezan s problemom fiskalne iluzije. Talijanski ekonomist Amilcare Puviani je 1903. u knjizi Teorija fiskalne iluzije objasnio da većina ljudi nije u stanju percipirati razmjere državnih funkcija i izdataka. Do toga dolazi zbog netransparentnosti vlasti i nesposobnosti percepcije stvarnih troškova aktivnosti države. Dobri primjeri su javno zdravstvo i javno obrazovanje.
Često imamo dojam da su zdravstvene i obrazovne usluge pristupačne, „jeftine“ ili „besplatne“ (i uistinu, konzumiraju ih i osobe vrlo slabog imovinskog stanja). Pri tome se ne pitamo koliko te usluge koštaju, odnosno kako se financiraju. Većina ljudi gleda samo svoju neto plaću i ne zna koliko plaćaju za pojedine javne funkcije kroz PDV, poreze, doprinose i druge oblike državnih nameta. Kao da u glavi imamo dvije odvojene ladice: naravno da trebamo bolje zdravstvo, obrazovanje, policiju, vojsku, sudove, itd., i rado glasamo za to. Pri tome se ne pitamo tko će sve to, kada i kako platiti.
Što je fiskalna iluzija prisutnija, to će demokratski nadzor nad aktivnostima (i proračunima) vlasti biti slabiji. Fiskalna iluzija vjerojatno ima veze sa stupnjem društvenog razvitka i obrazovanja, kao i s ranije spomenutom demokratskom tradicijom (pretpostavka je da gospodarski razvoj i razvoj demokracije smanjuju fiskalne iluzije). Stoga fiskalnu iluziju ne možemo mjeriti odvojeno od ranijih mjera strukture i aktivnosti stanovništva i stupnja demokratskog razvitka. Međutim, fiskalnu iluziju ima smisla smatrati samostalnim objašnjenjem razmjera gospodarskog upliva države, jer ju se može otklanjati aktivnim mjerama ekonomskog opismenjavanja i kvalitetnom komunikacijom. O tome više na kraju teksta.
Objašnjenje-kandidat br. 3.: naslijeđe – socijalizam, rat
Često se ističe da je Hrvatska „poseban slučaj“. Naglasak se stavlja na socijalističku prošlost i Domovinski rat. Taj dio naše prošlosti navodno je uvjetovao veličinu i strukturu državnog sektora. Međutim, u prvom dijelu sam pokazao da socijalističko naslijeđe ništa ne objašnjava. Postoje bivše socijalističke zemlje koje imaju male razmjere državnog sektora i one u kojima je taj razmjer veći. Iako se zemljama sjevera Europe, gdje je državni sektor razmjerno velik, često pripisuje socijalizam, pokazao sam da razvoj demokracije puno bolje opisuje te države. Uostalom, one spadaju među ekonomski najslobodnije zemlje na svijetu. (Dakle, sklonost preraspodjeli i velikoj ulozi države u preraspodjeli ne znači automatski socijalizam.).
Što se tiče dugotrajnih tragova rata, u prvom tekstu sam pokazao da su najveća odstupanja u strukturi državnih rashoda (naknade zaposlenima i intermedijarna potrošnja u državnom sektoru) do sredine prvog desetljeća ovog stoljeća dobrim dijelom anulirana. Potom je u razdoblju vlada Sanader-Kosor-Milanović došlo do novih odstupanja. Veličina i struktura proračunske Hrvatske u najvećoj mjeri nastala je kao rezultat društvenih kretanja i politika u ovom stoljeću, a ne zbog socijalizma i rata.
*
Dosadašnju raspravu možemo sažeti uz pomoć Slike 4. Razmjerno velik državni sektor u čijoj strukturi izdataka vidimo odstupanja u korist naknada zaposlenima i operativnih troškova (državna intermedijarna potrošnja), uz nešto manji doprinos kamata i subvencija, može se objasniti složenom interakcijom četiri čimbenika. Niska stopa zaposlenosti u sprezi s velikim udjelom umirovljenika i općenito starijeg ovisnog stanovništva (koja aproksimira širu ovisnost društva o državnom sektoru) pogoduje artikulaciji i organizaciji interesa koji se oslanjaju na proračune svih razina vlasti (i državnih poduzeća). Takvi interesi se i inače lakše organiziraju i artikuliraju od interesa koji postavljaju branu bujanju državnog sektora. Kada se na to nadovežu slabi motivi i kapaciteti za demokratski nadzor, uz duboko ukorijenjene fiskalne iluzije, dobivamo predvidive fiskalne ishode kakve smo opisali. Jedan od takvih ishoda je izostanak interesa javnosti za rebalanse državnog proračuna, što je bio glavni povod za računanje pokazatelja i pisanje ovog teksta.
