Neovisnost i odgovornost središnjih banaka: novi krug rasprave (I)

Objavljeno

Foto: Tomislav Pinter / Dreamstime

Ponovo je otvorena rasprava o neovisnosti središnjih banaka. Rasprava je započela na portalu Ideje.hr pogrešnom interpretacijom jednog Šonjinog teksta koji je protumačen kao zalaganje za zaklon središnjih banaka od demokratske ogovornosti. Šonje odgovara u seriji od tri teksta. U prvom objašnjava zašto misli da je sada vrijeme za ovu raspravu i kako gleda na ulogu neovisnih institucija u demokraciji. To je širi okvir unutar kojeg se smješta pitanje (ne)ovisnosti monetarne vlasti.

Ad
Ad

U ovom tekstu koji je podijeljen na tri dijela (druga dva dijela će izaći u do kraja kolovoza), raspravlja se o staroj i samo naizgled apsolviranoj temi – neovisnosti i odgovornosti središnjih banaka.

Tema se ponovo otvara nakon što je prošlo vrijeme kada su neovisne središnje banke imale veliki uspjeh u kontroli cijena i sprječavaju razornih posljedica inflacije 80ih i početkom 90ih godina 20. stoljeća. Tada je to bio jedan od najvećih ekonomskih problema civilizacije, a Hrvatska se nakon 1993. uklopila u globalni trend niske inflacije. Međutim, svijet se u međuvremenu promijenio. Neki drugi problemi izbili su u prvi plan. Postavlja se pitanje je li aktualni model neovisnog centralnog bankarstva dobro postavljen, i može li pružiti odgovore na nove gospodarske izazove:

  • Visoke inflacije više nisu prijetnja, barem zasad. Nisu ih razbudili ni odgovori vodećih središnjih banaka na krizu 2008./2009. monetarnom ekspanzijom bez presedana. Opovrgnuta je Friedmanova teza da su inflacije uvijek i svuda monetarni fenomen.
  • Kvantitativno popuštanje i masovne kupnje obveznica od strane središnjih banaka ponovo su otvorili pitanje utjecaja monetarne politike na raspodjelu dohotka i bogatstva.
  • Informacijsko umrežavanje, razvoj demokracije i afirmacija novih oblika populizma proširili su skepsu spram relativno tajnovitih središnjih banaka. Javnost traži transparentnost, odgovornost. Propituju se financijski i zakonodavni modeli, a neovisnost više nije vrijednost koja se uzima zdravo za gotovo. Traži se ravnoteža neovisnosti i demokratske kontrole, a populistički pokreti idu korak dalje i traže ukidanje modela s neovisnim središnjim bankama, u ime naroda i demokracije.
  • Nastanak i razvoj Ekonomske i monetarne unije (EMU) multiplicira ova pitanja, budući da je ECB (neovisna) središnja banka bez homogene države i fiskalne unije.
  • Pojava kriptovaluta razbudila je sjećanje na stare rasprave o mogućnosti novčane emisije kroz kompetitivan sustav većeg broja izdavatelja imovine koja može pružiti usluge (funkcije) novca. Dilema konkurencija ili državna proizvodnja novca još nije riješena, točnije, redefinira se zbog tehnološkog napretka.

