Neovisnost i odgovornost središnjih banaka: novi krug rasprave (II)

Objavljeno

Foto: Tomislav Pinter / Dreamstime

Drugi Šonjin tekst u seriji od tri, koji se bavi pitanjem neovisnosti središnjih banaka. Kako populisti “u ime demokracije” zapravo zamračuju probleme i kako ih se može osvjetliti opreznom i stručnom raspravom

Ad
Ad

U prvom tekstu u ovoj seriji objasnio sam kako mi je Željko Ivanković pogreškom pripisao tri stava koja nisu moja: (a) da središnja banka treba biti izdvojena iz demokratske odgovornosti pri upravljanju javnim resursima, (b) da središnja banka nema moć i (c) da demokratsku odgovornost smatram «eteričnim konceptom» i da ju – odbacujem. Ne odbacujem ju. Mislim da razvijena demokracija znači ravnotežu između neovisnosti i javne odgovornosti.

Ravnoteža neovisnosti i javne (demokratske) odgovornosti može se i ovako definirati: ako su nekome puna usta demokracije, to nije jamstvo demokratičnosti; može značiti zagovaranje dokidanja neovisnosti, a to može oslabiti demokraciju. S druge strane, ako su nekome puna usta neovisnosti institucija, to također nije nikakvo jamstvo, jer se neovisne institucije mogu oteti demokratskoj kontroli. Između neovisnosti i demokratske odgovornosti institucija treba tražiti ravnotežu.

Primjer s fiskalnom politikom

Problemu pronalaženja ravnoteže u poslovima proizvodnje novca najbolje je pristupiti uz pomoć jednostavnijeg primjera. Fiskalna politika funkcionira tako da se u državni proračun na temelju prisile uplaćuju sredstva koja se raspoređuju na javne funkcije. Vlada o tome donosi prijedloge, a parlament raspravlja i usvaja. Proces predlaganja odvojen je od procesa prihvaćanja kroz dvije grane vlasti – zakonodavnu i izvršnu. No, tu nije kraj ideji da se različitim «odvajanjima» i «neovisnostima» pokuša poboljšati odlučivanje u društvu.

Iskustvo demokracija je da aktualni predlagatelji proračunskih politika i narodni zastupnici imaju kratkoročne vremenske horizonte. Sami su podložni utjecaju tzv. parcijalnih interesa, nedostatku informacija, stručnih znanja i drugim nedostacima koji nas čine ljudima. Zbog toga je u fiskalni proces ugrađeno i jedno neovisno tijelo – Povjerenstvo za fiskalnu politiku (vidjeti čl. 12 Zakona o fiskalnoj odgovornosti). Ovo za sada nevidljivo Povjerenstvo sastavljeno je od stručnjaka čiji je zadatak  razmatranje i procjena rizika primjene pravila vođenja fiskalne politike, zatim razmatranje i procjena rizika makroekonomskih pretpostavki na kojima se zasniva fiskalna politika, itd.

Slično imenovanju članova savjeta HNB-a, Hrvatski Sabor imenuje članove Povjerenstva za fiskalnu politiku, ali im nitko ne može naložiti što da rade u okviru njihovog zakonom određenog mandata. Znači da Povjerenstvo nije administrativno tijelo, jer administraciji ministri daju naloge. Međutim, tek 2018. ovo je tijelo postalo neovisno (ranije ga je operativno vodio saborski zastupnik, te se moglo smatrati saborskom službom). Novonastala neovisnost Povjerenstva za fiskalnu politiku može se zahvaliti pritisku Europske unije (sve članice EU imaju takva neovisna tijela).

Ovaj primjer pokazuje da neovisne institucije teško nastaju kao «domaći proizvodi». Svjedoci smo djelovanja neovisnog Povjerenstva za sprječavanje sukoba interesa čiji se stupanj neovisnosti sada želi smanjiti, što izaziva kontroverze. Dakle, smanjenje neovisnosti jest «domaći proizvod». Mogli bismo zabilježiti kako ova dva primjera pokazuju da u našoj političkoj kulturi nema snažne tradicije neovisnih institucija. Manjak formalno i neformalno neovisnih tijela i pojedinaca tipičan je za nerazvijene demokracije i mogao bi biti razlog da takva tijela i ljude s posebnom pažnjom čuvamo i širimo prostor njihovog djelovanja. Osobito kada su zapravo benigna, kao u slučaju spomenutog tijela koje nema mandat za vođenje fiskalne politike.

No, uvijek je riječ o vagi koja se ljulja: odnos ravnoteže između neovisnosti i demokratske kontrole institucija se razvija, ili bolje rečeno lavira. Smanjenja neovisnosti su moguća, što je ponekad dobro, a ponekad loše. Neovisnost nije panaceja, no manjak neovisnih tijela i ljudi indikator je slabih institucija i društva ogrezlog u kolektivizmu i populizmu, u kojem se očekuje da svi marširaju kao jedan.

S druge strane, neovisnost koja se otme principima demokratske kontrole dovodi do nezavisnih sveučilišta koja postaju legla nerada i korupcije; iskrivljenja neovisnosti mogu dovesti do situacija kada pod krinkom neovisnosti pravosuđa cvatu korupcija i nepravda. Slijedom iste logike, neovisnost proizvođača novca može postati paravan za realizaciju užih privatnih interesa u financijskom sektoru. Zbog toga su Wood i autor hrvatskog prikaza njegove knjige Ivanković u pravu kada postavljaju pitanje demokratske kontrole i propituju vide li se u postupcima monetarnih vlasti osobni interesi ljudi koji su uključeni u donošenje odluka. Na isti način treba propitivati i kontrolirati sve neovisne institucije, jer one su veoma pogodne za stavljanje osobnih interesa ispred javnih. Ipak…

Personalna neovisnost

U demokraciji se stalno propituje mogućnost da «nezavisni» realiziraju svoje osobne interese u vidu pogodovanja, mita, korupcije, modela «ruka ruku mije». Propituju se i sofisticiraniji, legitimni osobni interesi kao što su euro-karijere monetarnih i političkih čelnika.

Nakon Ive Sanadera koji se uklapao u balkansku tradiciju nezajažljivih moćnika, dominantnih alfi, pojava nove generacije – prije svega Zorana Milanovića i Andreja Plenkovića, ali im s obzirom na temu i generacijsku pripadnost možemo pribrojiti i Borisa Vujčića – pokazuje da dugoročna karijerna staza, a moguće i moralne zasade, za sada motivacijski prevladavaju pred napašću materijalnog bogaćenja u kratkom razdoblju držanja uzdi moći. Usporedo s tom pojavom javlja se nova linija kritike koja prošlu ili buduću međunarodnu karijeru ističe kao mrlju koja je možda i veća od standardno balkanskih shema u kojima «ruka ruku mije». Dakle, formalna personalna neovisnost ili ona neformalna koja se materijalizira kroz mogućnost karijere koja neće zavisiti o nekoj lokalnoj mreži moći, prikazuje se javnosti kao suspektna pojava. Populist naizgled poentira: kako će naše nacionalne interese štititi ljudi koji su jednim okom ili nogom u Frankfurtu ili Bruxellessu?

Takvo retoričko pitanje koristi demokraciju kao krinku i pretvara ju u svoju suprotnost. Biljeg apriorne suspektnosti, to lijepljenje etikete «briselski» na čelo, automatsko dovođenje motiva pod znak pitanja bez ijednog argumenta, reinkarnacija je stare metode sumnje bez argumenta, oznake bez suda.

Personalna neovisnost ljudi osobito je prijemčiva za taj vid priljepljivanja oznake «apriori suspektno». Ignoriranje nužnog dokaza – zaborav pokazivanja mehanizma kako je i koja to odluka točno naštetila javnom interesu radi, primjerice, nečije europske karijere – podloga je za širenje nepovjerenja u institucije i populizma. Rohatinski je u knjizi pribjegao toj vrsti transformacije sumnje u zaključak odnosno argument, a Ivanković je tezu više ili manje otvoreno prigrlio u svom tekstu u kojem se osvrnuo na moju kritiku Rohatinskog.

Tako smo došli do najtanjeg dijela argumentacije Ivankovića i Wooda: puna usta demokracije nisu jamac demokratičnosti ako se zaboravi na nužnost dokazivanja teza i razmatranja posljedica alternativnih odabira. Zahtjev za bitnim promjenama ili napuštanjem postojećeg modela neovisnih središnjih banaka (kakav primjerice ističe Wood – ili novac pod kontrolom parlamenta/vlade, ili privatni novac) mora poći od čvrsto utemeljene kritike, a ne od površnih, populističkih teza koje samo siju sumnje. Drugim riječima, trebamo analitičke argumente, a ne puke tvrdnje.

Uloga struke u demokraciji

Woodova argumentacija – prema onome kako ju je predstavio Ivanković (oslanjam se na njegov tekst jer nisam čitao knjigu) – polazi od toga da su tvrdnje o korupciji središnjih banaka dokazane (naglasimo, kod Wooda je riječ o FED-u). Prema Woodu, točno je da je politika FED-a bila prepuna pogodovanja; nema prijepora da je FED-ova politika kamatnih stopa uzrok, a ne amortizer ekonomskih kolebanja; jasno je da bi se financijske institucije na slobodnom tržištu stabilizirale brže i uspješnije da u krizi 2008./2009. nije bilo FED-ove intervencije, itd. Umjesto rasprave i dokaza koji bi čvršće utemeljili ova polazišta, Wood ih preuzima kao pretpostavke i zaključuje da ovakav (relativno) neovisan FED nije više nikome potreban: ili se treba vratiti na kontrolu ponude novca i kamatnih stopa pod nadzorom administracije ili Kongresa, ili uspostaviti kompetitivno tržište ponude valuta.

Ovo je tipičan primjer onoga što se na engleskom jeziku zove «skakanje u zaključak». Naime, u FED-ovoj politici može biti i moglo je biti pogodovanja (npr. pojedinim bankama); FED-ovi potezi mogu povećati ekonomska kolebanja umjesto da ih smanje; možemo zamisliti i slučaj stabilizacije u nekoj velikoj krizi bez posredne uloge FED-a. Međutim, to nije dovoljno za zaključak koji izvodi Wood. Mogućnost ne znači da se nešto dogodilo, a bilo koja vjerojatnost ne znači da se nešto gotovo sigurno dogodilo. Pogotovo ako znamo da financijska povijest upućuje na vrlo malu vjerojatnost uspješne stabilizacije u velikim krizama bez središnje koordinacije i mjesta moći koje mora imati ugled i kredibilitet iz kojih izvlači moć (FED je iz tog razloga nastao nakon iskustva s velikom krizom 1907.). Činjenica da je trošak državne intervencije 2008./2009. u američkom bankarskom sustavu vraćen poreznim obveznicima koji na kraju nisu potrošili ni cent, ne znači da spomenute intervencije nije trebalo biti kako to prezentira Wood (po Ivankoviću). Vrijednost je spašena zbog toga što je postojao akter spreman na kupnju financijske imovine kada nitko drugi nije htio pristupiti tome poslu; da ga nije bilo, vrijednost bi vjerojatno propala jer vrijeme nečinjenja uvijek ima svoju visoku cijenu.

O ovim se temama stalno izrađuju analize i vode rasprave (što je inherentno demokratski postupak), a one su daleko od zaključaka. Stoga nema razloga za nestrpljivost. Nema razloga za zaključke kao da je rasprava završena. Treba poštovati vrijeme koje je znanju potrebno da sazrije. Doista je moguće da bi privatno kompetitivno tržište valuta s nekom vrstom blaže regulacije moglo proizvesti bolji monetarni sustav od ovog koji imamo, ali u to nitko ne može biti razumno siguran. Možete prodati svoj rabljeni auto koji nije idealan i zamijeniti ga za drugi rabljeni iste vrijednosti jer volite promjene, ali hoćete li to učiniti ako je šansa 50% da će biti lošiji od ovog kojeg sada vozite?

Moramo uvažiti trenutačno neizbježnu nesigurnost u izvodu zaključaka o ovim temama, ali to ne znači da moramo fatalistički odustati od mogućnosti da kroz analize i raspravu jednoga dana dođemo do čvršćeg zaključka, da se odmaknemo od zone 50%:50%. Napustiti ovo načelo značilo bi pod zastavom na kojoj piše «politika je dominantna u odnosu na ekonomiju», kroz galamu i silu, na mišiće, doći do institucionalnog preoblikovanja modernog sustava emisije novca.

