Svako je vrijeme na svoj način „ludo“, a pojedinci koji uzmu (ili dobiju) poluge moći mogu činiti određenu razliku. Naglašavam riječ određenu; povijesne okolnosti i disperzija moći ograničavaju moći pojedinaca, naročito u demokracijama. Nije da su bez utjecaja i manevarskog prostora da učine nešto dobro ili loše, ali taj prostor ipak nije velik.
Stoga u ocjenama nečijeg profesionalnog i političkog doprinosa (u ovom slučaju Marićevog) prvo treba analizirati i odrediti upravo taj prostor – prostor mogućnosti djelovanja u koji se čovjek odlučio uklopiti, i u kojem je djelovao.
Isti princip će se odnositi na nasljednika na mjestu ministra financija. Na primjer, s eurosemestrom i ulaskom u europodručje prostor za fiskalne pogreške dodatno je sužen. Uz to, okolnosti na koje nemamo utjecaja, poput stanja i trendova globalnog gospodarstva, cijena energenata, tečaja eura i dolara, prirodnih nepogoda poput, vidjeli smo, pandemija, i ratova, također omeđuju spektar mogućnosti.
Važno je podsjećati na taj prostor mogućnosti jer ljudi teže preuveličavati ulogu pojedinaca u politici. Razlog leži u tome što su državni aparati u toku 20. stoljeća gotovo posvuda preuzeli kontrolu nad najvećim dijelom gospodarskih tokova. Kroz nekoliko generacija ukorijenio se dojam da ljudi koji u tim aparatima imaju moć mogu stvarati (pozitivna i negativna) čuda.
Povijest je pokazala da takva mogućnost u sprezi s nerealnim očekivanjima može voditi i u tragedije. Unatoč tome, i sami političari pothranjuju takve iluzije. Kada ih se sluša što govore, oni „donose razvoj“, „otvaraju radna mjesta“, „nacije čine velikima“, ali nitko od njih nikada neće priznati da im je glavna funkcija da ne odnesu razvoj, ne zatvore radna mjesta i ne umanje nacije …
Priča o iluziji moći ugrađena je u naslov knjige Radimira Čačića, „Jedan čovjek čini razliku“; međutim, tko doista može činiti razliku? I u čemu je, u tom kontekstu, moguća razlika između Zdravka Marića i Marka Primorca?
Uloga ministara
U visoko personaliziranoj i koncentriranoj političkoj strukturi s malo stvarne unutarstranačke demokracije kao što je slučaj u HDZ-u, razliku čini čelni čovjek, u našem slučaju Andrej Plenković. Iako ni njegova moć nije neograničena, u osobi premijera prelamaju se sve političke silnice, unutarnje napetosti i nacionalna politička strategija. Ministri, pa i potpredsjednici vlada, nešto su kao njegovi izvršni direktori – lako zamjenjivi ljudi čiji posao nije bavljenje “visokom” politikom nego obavljanje dijela operativnog posla koji se odnosi na resor.
U našem slučaju, politička je strategija krajnje jednostavna i dana daljnjim europskim integracijama (euro, Schengen), povlačenjem što više sredstava iz EU fondova, te postizanjem političke, gospodarske i svake druge stabilnosti. Strukturne promjene odnosno reforme u takvom okviru nisu dio ciljeva političke strategije. One su isključivo instrumentalne: rade se u mjeri u kojoj izravno pomažu realizaciji krovne strategije, a ne rade se ako ta veza nije dovoljno jasna, te osobito, ako bi promjene mogle narušiti cilj stabilnosti – ako su politički rizične (npr. ako bi došlo do trzavica unutar vladajuće stranke ili koalicije, ili u društvu – recimo, ako bi mogle izvesti ljude na ulice). Naravno, to svođenje reformi na puke instrumente je pogrešno, ali tako je – kako je.
Evo primjera kako to ograničava ministre financija. Već prvi pogled na strukturu izdataka države u Hrvatskoj kroz usporedbe s drugim državama (što sam pokazao u serijalu tekstova Hrvatske fiskalne tragedije) otkriva jednu fundamentalnu, strukturnu slabost: Hrvatska ima visoku sklonost zaduživanju (te je omjer javnog duga i BDP-a godinama najveći u srednjoj i istočnoj Europi), čemu najviše doprinosi deficit mirovinskog sustava, no unatoč tome, Hrvatska razmjerno malo troši na socijalne transfere, a razmjerno puno na operativne troškove funkcioniranja državnog aparata – plaće za zaposlene i nabavke intermedijarnih dobara. Drugim riječima, državni sektor relativno puno troši (na ljude, prostore, prijevoz, dnevnice, papire, spajalice…), a malo daje. To je rezultat povijesti, institucija, raširenih uvjerenja i političke strukture. I to niti jedan ministar financija, kolikogod bio svjestan distorzije u strukturi hrvatskih državnih izdataka, dosada nije uspio promijeniti.