Konkretan povod za pisanje proizašao je iz serije tekstova Željka Ivankovića na portalu Ideje.hr u kojima je autor pokušao problematizirati ove teme. Iz Ivankovićeve rasprave sa glavnim ekonomistom HNB-a Šošićem može se zaključiti kako smatra da središnje banke ne mogu pobjeći od odgovornosti za šire društvene i ekonomske trendove (npr. za rast nejednakosti). Ivanković raspravu o tome smatra važnim dijelom šire rasprave o ulozi stručnjaka (tehnokrata) u demokraciji. Konkretan poticaj za otvaranje teme Ivanković pronalazi u knjizi Johna Wooda Central banking in a democracy. Wood prema Ivankovićevoj interpretaciji smatra da je neovisnost središnjih banaka suprotstavljena demokraciji i zagovara povratak na jedan od dva alternativna modela: ili operativna kontrola ponude novca od strane demokratski izabranog tijela (parlamenta ili vlade), ili konkurencija privatnih ponuditelja usluge novca. U trećem tekstu u toj seriji Ivanković se osvrnuo na moju kritiku knjige bivšeg guvernera Rohatinskog i njegovo zagovaranje funkcionalnog štampanja novcaradi pomoći brodogradnji. U mojoj kritici prepoznao je zagovor tri problematična stava: (a) da središnja banka treba biti izdvojena iz demokratske odgovornosti pri upravljanju javnim resursima, (b) da središnja banka nema moć i (c) da demokratsku odgovornost smatram «eteričnim konceptom» i da ju – odbacujem kada su u pitanju središnje banke. Ivanković me tako smjestio u tehnokratsku tradiciju koja na demokraciju gleda sa skepsom.

Međutim, to nisu moji stavovi. Pogrešno ih je prezentirao čitateljima. U nastavku ću prvo pokazati što mislim o neovisnosti središnjih banaka. U drugom tekstu ću se baviti razlozima zašto je Ivanković krivo protumačio moj tekst (zanemario je analizu ravnoteže između neovisnosti i demokratske kontrole koja je posebno osjetljiva kada je u pitanju proizvodnja novca). U trećem dijelu bavit ću se (ispravnim) Ivankovićevim zahtjevom da središnje banke ne mogu pobjeći od odgovornosti za šire društvene i ekonomske trendove poput onih vezanih uz nejednakosti. Ta teza je vrijedna dublje rasprave.

Na kraju uvoda treba spomenuti i to da tema očito zaslužuje širu pažnju budući da je glavni ekonomski komentator i zamjenik glavnog urednika Jutarnjeg lista Gojko Drljača u subotu 17.8. objavio tekst na sličnu temu. Njegov je zaključak da se od središnjih banaka (monetarne politike) očekuje previše i da im je potrebno ostaviti neovisnost, ali suziti i pojasniti mandat.

Dug je put od argumenta do citata: problem eteričnih pojmova

Nakon što sam u naslovu Ivankovićeva teksta pronašao ovaj svoj «citat»: Šonje u polemici s Rohatinskim: «Odgovornost je eteričan koncept.», mislio sam da je autor pronašao nešto što sam mislio ili napisao, ali sam zaboravio. No, nakon novih pretraga vlastitog teksta, pokazalo se da rečenica u navodnicima u mojem tekstu – ne postoji. Ivanković je konstruirao citat, vjerojatno kako bi čitatelju zornije približio što navodno mislim, ili kako bi nadomjestio nedostatak argumenata.

U mom tekstu nema stava koji bi bio makar i blizu takve ideje. Konceptualna veza između eteričnosti i odgovornosti uspostavljena je samo jednom, u kontekstu konkretne rasprave o upotrebi pojmova hrabrost i odgovornost od strane bivšeg guvernera u njegovoj knjizi Kriza u Hrvatskoj. Ivanković je pobrkao moju kritiku načina kako Rohatinski rabi pojam odgovornosti s odbacivanjem koncepta odgovornosti (središnjih banaka). Na pogrešno tumačenje navelo ga je moje određenje upotrebe pojmova «hrabrost i odgovornost» kod Rohatinskog kao eteričnih pojmova koji ne mogu zamijeniti stručnu argumentaciju.

Što je «eteričan pojam»? U knjizi Kathleene Taylor Ispiranje mozga: znanost kontrole uma(izašla i u hrvatskom prijevodu) eteričnim idejama i pojmovima definiraju se koncepti visokog emotivnog naboja koje svatko može tumačiti na svoj način. Takvi su pojmovi nacije, vjere, jednakosti, slobode, i logično je da u tu kategoriju mogu spadati i hrabrost, odgovornost te demokracija. To ne znači da vrline, pojave i osjećaji koje ti pojmovi opisuju nisu vrijedni i da neke od njih ne zagovaram. Ovo posljednje se svakako odnosi na odgovornost, što uključuje i odgovornost središnjih banaka.