Upoznajte se s izdanjima biblioteke Ekonomski lab na ovoj poveznici
Sve knjige su na sniženju!
Slika 4. Interakcija objašnjenja visine i strukture rashoda opće države i BDP-a
Hrvatska političko-ekonomska mapa
Sada nam preostaje preslikati dosadašnje nalaze na hrvatsku političku stvarnost kako bismo odgovorili na pitanje postoje li u Hrvatskoj izgledi za transformaciju državnog sektora u smjeru veće razvidnosti i efikasnosti.
Hrvatska političko-ekonomska mapa nije se značajnije promijenila desetljećima. Oko dvopartijskog HDZ-SDP modela oduvijek su se formirali sateliti koji su najčešće završavali u koalicijama i prije ili kasnije nestajali s političke scene nakon što bi se utopili u koalicijama u kojima su postajali neprepoznatljivi junior partneri. Neki od satelita imali su zdrave ekonomske ideje (npr. HSLS), no to je bilo od sekundarne važnosti.
HDZ-u je u prethodnoj političkoj generaciji desni bok pokrivao HSP. Kasnije je došlo do mrvljenja i pojave Domovinskog pokreta (kojem nije trebala koalicija s HDZ-om da bi se sam uništio), a došla je i nova politička generacija iz hrvatske provincije s nešto iskustva na lokalnoj razini vlasti. Riječ je o Mostu koji je krenuo putem junior partnera, ali se nakon kratkotrajne epizode Karamarko-Orešković-Petrov povukao i za neko vrijeme politički spasio te danas uvjerljivo prelazi izborni prag. Most je u početku pokazivao težnju ka fiskalnoj odgovornosti (Petrov je jednom kod bilježnika ovjerio izjavu da će biti protiv povećanja poreza), no u međuvremenu, kako su svjetonazorska pitanja preuzimala primat, taj dio se izgubio iz njihovih političkih strategija i aktivnosti.
Politički centar su držali HSLS i HSS koji su funkcionirali kao posvuduše podjednako spremne za lijeva i desna koaliranja, kao i HNS i njegovi derivati koji su zauzeli (mali) prostor između centra i SDP-a, te nestali. HNS je, kao i HSLS, u svoje programe povremeno upisivao dobre ekonomske ideje, no u političkoj stvarnosti to je postajalo malo važno.
Lijeve alternative SDP-u prošle su generacijsku transformaciju od ex sindikalista koji su vodili Laburiste (rođeni 50-ih i 60-ih), preko prve politički značajnije pojave zelenih u vidu Oraha Mirele Holly (rođeni 60-ih i 70-ih), do najartikuliranije lijeve alternative izrasle iz urbanog političkog aktivizma – Možemo! (rođeni 70-ih i 80-ih). Sve njih karakterizira drugorazredna važnost pitanja ekonomske politike. Iako ih neki vide kao socijaliste, zapravo je riječ o strankama kojima pitanja ekonomske proizvodnje uopće nisu bila u fokusu zbog potpune usredotočenosti na pitanja preraspodjele i javnih dobara. To je privilegij kada nemaš i nikada nisi imao vlast u rukama. Možemo! se prvo suočava sa stvarnošću.
