Vlada je u dokumentima koji su pratili prijedlog proračuna za 2024. predvidjela da će omjer javnog duga na kraju 2023. iznositi 60,7% BDP-a. Međutim, ishod je bio znatno viših 63,0%. Ukazuje li ovaj „promašaj“ na dublje fiskalne raspukline koje bi se mogle nastaviti?
Prvo dvije dobre vijesti:
- Bez obzira govorimo li o 60,7% ili 63,0%, prošle godine je zabilježen nastavak brzog smanjenja omjera zaduženosti države koji je krajem 2022. iznosio 67%. Slika pokazuje kako to izgleda u dugoročnoj perspektivi: linija omjera vratila se na padajući trend koji traje od 2015.
Izvor: Eurostat
- Ista slika pokazuje kretanje omjera bruto javnog duga umanjenog za vladina likvidna sredstva (valutu i depozite). Emisija trezorskih zapisa (970 milijuna eura) i izdanje 10-godišnje euroobveznice (1,25 milijarde eura) u studenom prošle godine s jedne su strane podigli javni dug, ali su istovremeno napunili vladine račune koji se nisu praznili do kraja godine. Kada oduzmemo taj efekt, druga (plava) linija pokazuje brže smanjenje od prve: dok je bruto javni dug smanjen za 4,8 postotnih bodova (sa 67,8% 2022. na 63,0% 2023.), bruto dug umanjen za valutu i depozite smanjen je za 7% BDP-a (sa 58,1% na 51,1%). Na prvi pogled, sve je u redu.
Međutim, prema Eurostatovoj ESA metodologiji, deficit je u prošloj godini ipak bio veći od planiranog. Vlada je u studenom najavila deficit od 0,3% BDP-a, a ishod je iznosio 0,7%, unatoč tome što je inflacija snažno „radila“ na boljem punjenju proračuna. Tu naizgled malu razliku između 0,3 i 0,7 treba sagledati u kontekstu srednjoročnog trenda pogoršanja fiskalnog salda jer je mala fiskalna raspuklina 2023. tek najava onoga što slijedi. Naime, za ovu je godinu planirano povećanje deficita opće države na ne više tako malih 1,9% BDP-a (prema Eurostatovoj ESA metodologiji). Pri tome bi se omjer javnog duga do kraja godine trebao smanjiti na 58% BDP-a, što je sporije od tempa smanjenja proteklih godina.
Postavlja se pitanje jesu li ove godine, a osobito 2025., moguća negativna proračunska iznenađenja koja bi mogla odgoditi i očekivano podizanje kreditnog rejtinga? U traženju odgovora prvo ćemo proširiti pogled na ovogodišnji proračun.
Tablica Ministarstva financija sažima izborni proračun koji zbog rasta rashoda s 29,3 na 32,6 milijardi eura (+11,2%) rezultira velikim povećanjem deficita (skok s 1,8% na 4,6% prema nacionalnoj metodologiji):
Međutim, prihodi su u proračunu budžetirani veoma oprezno: rast ukupnih prihoda s 27,7 na 28,5 milijardi eura daje stopu rasta od svega 3%. Ako gledamo samo poreze i doprinose, planirani rast iznosi 4,4% (od čega PDV 6,7%).
Planirana stopa rasta prihoda od 4,4%, i PDV-a u tome po stopi od 6,7% doima se niskom u odnosu na trenutna gospodarska kretanja. Gospodarski rast, inflacija, rast broja zaposlenih i plaća, te, osobito, rast osobne potrošnje koja se pretače u prihode od PDV-a obećavaju znatno veću stopu rasta prihoda. 6-8% ukupnoga rasta prihoda od poreza i doprinosa nije nedostižno, a to znači 500 – 800 milijuna prihoda više od planiranog. Je li to dovoljno za otklanjanje bilo kakvog straha od promašaja razumne fiskalne putanje? Niti govora. Tek počinju loše vijesti.
Prvo, ne možemo isključiti da će ovogodišnje bujanje fonda plaća u javnom sektoru trajno probiti zadane proračunske okvire i dobrim dijelom poništiti učinak većih prihoda od planiranih, osobito od 2025. Izdaci za plaće u sektoru opće države još su se prošle godine normalizirali na 11,5% BDP-a, što odgovara dugoročnom prosjeku koji je za 1,5 postotni bod veći od prosječnog udjela u EU gdje iznosi 10%. Udjel plaća u javnom sektoru u BDP-u ove će godine snažno rasti i dalje nas podignuti iznad prosjeka EU. Naime, rast plaća koji vidimo kao stavku u planiranom državnom proračunu (plan za plaće u školstvu ne vidimo iz državnog proračuna) budžetirane su po stopi od nevjerojatnih 32% (rast s 3,9 na 5,2 milijardi eura) pa ne možemo isključiti da će prema kraju godine trebati rebalans na stavkama plaća ili će se daljnji rast preliti na iduće godine. Inercija razbuđenih političkih pritisaka na plaće mogla bi poništiti vladinu namjeru da zaustavi rast mase plaća 2025. i 2026. (sada je na ovoj stavci planiran rast od svega 2,2% odnosno 1,6% u naredne dvije godine) jer je uvijek teško naglo kočiti nakon naglog ubrzanja. Između političkih i fizikalnih sila razlike su male.