Što zapravo mislim?

Ukupno su mi tri stava kod Ivankovića pogrešno pripisana:

  • Stav da centralna banka, kao neovisna, treba biti izdvojena iz demokratske odgovornosti kod upravljanja javnim resursima.

Nigdje nisam napisao da bi središnja banka trebala biti izdvojena od demokratske odgovornosti. Pisao sam da središnja banka nema (demokratski) mandat za preuzimanje gubitaka koji nastaju pri klasičnim mjerama vladinih industrijskih intervencija. Samo vlada ima demokratski mandat za takve mjere ako ih prihvati parlament. Središnja banka ima (demokratski) mandat za ostvarenje stabilnosti cijena, pri čemu je neovisna u smislu da joj vlada ili netko treći ne može reći što da radi. Demokratska odgovornost postoji, ali točno se znade za što – za ono što piše u zakonima.

Postoje dva razloga zašto takav stav ne predstavlja, kao što Ivanković navodi, obranu puke činovničke odgovornosti. Prvo, ukazivanje na zakonom propisanu odgovornost u demokraciji ne isključuje (demokratsku, stručnu, političku) raspravu o tome trebaju li se zakoni o poslovanju središnjih banaka mijenjati i trebaju li se ciljevi i instrumenti, pa i sama neovisnost, drukčije definirati. Bitno je shvatiti da se drugoj strani koja brani neovisnost institucija u toj raspravi ne može proizvoljno pripisati zalaganje za izdvajanje središnje banke iz zone demokratske odgovornosti. Treba pružiti argument zašto bi promjena institucionalnog ustroja mogla biti u skladu s javnim interesom. To je povezano s drugim razlogom: odnos neovisnosti i odgovornosti koji je uključen u aktualni institucionalni ustroj (i reflektira se u propisima) plod je iskustva i analiza, a ne puke arbitrarne političke volje. Ta činjenica poziva na raspravu o konkretnim rješenjima za okvire poslovanja središnjih banaka, ali u kontekstu predstavljanja problema za koje mislimo da bi ih središnje banke trebale riješiti.

  • Drugi, navodno moj, stav je da centralna banka „nema moć“.

Nigdje i nikada nisam govorio o apsolutnom nemanju formalne ili stvarne moći, nego o objektivnim limitima moći monetarne politike. Ograničenja monetarne politike pojavljuju se u kontekstu funkcioniranja stvarnih ekonomskih sustava. Na primjer, s visokim stupnjem sigurnosti može se tvrditi da HNB nema moć smanjenja stope nezaposlenosti na 2% za 12 mjeseci (isto vrijedi za sve druge središnje banke ovoga svijeta). S druge strane, HNB nema formalnu moć da osigura ekspanziju poduzeća Rimac Automobili iako bi selektivnom politikom HNB to mogla osigurati, barem na kratak rok, tako da je razlog nemoći ovdje formalan: HNB-u je zabranjeno poticati kreditiranje pojedinih poduzeća, bilo kroz refinanciranje kredita konkretnim poduzećima ili kroz propisivanje nižih omjera kapitala za plasmane odabranim poduzećima, iako bi u oba slučaja, kada bi takve kreditne politike bile formalno moguće, moć i dalje bila ograničena budući da kreditori o plasmanima odlučuju samostalno, zavisno o vlastitim procjenama rizika, pa nema jamstva da bi oni i uz poticaje kreditirali ciljano poduzeće. Javnost je često ljuta na banke koje navodno propuštaju poticati razvoj umjesto da «daju novac onima koji nešto konkretno rade», no u pozadini takvih preporuka i zahtjeva za monetarnim aktivizmom ponekad se krije konfuzija koja uključuje nerazumijevanje moći i mogućnosti središnjih banaka. Dakle, stvarna i formalna ograničenja moći postoje u svim, a naročito u demokratskim sustavima. Stoga se o odnosu neovisnosti i demokratske odgovornosti ne može raspravljati izvan konteksta formalnih i stvarnih ograničenja monetarne politike.