Zdravko Marić – ministar financija
Zdravko Marić se vrlo dobro snašao u zadanom okviru. Uspijevao je pomiriti sve što se dalo pomiriti. Dobro je komunicirao, dugo trajao (6,5 godina), a stručnost u području javnih financija, koju nesporno ima, pomogla mu je razlučiti bitno od nebitnoga, pametno od glupoga. Zbog toga je uspijevao blokirati loše ideje i prijedloge kojih je sigurno bilo, te ne raditi pogreške. Od jedine loše ideje koju je imao – uvođenja poreza na nekretnine bez dobre tehničke pripreme – razumno je odustao na vrijeme. Utoliko je bio već na prvi pogled bolji od prethodnika Šukera i Linića koji su u krizi dozvolili povećanje poreznog opterećenja. To su bile početničke pogreške. I to je primjer da čovjek ipak čini neku razliku, makar i zbog toga što ne radi velike pogreške.
Marićeva sposobnost izbjegavanja većih pogrešaka najviše je došla do izražaja u jednom od najvažnijih područja njegova djelovanja – kod državnih prihoda. I danas se spominju Marićeve „porezne reforme“. Međutim, nije bila riječ o sveobuhvatnim promjenama poreznog sustava nego o modifikacijama poreznih stopa i osnovica u okviru postojećeg sustava. Smanjenje stopa poreza na dobit, dohodak i socijalnih doprinosa najvažnije je Marićevo naslijeđe. Netko drugi na njegovom mjestu ne bi to radio. Tu politiku je on kreirao. No, pogledamo li podatke na slici, vidjet ćemo da je udjel javnih prihoda opće države u BDP-u u vrijeme Zdravka Marića ostao isti. Marić je tako uspio pomiriti zahtjeve za smanjenjem poreznog opterećenja s onime što je najvažniji posao ministra financija – osiguranje novca za funkcioniranje države, sa strukturom takve kakva jest.
Izvor: Eurostat
Marić je pri tome uspio smanjiti omjer javnog duga i BDP-a. Javni dug je pred njegov dolazak u Oreškovićevu vladu početkom 2016. dosegao povijesni maksimum od 84% BDP-a. Pad omjera zaduženosti bio bi spektakularniji u proteklih šest godina da nije bilo pandemije koja je omela trend (što se lijepo vidi na slici). Unatoč tome, omjer javnog duga i BDP-a sada je manji nego prije Marićeva ulaska u vladu pred 6 i pol godina, a do kraja ove godine mogao bi pasti na oko 75%. Uz dodatak ulaska u europodručje, to je podiglo hrvatski kreditni rejting. S time se Marić uistinu može pohvaliti, pogotovo ako imamo na umu da je u godini njegova dolaska na mjesto ministra 2016. Hrvatska bila u EU proceduri prekomjernih proračunskih neravnoteža te je pored toga imala i brojne makroekonomske neravnoteže. Danas smo već pet godina izvan takvih EU procedura za “neuravnotežene”, a analize koje su rađene prije donošenja odluke o ulasku u europodručje od strane Komisije i ECB-a jasno su pokazale da Hrvatska ozbiljnih makroekonomskih nearavnoteža – nema.
Neke povijesne okolnosti Mariću su išle na ruku. Hrvatsko gospodarstvo počelo je rasti nakon duge krize 2009.-2014., dakle još prije Marićevog ulaska u Vladu Tihomira Oreškovića. Kamatne stope u cijeloj Europi bile su u historijskom padu. Otvaranje sve većih prigoda za financiranje javnih rashoda europskim novcem umanjile su političke pritiske kojima su ministri financija inače izloženi kada država sve što radi mora financirati iz vlastitih izvora. S europskim novcem pri ruci, Marić ambicioznim kolegama ministrima koji svoje misije vide u tome da izbuksaju što više novca za resor koji vode nije morao govoriti ono neugodno „ne, nema“ (i tako zaslužiti političke neprijatelje), nego „prebaci se na evropska sredstva“. Ta opcija preusmjeravanja pritiska sigurno je pomogla uspjehu njegovog kompromisnog političkog stila. Stoga bi se moglo reći da je Zdravko Marić imao sreće.