Kako postići ravnotežu neovisnosti i demokratske odgovornosti u poslovima emisije novca?

Može li analiza zamijeniti ili nadopuniti političku silu do te mjere, da neka sljedeća promjena institucionalnog ustroja emisije novca bude utemeljena na informiranju, raspravi i analizi barem onoliko koliko je to bila prošla, kada su se neovisne središnje banke proširile svijetom 80ih i 90ih godina 20. stoljeća? Vjerujem da može, iako opće principe ravnoteže između neovisnosti i demokratske kontrole nikada neće biti lako primijeniti u poslovima emisije novca zbog njihove specifičnosti.

Emisijski poslovi se razlikuju od poslova Fiskalnog povjerenstva, HANFA-e, Vijeća za elektroničke medije, Povjerenstva za sprječavanje sukoba interesa i sličnih institucija po tome što su konstrukcijski ustrojeni kao javno-privatno partnerstvo. Da bi se shvatilo zašto je to tako, treba se vratiti na mjesto u mom prvom tekstu kada sam čitatelje podsjetio na jednu od glavnih poruka moje knjige Euro u Hrvatskoj: za i protiv: na poruku da je potražnja za novcem dugoročno jača sila od ponude.

To je suprotno intuiciji moći. Mnogi ljudi misle da su moći država neograničene ili barem vrlo velike. Politika je jača sila od ekonomije, ističe Ivanković, ali ne govori o tome da ekonomija politici vrlo često natrag u glavu pošalje – bumerang. Pa sad, tko je tu jači, više je stvar povijesnih epizoda u kojima su se odnosi mijenjali i dojma, nego nekog univerzalnog principa.

U svakom slučaju, vjera u mogućnost nasilja politike nad ekonomijom materijalizira se i kroz uvjerenje o neograničenim ili velikim moćima monetarne politike. To je, nekako, postala raširena vjera ovog doba. U čistom, destiliranom obliku, radi se o pretpostavci koja je proizašla iz jedne arhaične monetarne teorije – Knappove Teorije državnog novca s početka 20. stoljeća. Ona danas oživljava u vidu takozvane Moderne monetarne teorije. Naziv je varljiv, jer je ta teorija sve samo ne moderna, s obzirom da zanemaruje stvarnu evoluciju monetarnih institucija u modernim društvima. Pogreške ove teorije i srodnih uvjerenja proizlaze iz činjenice da monetarni sustav nije organiziran kao vojska. Moderni monetarni sustav je plod strateških interakcija autonomnih aktera koji u značajnoj mjeri ne moraju slušati jedni druge, jer uživaju autonomiju. Pri tome ne mislim samo na to da mi kao potrošači odnosno korisnici novca u svakom trenutku možemo odustati od njegova držanja i kupiti nekretninu, zlato, kripto ili stranu valutu. Prije svega mislim na to da u postupku stvaranja i poništavanja novca sudjeluju banke koje su organizirane kao društva uglavnom privatnog kapitala i svoje odluke donose autonomno. Ekonomisti i centralni bankari opsjednuti su ovim problemom prijenosa namjera i mjera monetarne politike na poslovne politike banaka, a onda i na potrošnju i investicije, i zovu ga problemom monetarne transmisije. Vjeru u državnu moć lako je prepoznati po tome što se taj problem ne spominje, preskače se, a monetarna politika se prikazuje kao kakav stroj: stisneš na jednoj strani i željeno izađe na drugoj, nešto kao bankomat.

Problem transmisije u osnovi nastaje zbog toga što moć središnjih banaka ovisi o prihvaćenosti monetarnih i kreditnih proizvoda među krajnjim potrošačima. To je vrlo slično rješavanju problema iz kojih proizlazi moć privatnih korporacija: ljudi moraju nešto prihvatiti – dobro mora zadovoljiti neku njihovu potrebu, da bi bilo učinkovito. Prihvaćenost novca zavisi o povjerenju, a povjerenje je u ovom slučaju dvoslojno: (1) široka javnost mora vjerovati u središnju banku odnosno valutu (taj uvjet u Hrvatskoj nije zadovoljen jer je veliki dio štednje u stranoj valuti) i (2) banke moraju vjerovati u središnju banku odnosno valutu (banke ne vjeruju HNB-u, osim koliko moraju, inače bi svoja sredstva ili dio njih vjerojatno radije držale drugdje).

Ova slojevitost se ne vidi u aktualnim raspravama o monetarnoj politici u SAD-u. Tamo se povjerenje podrazumijeva (i objektivno je veće), pa su i uvjerenja o moćima monetarne politike ambicioznija. I tržišni sudionici i predsjednik Trump podrazumijevaju povjerenje i vrše pritisak na FED za monetarnu ekspanziju. Trump napada guvernera Powella oštrinom kakva nije viđena desetljećima. Predsjednik vjeruje u dominaciju politike nad ekonomijom i u monetarnu moć dolara. Vjeruje u hrabro spuštanje kamatnih stopa. Međutim, nitko ne zna što će FED učiniti. FED (još uvijek) ima mandat za vlastiti pogled. Za to primaju plaće – da misle svojim glavama. Da budu neovisni.

Ako se ikada uvjerljivo pokaže da FED dramatično griješi dok vodi monetarnu politiku, budite sigurni da će američki Kongres promijeniti ploču i promijeniti zakone. No, i kada se to počne događati, trebat će pažljivo odvagnuti koliko će taj potez nastati kao posljedica pogrešaka utvrđenih na razumnom stupnju pouzdanosti, a koliko će biti riječ o iskazu nekog budućeg političkog ludila.

Dakle, FED i druge središnje banke nalaze se pod povećalom javnosti (i politike!) iako su neovisne, i te lupe su možda i deblje od onih s kojima se gledaju druge javne institucije, baš zato što su središnje banke neovisne, simboliziraju obećanje državne moći (iako se radi uglavnom samo o obećanju), bave se proizvodnjom proizvoda koji svi koristimo (nešto poput struje koju svi plaćamo), i ustrojene su kao javno-privatna partnerstva.

Što mislim pod pojmom javno-privatnog partnerstva u ovom kontekstu? Ako se pogleda struktura bilance središnje banke, stvari o prožimanju javnog i privatnog postaju jasnije: država je u HNB uložila kapital, a njezine su i rezerve; osim toga, država kod HNB-a drži i nešto depozita, ali sve je to kada se zbroji veoma malo u odnosu na depozite i druge uloge koje banke drže kod središnje banke (jer moraju po zakonu). Izvori financiranja i emisijske dobiti središnjih banaka smo (posredno) svi mi, kao građani i kao poduzetnici, i naše banke kod kojih imamo račune i držimo depozite, pa ih one drže kod središnje banke. Usluge monetarnog sustava (čuvanje i oplođivanje naših sredstava, pristup kreditima, mjerenje vrijednosti, platni promet i sl.) kao i sve drugo na kraju moramo platiti mi, a višak koji ostaje na razini cijeloga sustava materijalizira se u vidu dobiti HNB-a i vraća se kroz državni proračun u koji HNB uplaćuje svoje viškove.

Specifičnost opisane javne službe najbolje se vidi kroz to što središnje banke stvaraju značajnu dobit od nekoliko promila BDP-a i financiraju vlade (vlade kroz to monetiziraju monopolističku rentu na novac), dok druge neovisne institucije bivaju financirane od strane država što umanjuje njihovu stvarnu neovisnost čineći ih ovisnima o budžetskim alokacijama i plaćama u državnom sektoru. Postoji i mogućnost samo-financiranja nametnutim para-fiskalnim nametima na objekte nadzora (HANFA), ali u tom slučaju ne ostvaruju ni približno značajne dobitke kao središnje banke. Središnja banka je po karakteru posla koji obavlja stoga mnogo sličnija državnom poduzeću nego kakvom ministarstvu ili agenciji.

Kako u takvom sustavu, s obzirom na njegove specifičnosti, balansirati neovisnost i demokratski nadzor? Odgovor zavisi o tri stvari: (1) o obuhvatu poslova koje javna služba obavlja, (2) o zahtjevu za njenu transparentnost i (3) o formalnim mehanizmima obrane neovisnosti koje će, naravno, odrediti parlament.

Tri bitna faktora ravnoteže neovisnosti i demokratske odgovornosti

Prvo je pitanje funkcionalne složenosti. Ako se središnja banka natrpa brojnim funkcijama (npr. emisija novca i nadzor platnog prometa, nadzor banaka i financijska stabilnost, zaštita potrošača), neizbježni interesni i drugi sukobi oko jednog područja prelijevat će se na druga, prijetiti reputacijskim rizicima i kontaminacijom ukupnog poslovanja. Takvi multi-funkcionalni regulatori puno teže uspostavljaju reputaciju i autoritet (povjerenje javnosti), bez čega nema održive neovisnosti.

Drugo je pitanje transparentnosti. Informiranje, educiranje i objašnjavanje razloga za odluke i posljedice odluka temelj je demokratske kontrole. To je mnogo više od formalnih izvještaja kao što su statistike za koje je zadužena središnja banka ili njena godišnja izvješća. Riječ je o sveobuhvatnom programu stručnog i javnog djelovanja koji obuhvaća istraživanja i analize, ali ne samo to. To je sve što gradi reputaciju na tragu ideje da je institucija, premda neovisna, otvorena prema građanima i tumači svoje politike i njihove očekivane te kasnije ostvarene posljedice. Ovo je nužno, jer ultimativna podrška građana proizlazi iz usluge koju središnja banka pruža, a to je usluga proizvodnje novca. Treće je pitanje formalne neovisnosti: pitanje postupka imenovanja članova Savjeta, (vrlo restriktivnih) uvjeta za ranije prestanke mandata, zabrana financiranja središnje banke iz proračuna i njenog financiranja proračuna (osim transfera emisijske dobiti), zabrana davanja naloga članovima Savjeta HNB-a i sl.

Nemamo prostora za raspravu o svim ovim temama, ali važno je uočiti da je ravnoteža u tri područja (obuhvat poslova, transparentnost i formalna neovisnost) samo naizgled stvar slobodnog političkog odabira (teza o dominaciji političkog nad ekonomskim). U kratkome roku to jest tako (politika može oblikovati zakone koji uređuju ova pitanja kako hoće), no u dugom roku vidjet će se posljedice političkih odabira, a one ovise o reakcijama tisuća i milijuna autonomnih pojedinaca koji su krajnji dionici demokracije i korisnici nacionalne valute. Oni (mi) kroz odluke o korištenju novca određujemo sudbinu institucionalnih aranžmana. Zato poruka centralnim bankarima: analizirajte, objašnjavajte, tumačite!

Kao što je istaknuto na početku prvog teksta, u ovom trenutku postoji pet jakih sila promjene središnjeg bankarstva koje će u narednim godinama i desetljećima vjerojatno utjecati na postupne, veće ili manje promjene institucionalnog okvira. Prvo, već dulje vrijeme nema ozbiljnije prijetnje visoke inflacije, a monetaristička doktrina prema kojoj je inflacija uvijek i svuda monetarni fenomen pomalo tone u zaborav. Drugo, informacijsko umrežavanje i demokratski razvoj dovodi do rasta potražnje za informacijama i javnog pritiska na neovisne institucije, što je dvosjekli mač; s jedne strane radi se o dobrodošloj narasloj snazi demokratske kontrole, s druge strane može se raditi o plodnom tlu za snaženje populizma (više detalja o tome u trećem nastavku). Treće, EMU kao monetarna unija bez fiskalne unije i države multiplicira problem postizanja ravnoteže neovisnosti i demokratske odgovornosti. Četvrto, tehnološke promjene i pojava kriptovaluta aktualizira stare ideje o rješavanju problema emisije novca kroz kompetitivno tržište. Peto, utjecaj monetarne politike na raspodjelu postaje pitanje koje privlači sve više pažnje javnosti.

Pitanje pronalaženja ravnoteže između neovisnosti institucija i demokratske odgovornosti u poslovima emisije novca ne može se razmatrati izvan konteksta ovih temeljnih pitanja, čemu će biti posvećen treći nastavak.