Drugo, aktualni rast javnih prihoda, koji se sada odvija iznad očekivanja, stišat će se prema kraju godine. Tada će nestati pozitivni učinci inflacije na javne prihode, osobito na prihode od PDV-a, koji su najvažniji pojedinačni izvor financiranja države.
Štoviše, već vidimo prve naznake usporavanja. Podaci iz sustava fiskalizacije, koji su objavljeni za mjesec travanj, već ukazuju na nadolazeću normalizaciju godišnjih stopa rasta. Spuštanje stopa rasta u ožujku i travnju koje je vidljivo na donjoj slici najavljuje da će u svibnju i lipnju stopa rasta fiskaliziranih javnih prihoda postati jednoznamenkasta, a tek u drugoj polovici godine – ovisno o turističkoj sezoni – vidjet ćemo dugoročno održive stope rasta (jer aktualne nisu održive). Te stope će odražavati dugoročno održiv rast zaposlenosti, produktivnosti i plaća. Po mojoj procjeni, to je kumulativno ne više od 6-7% na godinu, uz daljnje usporavanje u 2025. godini.
Izvor: Porezna uprava
Zaključno, ova će godina donijeti značajan rast omjera prihoda i rashoda opće države u odnosu na BDP. Prošla je zaključena s omjerom rashoda proračuna opće države od 47,4% BDP-a. Kao što pokazuje donja slika, to približno odgovara dugoročnom prosjeku. Prema tome, ovogodišnji skok mogao bi uvesti ovaj omjer u zonu između 48% i 49% BDP-a unatoč nešto manjim rashodima koji su povezani s EU projektima (nema više Fonda za solidarnost, a trošenje iz Višegodišnje financijske perspektive 2021.-2027. još nije uzelo maha). To znači rast fiskalnog deficita: manje priljeva od EU sredstava i više rashoda znači veći oslonac na domaće izvore financiranja što uključuje i javni dug.
Izvor: Eurostat
Takva fiskalna putanja nije održiva. Opća država je sada baždarena na 1-2% BDP-a veće rashode od onih koji su dugoročno održivi u smislu jamčenja dugoročnog poboljšanja kreditnog rejtinga i pada premije rizika u prinosima na instrumente javnog duga. Kreatori proračuna toga su bili svjesni kada su u proračunski okvir za 2025. i 2026. stavili veliko hlađenje rasta rashoda koji ne bi smjeli rasti po većim stopama od 1-2% na godinu kroz sljedeće dvije godine. Pravo je pitanje tko će to provesti, odnosno, tko će to željeti provesti?
Vlada je još u formiranju i nije poznato kako će se nova politička ravnoteža HDZ-a i DP-a reflektirati kroz fiskalnu politiku. Obje stranke su zasad zaokupljene kadrovskim križaljkama i zakopčane do vrata kada je riječ o najavama konkretnih mjera i politika. U svakom slučaju, bilo bi im mudro vratiti se na stazu ambiciozne fiskalne prilagodbe uz porezna i ne-porezna rasterećenja, koja je afirmirana nakon 2015.
Pri tome treba naglasiti da sama rasterećenja bez kontrole rashoda (znači, deficit) ne daju rezultate na dugi rok. Podsjetimo da je fiskalna prilagodba od 2015. do 2023. godine smanjila razliku u odnosu na njemački prinos s više od 3 postotna boda 2014-2015. na manje od jednoga postotnog boda. To je pomoglo gospodarskom rastu, priključenju Hrvatske europodručju i uštedama u smislu prepolovljenja udjela plaćenih kamata u BDP-u s 3,4% 2014. i 2015. na 1,7% 2023. Svako značajno i trajno odstupanje od te dobro utvrđene i dokazano društveno korisne staze značit će da je povijesna prigoda propuštena.
Stoga nije moguće prenaglasiti važnost proračuna za 2025. godinu – prvog proračuna koji će sastaviti nova vlada. Bit će to prijelomni proračun; ne samo zbog toga što će biti prvi proračun nove vlade, već zbog toga što će pokazati ima li Hrvatska dovoljno političke razboritosti za vraćanje na održivu fiskalnu stazu nakon odstupanja 2024.