No, nisu fer komentatori koji faktor povijesne sreće ističu u prvom planu. Bilo bi fer dodati i da je Marić znao koristiti sretne okolnosti. Mnogi to na njegovom mjestu ne bi znali napraviti. I nije baš da je uvijek imao samo sreće. Marić je upravljao javnim financijama kroz pandemiju koja je bila (vrlo) nesretna i najblaže rečeno izazovna okolnost.
Ipak, ako već tražimo fer ocjenu, moramo postaviti i sljedeće pitanje: je li u danim okolnostima mogao učiniti više?
Zdravko Marić – potpredsjednik vlade
Ovo pitanje se postavlja u kontekstu (političke) činjenice da Marić nije bio „samo“ ministar financija nego i potpredsjednik Vlade. Njegova nominalna moć bila je veća od moći ministra. Bio je koordinator nekoliko resora. Vrlo blizak premijeru. U svjetlu te činjenice, postoji li išta, neka reforma, potez izvan uskog djelokruga ministarstva financija, koju bismo danas povezivali s njegovim imenom? Meni ne pada na pamet. U sjećanju su mi samo njegova opetovana javna upozorenja da treba reformirati zdravstveni sustav. Najavljivao je rastući deficit zdravstvenog sustava. Upozoravao je dugo i bezuspješno. Nije imao ni moć ni utjecaj koji su neophodni za šire djelovanje na funkcioniranje javnih sustava.
Je li se pokušao nametnuti, pa nije uspio, ili nije uspio jer je bio pretjerano sklon kompromisima, ili nije uspio jer to nije ni bilo moguće nekome tko nije iz najužeg vrha vladajuće stranke gdje se dogovaraju politički prioriteti? Na to pitanje nemam odgovor jer ne poznajem događaje i ljude iznutra. O tome će s vremenom svjedočiti drugi ljudi, ili sam Marić, ako i kada mu se to učini oportunim.
Za početak te priče koja još nije ispričana (i koja je važna više kao povijesna činjenica i pouka za nasljedenike nego kao nešto što bi bilo sada politički bitno), treba se prisjetiti jedne važne političke činjenice: Zdravko Marić bio je potpredsjednik Vlade tri godine, i to tri godine u kojima je panedmija bila strašno optrerećenje. U vrijeme Plenkovića, koje je počelo nakon ponovljenih parlamentarnih izbora 2016., tu dužnost je prije Marića obavljao netom uhapšeni Tolušić, a prije Tolušića Martina Dalić. Marić je postao potpredsjednik neposredno prije godišnjih odmora 2019., što nije bilo tako davno. Tek što se okrenuo na mjestu potpredsjednika Vlade, stigla je pandemija. Je li on s te pozicije, unatoč opterećenju pandemijskim udarom i pospješivanjem oporavka od 2021. godine tražio neke promjene koje nisu prolazile (kao što spekuliraju neki komentatori), pa se definitivno razočarao? Pitanje ostaje visjeti u zraku, a sam Marić o tome očito nema namjeru govoriti.
Marko Primorac
Marko Primorac je na prvi pogled replika Marića otprije šest i pol godina. Primorac (38) danas ima godina približno kao Marić kada je postao ministar financija u vladi Tihomira Oreškovića. Primorac nije u HDZ-u, ali je blizak HDZ-u, što je jako slično Mariću. Marićeva je prednost što je imao nekoliko godina radnog iskustva u Ministarstvu financija na mjestima šefa analiza i državnog tajnika, ali i Primorac je bio u raznim radnim skupinama za poreznu reformu, savjetovao zemlje u regiji, cijeli profesionalni život bavi se proračunom i fiskalnom politikom … Na koncu, institucije imaju ljude i memoriju. Ako Primorac nikada nije prodavao državne obveznice na svjetskom tržištu, ima netko tko je to radio i prije Marića i s njim, tako da će Primorac neke praktične vještine brzo savladati uz pomoć suradnika. A i bivši ministar će mu prišapnuti pokoji praktičan trik, tako da ne bih davao pretjeranu prednost mladom Mariću iz 2016. u usporedbi s mladim Primorcem iz 2022.