  • Treći navodno moj stav je da odbacujem odgovornost jer je riječ o „eteričnom konceptu“.

Na ovom se primjeru najbolje vidi Ivankovićeva pogreška: odgovornost postaje eterična u nevještim (i neodgovornim) rukama, no odgovornost je kao zrak – bez nje nema (civiliziranog) života. Zbog toga postoji odgovornost svakog pojedinca i svake institucije.

Koliko je ovo samo po sebi jasno, toliko je i teško točno odrediti. Teškoća je tolika da se Ivankoviću učinilo kako negiram koncept odgovornosti. Nesporazum je nastao zbog toga što se odgovornost ne može odrediti apstraktno. Određenje odgovornosti može biti samo konkretno, što se na koncu pretače u zakonsku i ultimativno političku odgovornost.

Prema konkretnoj definiciji demokratske odgovornosti za središnje banke

Dakle, mislim kako središnje banke imaju moć (ali ne neograničenu) i demokratsku odgovornost (samo ne općenitu), pa možemo prići konkretnom određenju tih pojmova. Ideja je stupnjevati ih i smjestiti u konkretne historijske i razvojne kontekste u kojima će se razmatrati njihov utjecaj na realizaciju javnog interesa.

Različite kombinacije moći i odgovornosti središnjih banaka i sustava emisije novca kroz povijest su proizvodile različite rezultate. Oni su postali dijelom kolektivne memorije – ljudskog znanja o funkcioniranju institucija. Središnje banke (shvaćene kao tvornice za proizvodnju novca) u nedemokratskim uvjetima najčešće su se pretvarale u kanale za prikrivenu preraspodjelu u korist elita. Stvaranje prevelike ponude novca najčešće je bilo motivirano financiranjem financijski nezajažljivih vladara i država, a rezultat se ogledao u inflaciji koja je funkcionirala kao prikriveni, neizglasani porez. Padala je realna vrijednost novca u rukama širih slojeva ljudi, a oni su se toga novca postupno rješavali i tražili supstitute koji će im bolje pružati tri ključne usluge novca – uslugu univerzalnog mjerila vrijednosti, platnog sredstva i pouzdanog spremišta vrijednosti. Takvu smo situaciju imali u bivšoj državi.

Sposobnost da se novac spontano prihvati ili odbaci u knjizi Euro u Hrvatskoj: za i protivoznačio sam dominacijom potražnje nad ponudom novca u dugom roku, htijući naglasiti ograničenja država u zakonskom i svakom drugom nametanju valuta pod kontrolom javnih službi. Ograničenja su danas više nego očita u valutnoj strukturi štednje u Hrvatskoj, u kojoj prevladava euro. Država ljudima ne uspijeva „prodati“ kunu kao sredstvo štednje.

Sa inflacijom ili bez nje, emisijske politike središnjih banaka imale su i druge učinke, među njima i učinke  preraspodjele. Ti učinci su oblikovali gospodarske strukture, zamjenjujući demokratski izglasane i u proračunima vidljive subvencije i druge vrste poticaja. Takve pojave su «iskrivljenja demokracije», jer se monetarni utjecaji ostvaruju izvan zakonom danog mandata, umjesto da se ciljevi postižu mjerama koje su prethodno trebale biti verificirane u parlamentu. Na primjer, selektivni krediti iz primarne emisije uz povoljne kamatne stope dodjeljivali su se bankama za kreditiranje odabranih djelatnosti (poljoprivreda). Danas bi neki mudriji centralni planeri možda mogli osmisliti bolje modele kreditiranja (npr. povoljni krediti za banke koje kreditiraju IT ili neki drugi, možda izvozni sektor, za koji planeri ocijene da je «perspektivan»). Međutim, nije jasno tko će i kako odrediti koji su to sektori ili poduzeća koji će dobiti privilegiran pristup i uvjete? Hoće li to biti mudra administracija središnje banke? Neko vladino tijelo, pa će središnja banka samo izvršiti administrativni nalog? Hrabri, karizmatični guverner će znati?

Informacijska ograničenja i ograničenja znanja koja je Herbert Simon označio pojmom ograničena racionalnost prisutan su, ali manji problem u usporedbi s političko-ekonomskim ograničenjima. Ona se mogu pojaviti zbog zarobljavanja instrumenata intervencije od strane privilegiranih skupina koje crpe rente uz pomoć državne intervencije i regulacije. Pojednostavljeno, postoji problem navikavanja, jednom uz poticaj, uvijek uz poticaj. Uz to, postoji i mnogo ozbiljniji problem uklapanja monetarnih instrumenata u okvire političkog sustava. S političkog motrišta, naime, selektivna emisija novca može biti suprotstavljena temeljnim demokratskim principima kao što su nepristranost, uključivost, jednakost šansi, ravnopravnost u tretmanu od strane institucija (što obuhvaća i jednaka prava poduzetnika u nastupu na tržištu).

Naravno, pitanje poštivanja ovih načela u djelovanju konkretnih neovisnih institucija pitanje je mjere. Stvari nisu crno – bijele. Očito da demokratske države na neki način interveniraju na tržištima, ponekad i selektivno, te čine to uvijek u korist neke uže skupine poduzeća ili ljudi (npr. subvencije pojedinim poduzećima, socijalne pomoći). Dakle, jedno su principi koje možemo opisati na općenitoj razini: samo neovisno i stručno pravosuđe može biti nepristrano; političari ne mogu smjenjivati suce, a suci ne mogu pitati političare kako da sude; neovisna i stručna administracija može graditi imunitet na pogodovanje i korupciju, itd. Međutim, kada se raspravlja o konkretnoj primjeni načela neovisnosti institucija u demokraciji, sve postaje pitanje konkretne mjere.

Pitanju mjere ćemo se vratiti u sljedeća dva nastavka. Sada, dok smo na općenitoj razini, prvi dio treba zaključiti načelom kako ne samo da neovisnost i demokracija nisu suprotstavljeni, nego je određeni stupanj neovisnosti javnih tijela neophodan radi realizacije visokih demokratskih standarda. Tamo gdje se od nepristranosti i jednakog tretmana ciljano odstupa i odstupanje je značajno, odluka treba biti politička i verificirana od strane političkog tijela, a ne prepuštena neovisnim tehnokratima.

Zaključno, neovisnost institucija i demokratska odgovornost koja sama po sebi postoji zbog norme ravnopravnosti (demokracija se kao politička tehnika zapravo izvodi iz dublje norme ljudske ravnopravnosti), trebaju biti uravnotežene. Mehanizmi demokratske kontrole jamče ravnotežu kako se intervencija neovisnih institucija ne bi pretvorila u neki oblik crpljenja renti, preraspodjele, i kako bi bila usklađena s ciljevima i etičkim principima koji održavaju preferencije zajednice. Ako demokracije nemaju kapacitet za takav razvoj i kontrolu politika, bolje je da ih ne primjenjuju i da se drže jednostavnijih principa. To vrijedi i za neovisne središnje banke. Njima je povjeren posao traženja ravnoteže ponude i potražnje za novcem s ciljem da se kroz to postigne niska inflacija i gospodarski rast. Međutim, i za središnje banke vrijedi princip da svaka neovisna institucija može iskriviti svoje djelovanje u pravcu velikih preraspodjela i pogodovanja. Stoga je u sljedećem tekstu pažnja posvećena drugoj strani neovisnosti, onoj koja je povezana s neophodnom kontrolom koja se ostvaruje kroz razvidnost poslovanja i demokratski nadzor.