U proteklih nekoliko mjeseci puno smo puta mogli čuti slavnu rečenicu „Novca ima!“ (može i novca i novaca). Najčešće su ju isticali predstavnici različitih interesnih skupina čiji novci zavise o proračunu. U prirodi je političkog procesa da interesne skupine koje zavise o proračunu gledaju relativne odnose spram drugih skupina koje isto tako primaju plaće ili konzumiraju druge rashode iz proračuna. Ako se jednima plaće povećaju za X, „red je“ da se i drugima plaće povećaju za X. Ako kreće program izgradnje vodovoda, „red je“ da krene i program izgradnje pruga, cesta i škola, itd.
Za razliku od poduzeća na tržištu, u javnom sektoru je teško mjeriti produktivnost, pa politički odnosi imaju ključnu ulogu u raspodjeli javnog novca.
Poklič „Novca ima!“ osobito dolazi do izražaja u razdobljima povišene inflacije. Tada rast cijena i plaća nominalno bolje puni proračun. Novca tada uistinu ima više, mnogo više nego kad je inflacija niska.
Svako razdoblje u kojem inflacija “tjera” relativno više novca u smjeru državne blagajne možemo podijeliti na tri dijela. U prvome inflacija iznenadi sve; javni se prihodi povećaju brže od javnih rashoda, a fiskalni saldo se poboljša. U drugome više nema iznenađenja; svi shvaćaju da „Novca ima!“ i ističu se zahtjevi … pokazuju se politički mišići te kreće sustizanje – rashodi sustižu prihode. U trećem dijelu se proces okreće: inflacija se smiruje, javni prihodi više ne rastu tempom kao prije, no pretendenti na rast javnih rashoda žive u prošlosti. Misle da i dalje „Novca ima!“. Rashodi tada rastu brže od prihoda, te se fiskalni saldo pogorša. Ako treća faza traje predugo, i ako je jako izražena, može dovesti i do fiskalne krize.
Prošli tjedan su predstavljene dvije studije o ovom fenomenu. Jedna, Dubravka Mihaljeka iz Banke za međunarodna poravnanja, i druga, Banića, Pripužića i Rebića iz HNB-a. Ovdje je informacija sa stranica HNB-a o njihovim prezentacijama.
Mihaljek je istaknuo opasnosti treće faze fiskalno-inflacijskog ciklusa. Smatra da ih je najbolje prevenirati stvaranjem fiskalne rezerve kada iznenadna inflacija dovede do isto tako iznenadnog rasta fiskalnih prihoda. Banić, Pripužić i Rebić su na podacima za Hrvatsku pokazali postojanje ovog efekta.
Pogledajmo gdje se Hrvatska trenutačno nalazi u fiskalno-inflacijskom ciklusu i kako Vlada njime pokušava upravljati. To ćemo najbolje vidjeti ako promotrimo rashodnu stranu državnog proračuna od 2022. do vladinih očekivanja za 2026. godinu, koja su prikazana u obrazloženjima ovogodišnjeg državnog proračuna.
Tablica pokazuje da je najveći rast poslovnih proračunskih rashoda po stopi od 23,8% ostvaren 2023. Radi se o planiranim rashodima jer podatke o izvršenju za cijelu godinu još nemamo, no realizacija će biti tu negdje oko plana. S obzirom na tako visoku stopu rasta rashoda, protekla je godina bila druga faza fiskalno-inflacijskog ciklusa kada rashodi kreću sustizati veće prihode. Naime, u prvoj godini fiskalno-inflacijskog ciklusa (2022.) prihodi su „radili“ toliko dobro da je proračun praktički bio uravnotežen. Iako podatke o izvršenju proračuna za 2023. godinu još nemamo, na temelju prvih devet mjeseci znamo da je bilo slično i u 2023. Dakle, prošle godine ipak još nismo bili ušli u treću fazu kada rashodi rastu puno brže od prihoda iako je rast rashoda bio izvanredno visok: javni prihodi još uvijek su snažno rasli i fiskalni saldo se nije značajno pogoršao. U prvoj i drugoj fazi fiskalno-inflacijskog ciklusa u Hrvatskoj 2022.-2023. pozitivni učinci na proračun bili su pojačani i realno povećanim priljevom bespovratnih sredstava iz EU fondova. Za Vladu su se poklopile dvije povoljne okolnosti.