Primorac se, ponovimo, cijeli svoj (akademski) profesionalni život bavi fiskalnom politikom. U proteklih 8-10 godina objavio je puno radova, od toga veliki broj s Antom Bajom. Anto je nažalost u međuvremenu prerano preminuo, ali smatram ga ponajboljim hrvatskim fiskalnim ekonomistom srednje generacije (generacija prije Primorca, bliža mojoj nego Primorčevoj). Radio je na Institutu za javne financije i bio je profesor na Ekonomskom fakultetu u Zagrebu. Napustio nas je prerano, na pragu 50-e, kada je trebao dati svoju završnu profesionalnu riječ. Stoga Antino ime danas nije toliko poznato u javnosti, ali ako je Anto nekome bio koautor i mentor, onda je taj nešto naučio i znao.
Newsletteri Instituta za javne financije – jako korisna publikacija koja jednostavnim jezikom prepričava bitne fiskalne teme – pravo su vrelo informacija (šteta što se više ne objavljuju učestalo kao ranije). Bajo i Primorac bili su čest autorski dvojac pred 10-ak godina. Izdvojio sam nekoliko dijelova iz njihovih Newslettera, pa sami prosudite što mislite o stavovima koji su tamo izneseni:
- Newsletter br. 99 iz 2015. pokazuje da Bajo i Primorac razumiju kako omjer javnog duga i BDP-a nije linearno povezan s fiskalnim rizicima jer ulogu igraju i stupanj razvoja i skrivene, potencijalne obveze države. Imajući to u vidu, autori izražavaju optimizam u pogledu ambicija Europske komisije da se pri ocjeni fiskalne ranjivosti država uzmu u obzir i obveze javnog sektora u širom smislu, prije svega državnih poduzeća i državnih financijskih institucija.
- U radu o fiskalnim rizicima lokalne vlasti (Newsletter br. 93 iz 2014.), koji se posebno bavi međuovisnošću lokalnih jedinica i komunalnih društava, Bajo i Primorac predviđaju probleme Zagrebačkog holdinga (što su predvidjeli još i ranije, 2013., u Newsletteru 73). Zaključuju: „Financijsko poslovanje lokalnih jedinica i komunalnih društava treba promatrati zajedno kako bi se dobila cjelovita slika o financijskom ”zdravlju” lokalnog javnog sektora… Potrebno je što prije uvesti sustav procjene kreditnog rizika lokalnih jedinica i komunalnih društava s ciljem optimalne alokacije suglasnosti za zaduživanje, a procjena kreditnog rizika trebala bi biti glavno uporište za davanje jamstava lokalnim jedinicama i njihovim komunalnim društvima.“ U spomenutom Newsletteru br. 73 stoji i ovo: „Dio postojećih djelatnosti Holdinga zapreka su razvoju tržišta, tržišnog natjecanja i poduzetništva. Njegove tržišne djelatnosti proizvode gubitke, dodatno mu slabeći financijsku poziciju koja se može pogoršati bez ozbiljnog restrukturiranja.“
- U Newsletteru br. 64 iz 2011. Bajo i Primorac su više nego jasni, ovo je za povijest: „Teze o brodogradnji kao strateškoj industrijskoj grani u Hrvatskoj jednostavno ne stoje. Državne potpore i ukupni godišnji gubici brodogradnje visoki su i u pojedinim godinama nadilaze ukupnu vrijednost isporuka. Četiri velika brodogradilišta ne mogu živjeti na teret poreznih obveznika koji snose troškove visokih potpora koje ne pridonose razvoju i rastu hrvatskog gospodarstva. Visoke potpore brodogradnji potkopavaju financijsku stabilnost države i provedbu očekivanih fiskalnih konsolidacija.“ Iz Uljanika su čak pokušali javno osporiti nalaze Baje i Primorca, ali je povijest o tome već dala svoj sud (osporavatelji su u međuvremenu propali, a autori su bili u pravu).
Ovdje mi nije bio cilj prikazati Primorčev analitički opus koji je puno širi od Newslettera IJF-a koji su pisani sa širu publiku, već mi je bio cilj pokazati da za ministra financija dolazi čovjek s referencama koji poznaje materiju i doima se prilično dobro informiran i osviješten kada je u pitanju problematika kojom će se baviti. Neće moći reći da nešto nije znao; zahvaljujući prethodniku i strogosti EU pravila neće biti „kostura iz ormara“ koji su padali na glavu novih ministara financija sve do Primorca. On će biti prvi u povijesti koji može biti 100% siguran u brojke koje mu predaje prethodnik.
Naravno, sve to ne mora ništa značiti; na mjestu ministra financija jednako su važni karakter, spobosnost donošenja dovoljno dobrih brzih odluka pod stresom, sposobnost komunikacije s javnošću, poštenje, manadžerske vještine, sposobnost motiviranja suradnika, spremnost i sposobnost da se vješto zagrabi u bazen moći i prisili druge ministre da se sa svojim budžetima ponašaju gospodarski razborito, a to su stvari koje se ne uče na fakultetu. Naravno, sve se to događa u okvirima zadane strategije i političkog okvira, sa svim institucionalnim slabostima toga okvira, o čemu sam pisao u početku teksta. Stoga ovdje ne ponavljam dobro poznate činjenice koje su već predstavljene javnosti. U fokusu teksta su dvije profesionalne osobe, njihova tehnička znanja i mogućnosti u danim okolnostima, pa evo i zaključka o toj temi kroz usporedbu njihovih početaka
Marić i Primorac: usporedba početaka
Usporedimo li Marića početkom 2016. i Primorca sredinom 2022., njihove sličnosti i razlike, uzimajući pritom u obzir i okolnosti, možemo zaključiti sljedeće:
- Obojica imaju vrlo dobar stručni pedigre: znaju ekonomske i fiskalne teorije, primjenjivali su ih na podacima, objavljivali znanstvene i stručne radove, znaju statistike, metodologije, klasifikacije, procese, europski okvir. Obojica ulaze u vladu s pedigreom stručnjaka, kao politički autsajderi, ali s dobrim političkim i privatnim prijateljstvima i vezama koji ih vežu uz vladajuću stranku.
- Marić je bio u prednosti jer je prije imenovanja ministrom nekoliko godina radio u ministarstvu financija, no ni Primorac nije bio daleko – član raznih radnih skupina, odbora, ne može se reći da ne poznaje sustav, tako da može brzo nadoknaditi početnu Marićevu prednost.
- Marić je ušao u nestabilnu Oreškovićevu (Karamarkovu) vladu u kojoj je bilo teško pohvatati konce svih mogućih heterogenih utjecaja, Primorac ulazi u stabilniju Plenkovićevu vladu u kojoj su odnosi i izvori stvarne moći više nego jasno određeni, pa će se moći lakše fokusirati na posao.
- Marić je naslijedio ogroman omjer javnog duga i BDP-a, popriličan kaos u javnim financijama (deficit je unatoč rastu 2015. iznosio 3,5% BDP-a) i junk status državnih obveznica, Primorac nasljeđuje nešto niži omjer javnog duga, prilično sređene javne financije, investicijski rejting i ulazak u europodručje koje pruža dodatne osigurače u slučaju nevolje. Prvi dani će Primorcu biti lakši.
- U vrijeme kada je Marić stigao s Oreškovićem, 10-godišnji prinos na državnu obveznicu iznosio je oko 4% jer su kamatne stope u EU već bile u padu te su nastavile padati do kraja prošle godine, a Primorac starta s neznatno nižim kamatnim stopama što i nije neka osobita prednost je postoji velika neizvjesnost u pogledu njihovog daljnjeg kretanja.
- Primorcu će prvi mjeseci biti lakši nego Mariću koji sljedeći tjedan zaključuje svoj mandat zadnjom prodajom državnih obveznica koja je bila planirana za ovu godinu, a proračun se izdašno puni zbog inflacije i turističke sezone. No, već sastavljanje proračuna za 2023. bit će mega-izazov s obzirom na to da bi se gospodarske okolnosti za nekoliko mjeseci mogle iz temelja promijeniti. Zašto mega-izazov? Zato što će Primorac morati uvjeriti političare ne samo u to da se ovogodišnji rast proračuna neće moći ponoviti, nego da bi razlika u stopi rasta izdataka sljedeće u odnosu na ovu godinu morala biti drastična (drastično manja). Jedna od zadnjih Marićevih odluka (uz spomenutu emisiju obveznica) bio je Fiskalni okvir 2023.-2025. za planiranje proračuna koji je usvojen na prošloj sjednici Vlade sa „skromnim“ rastom izdataka od oko 5%, ali bez ispregovaranih povećanja plaća za zaposlene na proračunu. Taj postotak će samo bujati do mjeseca studenog kada će Vlada zaključiti proces pripreme proračuna i poslati prijedlog u Sabor, a svijest o oštrom usporavanju rasta prihoda sljedeće godine u međuvremenu će se teško probijati do političkih ušiju. Stoga novog ministra financija nakon razmjerno komotnih nekoliko tjedana i mjeseci u samom početku, čeka mega-izazovna godina.