U međuvremenu, nestali politički centar se (malo) konsolidirao kroz politički nedovoljno jasno profilirane projekte Centra i Fokusa. Potonji projekt je zanimljiv utoliko što je prvi politički projekt koji svoju poziciju gradi na otvorenoj skepsi prema proračunskoj Hrvatskoj i uspijeva postati parlamentarna stranka. No, neuspjeh na prošlim izborima njima pridruženog i u javnosti najvidljivijeg člana Davora Huića koji je u proteklom desetljeću imao istaknutu ulogu kao vođa udruge poreznih obveznika Lipa (koja je pomogla osvijestiti problem visine hrvatskog javnog duga i imala važnu ulogu u sprječavanju realizacije loše pripremljenog projekta uvođenja poreza na nekretnine), pokazao je koliko je u hrvatskoj politici teško polučiti uspjeh ako se strategija temelji isključivo na ekonomskom liberalizmu i pokušajima da se promijeni proračun kao takav i/ili smanje porezi.
Prema tome, veličinu i strukturu proračunske Hrvatske, kao i hrvatsku fiskalnu šutnju, možemo objasniti time što u političkom prostoru nema aktera koji bi uspio povezati očito nezadovoljstvo (ne)kvalitetom institucija, korupcijom, nekompetencijom i želju za boljim životom u materijalnom smislu, s političkim programom koji bi pobudio širu pažnju i povjerenje birača izvan političkih niša. Niti jedan politički poduzetnik nije uspio smisliti aspiraciju na neku višu emotivnu vrijednost koja nadilazi fiskalna pitanja (nacionalni ponos, društveni napredak, više pravde i sl.) s programom restrukturiranja javnog sektora čiji cilj nije ukidati ili umanjivati javne funkcije nego postići bolje upravljanje, veću razvidnost i efikasnost u proizvodnji javnih usluga . Očito je da ako se programi i prijedlozi temelje na smanjenju poreza, duga i proračuna, nedaj bože kakvoj privatizaciji, velika većina birača aktivira skepsu, jer iza toga bi mogao stajati neki nerazvidni poslovni ili strani interes kojem je (navodno) cilj razmontirati socijalnu državu koja uživa snažnu potporu u Hrvatskoj. U takvom ambijentu političkom mainstreamu i sindikatima javnog sektora nije problem neutralizirati političku konkurenciju pretjerano umočenu u ekonomske teme difamacijama (npr. ona slavna Ribićeva: „neoliberalni zeloti“) ili preusmjeravanjem političke energije i pažnje na svjetonazorska pitanja koja su biračima ionako veoma važna i koja s velikom lakoćom prekrivaju ekonomske teme. A kad se one prekriju, onda u javnom sektoru može i dalje sve ostati po starom.
Neuspjeh u pronalasku optimalne mješavine ekonomskih i svjetonazorskih tema nije jedini razlog imuniteta hrvatskih glasača spram razgranate, slabo nadzirane i neefikasne države. U Hrvatskoj postoji kroničan deficit profesionalnih javno-sektorskih upravljača. Netko će reći da je to zbog toga što je zemlja „mala“, a ljudi su ekonomski slabo obrazovani, pa je i statistička vjerojatnost pronalaska dobrih ljudi mala. No to je površan stav. Ni Finska, Danska, Irska i Estonija nisu velike i oduvijek razvijene zemlje, pa su ipak uspjele (je li to zbog toga što su na sjeveru?).
Treba gledati subjektivne okolnosti odnosno slabosti. Kao prvo, na djelu su okoštale unutarnje strukture (i pravila političkog napredovanja) unutar velikih stranaka. U njima se političke karijere ne planiraju samo za političke položaje (koji uistinu zahtijevaju specifične političke vještine koje se razlikuju od standardnih upravljačkih vještina) nego i za operativne upravljačke položaje u javnom sektoru. Zahvat stranaka u dubinu administracije i organizacije državnih poduzeća ide do razina na kojima nisu bitne političke nego operativne upravljačke vještine. Međutim, ljudi koji tamo dolaze imaju politička znanja i vještine, dok su im upravljačka znanja i vještine u najboljem slučaju mala, a najčešće na nuli. Zbog toga dolazi do miješanja prostora politike i izvršnog prostora struke, što dovodi do istiskivanja profesionalizma iz javnog sektora. Suvišno je i reći da velike stranke malo pažnje polažu na ekonomsko obrazovanje svojih političkih kadrova. A i da ih bolje obrazuju, pitanje je gdje bi naučeno primijenili osim ako ne postanu menadžeri na lokalnoj razini – predsjednici općina ili gradonačelnici. No, to su položaji na kojima se političe i menadžerske vještine miješaju.