Najzanimljivija će biti ova godina u kojoj ulazimo u treću fazu. Dva su razloga za to: prvo, inflacija usporava i njezin će doprinos javnim prihodima biti sve manji. Malo će usporiti i priljev EU sredstava. Drugo, izborna je godina, a tada zbog političkog ciklusa eskaliraju pritisci na povećanje rashoda države. Sve miriši na treću fazu.
To se najbolje vidi na stavci plaća u gornjoj tablici. Rast rashoda za zaposlene skače s 16,5% 2023. na strašno visokih 32,2% ove godine! Ako bismo ovu komponentu rashoda gledali izdvojeno, mogli bismo sa sigurnošću reći da smo duboko zagazili u treću fazu kada nastupa veliko pogoršanje fiskalnoga salda; nema šanse da će prihodi proračuna ove godine rasti po stopi koja bi bila makar i blizu 30%.
Međutim, ostale komponente rashoda ipak će rasti po znantno nižim stopama: za ukupne je rashode predviđeno povećanje po razumnijoj stopi od 11,6%. Prema tome, Vlada je odabrala taktiku povlađivanja političkom ciklusu na stavci plaća, ali pokušava kontrolirati fiskalni proces kroz razumnije budžetiranje ostalih komponenti rashoda.
Ipak, ukupan učinak treće faze bit će toliko snažan da se utjecaj na fiskalni saldo neće moći izbjeći. Očekivano pogoršanje fiskalnoga salda prema nacionalnoj fiskalnoj metodologiji više je nego očito iz donje tablice koja pokazuje planirani rast deficita općeg proračuna na 4,6% BDP-a, iako mislim da će pogoršanje ipak biti nešto manje od brojki koje je predstavilo Ministarstvo financija (2023. bit će približno bez deficita, a deficit 2024. će biti manji). Kakogod bilo, očito je da s ovom godinom ulazimo u treću fazu fiskalno-inflacijskog ciklusa kada pogoršanje fiskalnog položaja postaje i više nego vidljivo (u tehničkoj napomeni na kraju teksta je objašnjeno zašto će deficit po međunarodno usporedivoj ESA metodologiji ipak biti manji).
Prema tome, Mihaljekova korektna preporuka o stvaranju fiskalnih rezervi iz izvanrednih inflacijskih prihoda nije ostvariva jer politički život ima vlastita pravila koja ne slijede ekonomske modele. Nije to samo u Hrvatskoj tako. Sva društva politički reagiraju rastom javnih rashoda tijekom prihodima bogatih godina, samo je pitanje koliko se vlasti i javnost dugo daju zavarati rastom prihoda zbog inflacije i koliko su se brzo u stanju prilagoditi kada plima okrene u oseku. Stoga pogledajmo kako hrvatska Vlada projicira budućnost u trećoj fazi; to se vidi iz srednjoročnog plana proračuna.
Ako je suditi prema podacima iz prve tablice, Vlada namjerava izvesti relativno brzu prilagodbu u naredne dvije godine. Za 2025. i 2026. predviđene su skromna stopa rasta rashoda od 2% 2025. i nominalni pad rashoda proračuna za 0,2% 2026. Stoga se i predviđeni fiskalni deficit (u drugoj tablici gore) smanjuje 2025. i 2026. Vlada time signalizira fiskalnu odgovornost i spremnost za fiskalno prilagođavanje u trećoj fazi.
Međutim, s tom lijepom željom su povezana dva problema. Prvo, i da nema općih izbora ove godine, proračunske brojke za 2025. i 2026. nikoga ne obvezuju; zasad je to wishfull thinking, a ne vjerodostojan srednjoročni proračunski plan. Drugo, ove godine su izbori, pa neće ova nego sljedeća vlada krojiti proračune za 2025. i 2026. Tko zna kakvi će ti proračuni biti; tko zna kakvu će ekonomsku politiku voditi iduća hrvatska Vlada.
Zaključak u svakom slučaju glasi da smo ušli u treću fazu fiskalno-inflacijskog ciklusa i neizvjesno je kako ćemo kroz nju proći. Nije nužno da ćemo za godinu-dvije dana poništiti sve dobro što je do sada napravljeno s fiskalnom prilagodbom (na kraju teksta je prikazan graf pada omjera javnog duga), ali isto nije ni isključeno jer je opasna treća faza tu. Ne kuca na vrata, nego je upravo ušla u fiskalni prostor. Pri tome krajnji ishod treće faze neće zavisiti samo o tome kako će se prema ovom problemu postaviti sljedeća Vlada. Vladin stav dobrim dijelom zavisi i o stavu javnosti, medijskoj komunikaciji i odnosu snaga interesnih skupina. Ako će se više govoriti o ovom problemu i ako javni pozivi na fiskalnu odgovornost budu glasniji, manja je šansa da će iduća vlada napraviti veliku pogrešku i pokrenuti trend rasta omjera javnog duga i BDP-a zbog prevelikih deficita proračuna.
No još nije vrijeme za zaključak teksta, jer fiskano-inflacijski ciklus ima i jedan važan učinak o kojem Mihaljek i Banić et. al. nisu raspravljali. Kako ciklus traje nekoliko godina, treba povesti računa i o njegovome učinku na kvalitetu alokacije resursa i dugoročni gospodarski rast. Resursni učinak se vidi kroz omjere prihoda i rashoda proračuna i BDP-a (druga tablica gore). Rast omjera je izvanredno visok: od 2022. do 2024. iznosi 3,2% BDP-a na strani prihoda središnjeg državnog proračuna (prihodi proračuna rastu s 33,5 na 36,7% BDP-a) i 5,5% BDP-a na strani rashoda (koji rastu s 34,2% na 39,7%). Ako bi javni sektor bio efikasan i sposoban da kroz svoje programe rashoda stvara rast produktivnosti kao privatni sektor, ili bolje od toga, efekt rasta fiskalnog ugriza ne bi nas trebao brinuti. Međutim, ako javni sektor nema takve sposobnosti, onda itekako ima mjesta za brigu o učincima interakcije inflacije i fiskusa na dugoročni gospodarski rast. Možda je suvišno napisati što mislim o tome postoji li takva opasnost, a vi svoj zaključak izvedite sami.
Da pojasnim o čemu je riječ na nekim aktualnim primjerima. Sada znamo da sljedeći krak povećanja plaća u javnom sektoru tek slijedi u ožujku; isto tako znamo da plaće u javnom sektoru u dosadašnjem dijelu fiskalno-inflacijskog ciklusa nisu zaostajale za plaćama u privatnom sektoru. Na slici sam usporedio kumulativni rast nominalne prosječne neto plaće otprije fiskalno-inflacijskog ciklusa (studeni 2020.) sa zadnjim podatkom (prosječne plaće za studeni 2023.) u nekoliko sektora u kojima je državni sektor dominantan, s ukupnim prosjekom plaća zaposlenih kod pravnih osoba u Hrvatskoj. Rast prosječnih neto plaća ne samo da nije zaostajao u državnom sektoru (rast u obrazovanju i zdravstvu približno odgovara rastu ukupnoga prosjeka), nego su u nekim segmentima plaće prednjačile i prije predstojećeg povećanja u ožujku (javna administracija i obrana).
Izvor: DZS, vlastita obrada
Prema tome, privatni sektor će rastom plaća od ožujka nadalje teško parirati javnom. Zaposleni u javnom sektoru će i iz ovog ciklusa vjerojatno izaći kao pobjednici. Postavlja se pitanje kakvi će biti alokacijski učinci na tržištu rada. Naime, jasno je da će eventualni motivi za prelaske iz javnog u privatni sektor gdje nedostaje radnika dodatno oslabiti. Postavljaju se i druga pitanja, poput: (a) hoće li motivi za prelaske radnika iz privatnog u javni sektor ojačati, (b) hoće li se nedostajući radnici u privatnom sektoru u još većoj mjeri regrutirati uvozom radne snage, (c) hoće li se pritisci na rast plaća u privatnom sektoru povećati do razine na kojoj će rad postati relativno preskup, što će umanjiti potražnju za radom i usporiti gospodarski rast, itd.