Drugo, ukorijenila se uravnilovka: naknade za profesionalne upravljače u javnom sektoru vrlo su male. Svaki talentiraniji menadžer ili stručnjak prije ili kasnije shvati da je bolje pokušati graditi karijeru u privatnom sektoru gdje su rasponi plaća optimalno veliki. Tako funkcionira negativna selekcija. Nespremnost na nagrađivanje vrhunskih profesionalaca u javnom sektoru dio je šireg problema izostanka reforme javne administracije. Riječ je o lošoj ravnoteži u kojoj politički sektor i javnost jedni druge drže za vrat. Javnost je impregnirana nepovjerenjem; niti ne očekuje efikasnost u javnom sektoru; korupciju smatra endemskom, dijelom čak i prihvaljitvom; nije spremna podržati veće plaće za vrhunske profesionalce u javnom sektoru (govori se: ti ljudi više ni ne zaslužuju!). S druge strane, politički sektor se boji reakcije javnosti. Nastoji se dodvoriti glasačima, pa niti ne pokušava promijeniti stanje rizičnim povećanjem plaća za profesionalne upravljače. Tako nastaje plodno tlo za konflikte interesa i korupciju kao jedini izvor značajne nagrade u javnom sektoru, što još više ubrzava spiralu prema dnu. Kada se pojavi netko s menadžerskim backgroundom, a pogotovo ako je taj background mutan, javnost odmah (ne bez osnove) očitava vjerojatnost neke korupcijske igre i trgovine utjecajem kao u najnovijem primjeru ministra graditeljstva.
U vezi s time postoje još dva problema: vrlo slaba rotacija vlasti i problem teritorijalne organizacije. Ne znam točan postotak, ali od neovisnosti naovamo vjerojatno se oko 70% javno-sektorskih upravljača regrutiralo kroz kanale HDZ-a. Ta stranka je svoje menadžerske deficite nekada češće rješavala upošljavanjem tehnokrata. Plenković je od toga postupno odustajao. Nakon zadnjeg pokušaja s Vanđelićem izgleda da je došao definitivan kraj. Kadrovi od povjerenja iznutra nezamjenjivi su u politici čija je narav personalizirana.
No, problem je širi. Kako je ono malo upravljačkih iskustva što ih je ostalo, koncentrirano u toj jednoj stranci, oporba nema dovoljno iskustva i ljudi za kvalitetnu kritiku vlasti, predlaganje alternativnih rješenja i uvjeravanje javnosti da imaju bolje ljude. Stoga se u javnosti često čuje: ovi su loši, ali ne daj bože još gorih. I taj stav je uzrok političke petrifikacije, pa onda i zamrzavanja problema u strukturi proračuna opće države. Malo veća disperzija iskustava postoji na lokalnim razinama vlasti, ali učenja su dugotrajna i bolna kao što svjedoči slučaj Tomaševića i Možemo! u Zagrebu.
Sve to ne znači da je Hrvatska izgubljen slučaj. Ona jest politički zapuštena. Utoliko je zapušten i njezin proračun u kojem se pokazuju značajne anomalije koje su pokazane u ovom tekstu, ali to ne znači da se Hrvatska, točnije njezin predimenzioniran, slabo nadziran i neefikasan javni dio, ne može promijeniti.
Najčešća zabluda je da će to promijeniti pritisak izvana. Nekad se mislilo da će promjenu izvana donijeti MMF svojim uvjetovanjem povoljnih kredita reformama. Potom se mislilo da će promjene donijeti EU. Zadnjih godina proširila se svijest o tome da su promjene izvana iluzija. Promjena može doći samo iznutra. Kao i na svakom tržištu, politička ravnoteža je rezultat interakcije ponude i potražnje. Ponude daju politički poduzetnici – političari, a potražnju određuju glasači. U demokraciji oni drže ključeve u rukama. A to znači da dobrim dijelom sami odlučujemo dokle ćemo se prepuštati fiskalnim iluzijama koje su plodno tlo manipulacije osjećajima birača.
Pitanje dakle glasi: kako progledati kroz fiskalni veo?
Rad na otklanjanju fiskalnih iluzija nije politički spektakularan, ali projekt nažalost zamrle udruge Lipa u prošlom je desteljeću pokazao da ustrajno otklanjanje fiskalnih iluzija može donijeti rezultate. Jer, zahtjev za efikasnošću, transparentnošću i boljim nadzorom nad trošenjem javnog novca je trans-stranački i trans-ideološki, istinski javni interes. U tom segmentu sigurno postoje inicijative koje još nisu oprobane, a koje bi u području smanjenja fiskalne iluzije mogle zaslužiti pažnju javnosti.
Na kraju, četiri brzinska primjera.
Prvo, Povjerenstvo za fiskalnu politiku u javnosti nije vidljivo iako je riječ o tijelu u kojem sudjeluju neovisni stručnjaci. Međutim, njihova stajališta ne zaslužuju osobitu pažnju medija. Je li problem u zakonu koji Povjerenstvu ne daje dovoljno slobode, je li problem u samome Povjerenstvu, ili je problem u javnosti (i medijima) koji, kao i u slučaju rebalansa, imaju zatvorene oči pred fiskalnim temama, teško je reći. U svakom slučaju, kada bi se malo više išlo „u kost“ politici (ne sporta radi, nego zbog objektivnih problema hrvatske fiskalne situacije) i sagledavale dugoročne implikacije tekuće fiskalne politike, pažnja spram rada Povjerenstva bi se lakše pobudila.
Drugo, već je bilo prijedloga da se građani (radnici) fiskalno osvijeste tako što će im se cijeli trošak rada isplatiti na tekuće račune, pa neka sami plaćaju doprinose za zdravstvo i mirovine i porez na dohodak. Kada radnik koji u Zagrebu prima 7.240 kuna shvati da zapravo zarađuje 12.000 kuna (gotovo 1.600 eura!), ali razlika odlazi za razne javne funkcije, fiskalna iluzija će se smanjiti. Pogotovo ako radnik iz neta pri kupnjama plati još oko 1,500 kuna za PDV, pa mu se prikaže da državi daje više od pola onoga što zaradi; to je ona ideja o Danu porezne slobode koji u Hrvatskoj nastupa nakon 1. srpnja jer radnici svake godine više od šest mjeseci rade „za državu“, a tek od sredine ili kraja srpnja do kraja godine rade “za sebe” (navodnici su jer se dio onoga što platimo državi vrati kroz potrošnju javnih usluga).
Nažalost, spomenuti prijedlog o osvještavanju ljudi kroz izravna plaćanja poreza i socijalnih doprinosa nije dobar jer bi vjerojatno došlo do povećanja neplaćanja i blokada građana od strane države radi prisilne naplate, a proračun bi u početku ostao bez dijela prihoda. Međutim, postoje i srednja rješenja. Na primjer, zašto porezna uprava ili neko drugo tijelo ne bi građanima u pretinac na e-građanin, ili na e mail (tko redovito gleda servis e-građanin?) svaki mjesec poslala kratku informaciju o tome koliko su platili poreza i doprinosa u tekućem mjesecu i kumulativno? Ljudi bi se dobro zagledali u to i zamislili na temu što dajem, a što dobivam. To je pomisao koja smanjuje fiskalne iluzije i racionalizira odnos prema državi uključivo i etički i politički aspekt. Mnogi će pomisliti: “… naravno da mogu dati više nego što dobivam jer je to pravedno i jer se dio toga što platim vrati mojim roditeljima kroz mirovine, mojoj djeci kroz školovanje, a red je i da se pomaže potrebitima, trudnicama, da imamo dobru vojsku, policiju i sudstvo …”, i u isto vrijeme će razmišljati o fer balansu uloženo-dobiveno u širem društvenom smislu.
Treće, ukupan društveni ambijent zavisi i o djelovanju dvaju institucionaliziranih sektora koji djeluju izvan operativnog političkog prostora. Riječ je o akademskom i poslovnom sektoru. Akademski sektor slabo sudjeluje u javnim fiskalnim raspravama jer je zatvoren u svoj svijet predavaona i rangiranih publikacija koje se broje za napredak u karijeri, ali koje gotovo nitko ne čita. Poslovni sektor se ili ustručava izaći izvan onoga što je za njih prirodno i očekivano (zahtjevi za smanjenje poreznog opterećenja) ili, kada izađe, napravi to na pogrešan način. Na primjer, kada su hupovci nedavno iznosili zahtjev za smanjenje poreza i doprinosa prvo su strateški odlučili da vezano uz taj zahtjev ne otvaraju pitanje državnih rashoda. Iako je svakome jasno da dubljih zahvata u porezni sustav nema bez reformi rashodne strane proračuna, to je bila legitimna taktika – zaobići direktnu konfrontaciju s interesnim skupinama i njihovim političkim zagovornicima na rashodnoj strani. Međutim, kako to pomiriti s nastupom nekoliko dana kasnije kada su problematizirali nedostatak radnika i predložili da se 50.000 ljudi iz javnog “preseli” u privatni sektor? Koja korist od izjave ako taj prijedlog ne počiva na: (a) pokazateljima koji upućuju na javne pod-sektore i djelatnosti gdje se nekom usporedbom utvrdilo postojanje tolikog viška, i (b) pokazateljima koji upućuju da kvalifikacijska i dobna struktura toga viška odgovara trenutačno nezadovoljenim potrebama hrvatskog tržišta rada za radnicima? Kada bi svi akteri koji se uključuju u javnu raspravu nastojali svoje stavove o fiskalnim pitanjima graditi na pokazateljima i argumentima (tako je to nastojala raditi Lipa), bili bi ozbiljnije shvaćeni i razoružali bi kritičare koji ih ovako dočekaju “na volej”, pa sve završi autogolom i – cementiranjem fiskalnih iluzija.
Četvrto, iako Hrvatska ima manje od 4 milijuna stanovnika, distanca između životne svakodnevice i Markova trga izgleda kao da nas ima 40 milijuna. Hrvati su politički fatalisti koji uglavnom njurgaju da se ništa ne može promijeniti te se zadovoljavaju statusom quo, jer nigdar ni tak bilo da ni nekak bilo. Kao da su se svi pomirili sa stavom da ova zemlja nikada neće dostići prosjek europske razvijenosti i trenutak kada ćemo moći reći da, u mjeri u kojoj je to razumno, imamo povjerenje u institucije vlastite države. Premda su razlozi takvog mentalnog stanja nacije složeni, jedan od uzroka je svakako visok stupanj političke centralizacije – slabost lokalnih proračuna koji su k tome limitirani u pogledu zaduživanja. Sada se to ublažava EU sredstvima za projekte, no taj novac neće vječno pritjecati. Fiskalna decentralizacija i teritorijalni politički preustroj mogli bi približiti javni novac i javne funkcije svakodnevnom životu građana, a to bi moglo ojačati demokraciju (lokalna vlast nam je nekako bliža iako nacionalni političari okupiraju 98% medijske pažnje), smanjiti fiskalne iluzije, bolje podesiti ponudu javnih usluga prema potražnji građana i ojačati pritiske na otklanjanje „sala“ u vidu prevelikih izdataka za plaće, troškove administracije i nabavke. Naznake takve mogućnosti vidjeli smo kada je nekolicina gradonačelnika angažirala ekonomistu Vuka Vukovića koji nudi projekt fiskalne transparentnosti gradskih proračuna. Naravno, decentralizacija nije proces bez opasnosti: upravo je Vuković pred nekoliko godina pokazao da optimalna razina korupcije na lokalnoj razini nije nulta; građani podržavaju umjereno (optimalno) korumpirane lokalne moćnike koji osiguravaju poslove za kritičnu masu odabranih članova lokalne zajednice. No, to je posljedica pretjerane razmrvljenosti teritorijalne političke organizacije.
U svakom slučaju, Hrvatska (još) nije „izgubljen slučaj“. Iako je usporedba visine i strukture javnih rashoda u ova dva teksta pokazala da smo dosad “uspjeli” puno toga izgubiti, još nismo iskoristili sve instrumente koji bi mogli doprinijeti tome da gubici u budućnosti ipak budu manji.