Slična pitanja o alokaciji resursa i učincima na rast produktivnosti u dugom roku postavljaju se kod svih komponenti javnih rashoda, a ne samo kod plaća. Na primjer:
- Koliko građevinski bum koji je pokrenut državnim investicijama u građevine (koji je jednim dijelom sigurno opravdan zbog obnove nakon potresa) posredno poskupljuje kvadrate za privatne kupce, destimulira privatna ulaganja u nekretnine i sadi sjeme neke buduće nekretninsko-građevinske krize?
- Koliko navlačenje privatnih poduzeća na razne vrste dotacija i subvencija (uglavnom vezano uz EU sredstva) stvarno pomaže rastu produktivnosti u dugom roku, a koliko pogoduje razvoju poslovnih strategija ovisnosti o javnom novcu koje bi se mogle slomiti kada priljev tih sredstava presahne (osobito nakon 2026.)?
- Koliko rast tekućih narudžbi za kupnje roba i usluga (rast materijalnih rashoda države) pogoduje rastu poduzeća koja su orijentirana na poslove s državom na domaćem tržištu umjesto da se orijentiraju na privatna domaća i inozemna tržišta gdje se traži više ulaganja, okretnosti i poslovne inovativnosti (drugim riječima, pritisci na rast produktivnosti su veći nego u poslovima s državom)?
Pitanja su previše kompleksna da bi se na njih mogao dati jednoznačan odgovor. Premalo je mikroekonomskih istraživanja o opisanim fenomenima. Zbog toga treba uvijek puhati na hladno, a svaku priču o tome kako država potiče gospodarski rast dočekivati sa zdravom dozom skepse. Naime, kada više novca iz raznih razloga teče kroz državne kanale – kao što je sada slučaj zbog inflacije i EU fondova – i pučkoškolska logika nameće zaključak da država svojim izdacima potiče gospodarski rast. To je uistinu tako, ali u kratkom roku. No dugoročni učinci su puno složeniji i teže predvidivi. Pozitivni kratkoročni učinci ne isključuju mogućnost da dugoročni učinci budu i negativni. To je ujedno sukus moje davno izrečene teze da sam (i dalje) kratkoročno optimist, a dugoročno pesimist.
Tehnička napomena: nacionalna metodologija i javni dug – stvarni deficit će biti manji
Brojke ministarstva financija u tekstu prikazane su prema nacionalnoj metodologiji koja odudara od Eurostatove ESA metodologije konsolidacije opće države. Prema ESA-i, pravne osobe u vlasništvu države koje prihode većinom ne ostvaruju na tržištu konsolidiraju se u proračun opće države. Utjecaj njihovih viškova je značajan i smanjuje deficite iz gornje tablice u tekstu koja je prikazana prema nacionalnoj metodologiji. I neke druge teže čitljive metodološke razlike umanjuju stvarni deficit tako da je ukupan efekt metodoloških razlika oko 2% BDP-a u plusu.
Pored toga, u samom proračunu postoje dvije stavke koje upućuju na to da bi učinak deficita na javni dug mogao biti manji od brojki koje sugerira nacionalna metodologija. Prvo, javni prihodi u proračunu za 2024. planirani su konzervativno, procjenjujem da bi mogli biti veći. Drugo, država je akumulirala ogroman višak sredstava na svojim računima kod HNB-a (3,9 milijardi eura na kraju prosinca 2023.) što ministarstvu financija ostavlja širok prostor za financiranje deficita kroz smanjenje stanja likvidnosti na računima umjesto emisijom novog javnog duga. Utoliko je Vladina projekcija omjera javnog duga i BDP-a koja upućuje na moguće daljnje smanjenje omjera ove godine i dalje relevantna, usprkos vrlo velikom deficitu prema nacionalnoj fiskalnoj metodologiji:
