Europsko umijeće kompromisa: tko je dobio što, kada i kako?
Višetjedna pravno-politička saga oko donošenja Višegodišnjeg financijskog okvira (VFO) 2021. – 2027. i programa EU sljedeće generacije (NGEU) konačno je uspješno okončana prošloga petka na sastanku Europskog vijeća u Bruxellesu. U skladu s procjenom autora ovih redaka od prije nešto manje od mjesec dana, ključan financijski dokument koji trasira budućnost Europske unije za narednih 7 godina usvojen je uz pomoć pravne akrobatike koja je omogućila svim ključnim protagonistima da proglase pobjedu.
Pobjeda određenih protagonista ipak je više simboličkog karaktera na duge staze. Naime, netom nakon povijesnoga kompromisa kojega je na sastanku 10. i 11. prosinca isposlovala njemačka diplomacija u sklopu rotirajućeg predsjedanja Europskom unijom, mađarska ministrica pravosuđa Judith Varga ponosno je twitnula: Uspjeli smo u odvajanju ideoloških očekivanja od financijske pomoći tijekom pandemije i spriječili političku ucjenu. Kompromis poštuje osnivačke ugovore EU i naš nacionalni identitet te predstavlja trijumf mađarsko-poljske suradnje.
Ipak, Mađarska i Poljska nisu postigle neke od temeljnih ciljeva s kojima su ušle u pregovore. Nakon što je inicijalni prijedlog mehanizma za zaštitu vladavine prava od strane Europske komisije iz 2018. godine razvodnjen u sklopu srpanjskog sastanka Europskoga vijeća, jesensko političko natezanje između Mađarske i Poljske te ostatka Europskoga vijeća de facto predvođenog prakaljenom kancelarkom Merkel, nije rezultiralo bilo kakvom dodatnom promjenom pravnog jezika koja bi vodila slabljenju povezivanja budućih isplata iz proračuna EU te zaštite financijskih interesa, i vladavine prava.
Ono što predstavlja najveću razliku između Komisijinog prijedloga iz 2018. godine i netom postignutog dogovora jest još eksplicitnije vezivanje kršenja nezavisnosti i integriteta nacionalnih pravosudnih sustava te zaštite financijskih interesa EU. Ipak, u odnosu na inicijalni prijedlog koji je predviđao mogućnost lakše aktivacije procedure kršenja vladavine prava i u pravno manje čistim situacijama (poput razmimoilaženja oko pristupa vrijednosnim pitanjima poput LGBTQI prava), postignuti dogovor postavlja nešto više prepreke za aktivaciju tog mehanizma.
Dakle, Mađarskoj i Poljskoj i dalje će prijetiti suspendiranje i/ili umanjenje isplata iz proračuna EU u slučaju koruptivnih radnji i sprječavanja pravosudnih institucija da se uhvate u koštac s istima, a isto vrijedi i za narušavanje temeljnih vrijednosti EU poput slobode, demokracije i manjinskih prava.
Usvajanje regulative koja povezuje mogućnost uskrate proračunskih sredstava EU te zaštite vladavine prava i financijskih interesa EU bilo je moguće i kvalificiranom većinom, bez mogućnosti veta Poljske i Mađarske. Međutim, Mađarska i Poljska prijetile su da će se osloniti na opciju veta prilikom usvajanja ključnog elementa srpanjskog dogovora koji je zahtijevao jednoglasnost svih 27 država članica, a to je odluka o povećanju vlastitih prihoda Europske unije u europskom proračunu. Bez ratifikacije toga dijela dogovora, Europska komisija se jednostavno ne bi mogla zaduživati na financijskim tržištima kako bi podigla zajmove u iznosu od 750 milijardi eura, koliko financijski teži program EU sljedeće generacije (NGEU).
Njemačka je na kraju ipak pobjednik ovih mukotrpnih pregovora jer je postigla ključan cilj svojeg predsjedanja Unijom, uz medijski nešto manje spominjan dogovor oko još ambicioznijeg smanjenja emisija CO2 na razini EU do 2030. godine. Njemačka je uspjela demonstrirati vodstvo i osigurati kompromis bez kojega bi egzistencija EU bila ozbiljno ugrožena (a samim time i njemački ekonomski te vanjsko-politički interesi).
U prethodnim tekstovima već je bilo istaknuto kako je njemačko kompromisno rješenje uključivalo potencijalno izglasavanje sankcija pojedinoj članici kvalificiranom većinom u odnosu na obrnutu kvalificiranu većinu.[1] Njemačka je time uspjela zadržati mehanizam za zaštitu vladavine prava koji ima šansu predstavljati kredibilnu prijetnju, ali on ipak dolazi u ublaženoj varijanti jer si Njemačka nije mogla priuštiti frontalni udarac na države Višegradske skupine. Zanimljivo je istaknuti da spomenute države za Njemačku predstavljaju važnijeg trgovinskog partnera od Kine ili Francuske.
U pobjednike također možemo ubrojiti ‘štedljivu četvorku’ (Austrija, Danska, Nizozemska i Švedska) koja je uspjela obraniti uvođenje mehanizma za zaštitu vladavine prava i financijskih interesa EU, na čemu su njezini lideri posebno inzistirali kao neto-platiše u proračun EU. Na kraju, Europski parlament također je uspio izboriti određene koncesije u sklopu konačnog prijedloga višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2021.-2027. od 10. studenoga, a to je dodatnih 16 milijardi eura za programe Erasmus+ i Horizon, premda su određene parlamentarne grupacije poput Zelenih/Europski slobodni savez i Renew Europe očekivale ekspeditivniju proceduru u slučaju kršenja vladavine prava.
Konačan dogovor oko VFO-a i NGEU predočuje Tablica 1 koja prikazuje ukupan iznos i strukturu zajedničke javne potrošnje u narednih sedam godina.
Tablica 1
| VFO | NGEU | Ukupno | |
| 1. Jedinstveno tržište, inovacije i digitalizacija | €132.8 mlrd. | €10.6 mlrd. | €143.4 mlrd. |
| 2. Kohezija, otpornost i vrijednosti | €377.8 mlrd. | €721.9 mlrd. | €1 099.7 mlrd. |
| 3. Prirodni resursi i okoliš | €356.4 mlrd. | €17.5 mlrd. | €373.9 mlrd. |
| 4. Migracije i zaštita vanjskih granica | €22.7 mlrd. | – | €22.7 mlrd. |
| 5. Sigurnost i obrana | €13.2 mlrd. | – | €13.2 mlrd. |
| 6. Politika susjedstva i razvojna pomoć | €98.4 mlrd. | – | €98.4 mlrd. |
| 7. Europska javna administracija | €73.1 mlrd. | – | €73.1 mlrd. |
| Ukupno | €1 074.3 mlrd. | €750 mlrd. | €1 824.3 mlrd. |
Izvor: Europska komisija, Recovery Plan for Europe; obrada autora
Pobjednici ovog dogovora također su građani Mađarske i Poljske kojima će u narednom razdoblju na rasploganju stajati daleko više financijskih sredstava u odnosu na prethodno sedmogodišnje razdoblje 2014. – 2020. Naime, u hipotetskom slučaju neusvajanja VFO-a i NGEU-a prešlo bi se na sustav financiranja putem ‘privremenih dvanaestina’ u odnosu na proračun iz prethodne godine; radi se o daleko manjim iznosima u odnosu na ono što je predviđeno u narednom VFO-u i NGEU.
Tablica 2 to zorno predočuje. U 2018. godini Poljska i Mađarska bile su najveće neto-korisnice EU sredstava (operativni saldo od + 12,3 i + 5,2 milijarde eura), a u periodu između 2015. i 2018. godine fondovi EU financirali su između 50 i 65%javnih investicija u tim zemljama.Osim toga, krajnji korisnici u državama članicama kojima je uskraćen pristup financiranju iz proračuna EU mogu na temelju intervencije Europskog parlamenta ubuduće zatražiti direktno financiranje od strane Europske komisije. Time krajnji korisnici mogu efektivno zaobići nacionalna posrednička tijela čime se neće dovoditi u pitanje kontinuitet financiranja postojećih projekata i operativnih programa ukoliko se aktivira mehanizam za zaštitu vladavine prava. Dakle, sveučilišta, znanstveni instituti i organizacije civilnoga društva neće biti kolateralne žrtve trzavica između Europske komisije i njihove nacionalne vlade. Europska komisija će imati mogućnost primjene financijske korekcije prilikom isplate sljedeće tranše financijske potpore u slučaju države prekršiteljice.
Tablica 2
| Milijuni € | VFO (2014. – 2020.) | VFO (2021. -2027.) ESIF | VFO (2021. – 2027.) EAGF | NGEU (grantovi) | Total (VFO 2021. – 2027. + NGEU) |
| Poljska | 86,113 | 66,422 | 21,646 | 29,767 | 117,835 |
| Mađarska | 25,013 | 19,949 | 8,702 | 8,213 | 36,864 |
Izvor: Europska komisija (Recovery Plan for Europe); obrada I izračun autora
Ono što aktualne vlade Mađarske i Poljske mogu predstaviti tek kao ograničenu pobjedu jest deklaracija u sklopu Europskog vijeća prema kojoj Europska komisija ne može aktivirati mehanizam za zaštitu vladavine prava sve dokle Sud pravde EU ne da svoj pravorijek o legalnosti cjelokupnog mehanizma, ako pojedina država članica pokrene takav postupak pred Sudom. Sasvim je izvjesno da će Poljska i Mađarska to i učiniti, a postupak bi mogao trajati do dvije godine.
Osim toga, mehanizam za zaštitu vladavine prava i financijskih interesa EU ne primjenjuje se na stari, već na novi VFO i NGEU. Nakon pravorijeka Suda pravde EU, Europska komisija bit će pozvana da na temelju istog izradi detaljnu metodologiju i kriterije za potencijalnu primjenu mehanizma na ‘pošten, objektivan, činjenično utemeljen i nepristran način’. Država koja bi potencijalno mogla biti izložena aktivaciji mehanizma mogla bi ‘povući kočnicu za slučaj nužde’ i zatražiti raspravu na Europskom vijeću, ali ne bi mogla blokirati sam mehanizam. Cijeli ovaj proces mogao bi trajati oko dvije godine što bi moglo biti dovoljno da se Viktor Orbán pripremi za naredne parlamentarne izbore 2022. godine i osvoji još jedan mandat.
Ovo je zapravo jedina prava koncesija koja je iskamčena prijetnjom ulaganja veta na proračunski paket. Ukoliko se uzme u obzir količina eksternog i internog pritiska primijenjenog na mađarsku i poljsku vladu, prijetnja vetom u retrospektivi izgleda zapravo kao prijetnja praznom puškom, jer uz ulaganje veta Mađarska i Poljska ostale bi bez značajnih EU sredstava, a na njihovo korištenje i dalje bi se primjenjivao mehanizam za zaštitu vladavine prava.
Kombinacija eksternog i internog pritiska koja je doveka do odustajanja od ulaganja veta
Uz već navedenu razliku između sredstava koja su do sada stajala Mađarskoj i Poljskoj na raspolaganju u još uvijek aktualnom VFO-u isredstava koja će im biti na raspolaganju u narednih sedam godina, valja izdvojiti još nekoliko faktora koji su doprinijeli slamanju mađarsko-poljskog otpora i sprječavanju razbuktavanja nove političke krize u EU. Krajem studenoga, povjerenik Europske komisije za gospodarstvo Paolo Gentiloni predložio je separatni fond za preostalih 25 članica kao plan B ukoliko propadne plan A – izglasavanje proračunskog paketa. Takvo rješenje počivalo bi na međuvladinom sporazumu 25 država članica ili na mehanizmu pojačane suradnje minimalno devet država članica u okviru postojeće institucionalne arhitekture (vidjeti objašnjenje u prethodnom tekstu).
Neovisno o pravnoj formi koju bi takav potez podrazumijevao, on sigurno ne bi projicirao imidž jedinstva i snage prema financijskim tržištima i vanjskim partnerima. Nasuprot tome, predstavljao bi jedan od koraka kako zaobići opstrukciju financijskog paketa koji ima za cilj spriječiti ekonomsku divergenciju između sjevernih i mediteranskih članica EU koje su do sada bile najviše pogođene posljedicama pandemije, te pomoći Europskoj središnjoj banci da se lakše nosi s upravljanjem krizom putem stvaranja dodatnog oslonca u domeni fiskalne politike.[2]Osim koordiniranog pritiska Europske komisije, Europskog parlamenta, ‘štedljive četvorke’ i Njemačke, valja napomenuti da se s vremenom stvorio i neformalni pritisak javnog mnijenja građana niza članica EU u korist uvođenja mehanizma za zaštitu vladavine prava (vidi Sliku 1).
Slika 1
Izvor: Uncertainty/EU/Hope Public Opinion in Times of COVID-19 Third Round; obrada autora
Prema tome, oslanjanje Mađarske i Poljske na opciju veta enormno bi narušilo reputaciju dotičnih država u očima građana EU, što bi zasigurno imalo negativan efekt i na ekonomska kretanja u tim državama. Osim toga, velika većina građana niza članica EU s vremenom je počela blagonaklonije gledati na jačanje ovlasti EU u borbi s budućim krizama poput krize izazvane pandemijom koronavirusa, kao i na povećenje proračunskih sredstava za suzbijanja klimatskih promjena i općenito jačanje ponude europskih javnih dobara (Slika 2 i Slika 3).
Slika 2
Izvor: Uncertainty/EU/Hope Public Opinion in Times of COVID-19 Third Round; obrada autora
Slika 3
Izvor: Uncertainty/EU/Hope Public Opinion in Times of COVID-19 Third Round; obrada autora
Osim spomenutih eksternih pritisaka valja izdvojiti interne pritiske na koje nisu imune ni vlade država koje predstavljaju perjanice ne-liberalne demokracije. Na razmeđi tih pritisaka nalaze se pitanja održivosti i čvrstine mađarsko-poljskog savezništva u kontekstu činjenice da Poljskom trenutačno upravlja koalicijska vlada sazdana od još dvije stranke. Uz najpoznatiju i najmoćniju stranku Pravo i prava (PiS), tu su još i ultranacionalistička stranka Ujedinjena Poljska i umjerenija Sloga koja je bliže političkom centru. U slučaju veta na kojemu je uporno inzistirao poljski ministar pravosuđa i arhitekt kontroverznih pravosudnih reformi Zbigniew Ziobro, zasigurno bi došlo do raspada poljske vladajuće koalicije i PiS više ne bi imao parlamentarnu većinu.
Dakle, eventualni pokušaji mađarske vlade koja iza sebe ima stabilnu dvotrećinsku većinu u smjeru još odlučnije politike ‘plesanja po ivici’ imali su u startu umanjene šanse zbog činjenice da poljska vladajuća koalicija nije monolitna kao mađarska. Osim toga, ekonomske posljedice pandemije koronavirusa u velikoj su se mjeri osjetile u Mađarskoj, pa je unatoč za sada neprikosnovenoj stabilnosti vlade i parlamentarne većine upravo snažan udarac pandemije na mađarsku ekonomiju oslabio Orbánov otpor. Slika 4 pokazuje kako su mađarski građani pri samom vrhu u EU, ukoliko govorimo o ugroženosti njihove egzistencije izbijanjem pandemije.
Slika 4
Izvor: Uncertainty/EU/Hope Public Opinion in Times of COVID-19 Third Round; obrada autora
Utjecaj strukturne i individualne kohezije na usvajanje proračunskog paketa
Uz prethodno navedene cikličke faktore koji su doprinijeli usvajanju proračunskog paketa poput trenutačnog omjera političkih snaga između ključnih aktera, pregovaračkih vještina i strategije, koalicijskog potencijala ili naprosto spleta (ne)sretnih okolnosti, neizostavno je skrenuti pozornost na duboke strukturne faktore koji postupno poput vode u kamenu nalaze put prema većem stupnju međusobne suradnje. U tom pogledu valja ukazati na stupanj socijalne i ekonomske kohezije unutar EU, a kojega možemo pratiti uz pomoć Kohezijskog monitora. Njega periodički izračunava i objavljuje European Council on Foreign Relations.[3] Kohezijski monitor za razdoblje 2007. – 2019. analizira dvije vrste kohezije – strukturnu i individualnu.
Strukturna kohezija mjeri intenzitet ekonomskih veza između država članica (trgovina dobrima i uslugama), otpornost na ekonomske šokove (razina dohodovne nejednakosti, javnog duga i nezaposlenosti, raspoloživ dohodak i stupanj siromaštva); intenzitet financiranja operativnih programa iz EU proračuna i doprinos proračunu EU, stupanj integracije javnih politika (učestalost kršenja pravne stečevine EU, neprovođenje Direktiva EU u nacionalno zakonodavstvo, nacionalna izuzeća u provođenju zajedničkih politika) i suradnju u domeni sigurnosti (doprinos zajedničkim mirovnim misijama te koordinaciju nabave i razvoja vojne opreme).
Nasuprot tome, individualna kohezija obuhvaća vjerovanja, očekivanja, stavove i ponašanje građana EU. U svrhu kreiranja jedinstvenog kompozitnog indeksa individualne kohezije uključen je niz važnih indikatora poput: razine podrške građana Ekonomskoj i monetarnoj uniji, zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici, zajedničkoj migracijskoj i obrambenoj politici; izlaznost na na europarlamentarne izbore, intenzitet podrške anti-EU političkim strankama na nacionalnim i europarlamentarnim izborima; stupanj povjerenja u EU, osjećaj da EU afirmira i štiti interes pojedine članice, percepciju europskog identiteta, zadovoljstvo funkcioniranja demokracijom u EU; osobna iskustva u domeni socijalizacije i upoznavanja s građanima iz drugih članica EU te naposljetku niz osobnih očekivanja u pogledu vlastite budućnosti i budućnosti EU.
Obje vrste kohezije možemo promatrati na skali od 0 do 10, pri čemu niži rezultat govori o izostanku povezanosti s ostatkom EU i udaljenosti samih građana od temeljnih vrijednosti i ciljeva EU. IzSlika 5 i Slike6 vidljivo je kako s vremenom dolazi do sve veće individualne kohezije na razini cjelokupne Unije, unatoč odstupanjima u slučaju pojedinih država označenih crvenom bojom. U periodu od 2007. do 2019. 18 od 27 članica EU bilježi povećanje razine individualne kohezije.
Stvari izgledaju još bolje iz perspektive strukturne kohezije. 25 od 27 država članica EU ostvarilo je povećanje razine strukturne kohezije nakon 2007. godine. Dakle, povezanost ekonomija koje čine EU i njezinih građana značajno je narasla s vremenom, što se također pozitivno odrazilo na činjenicu da je EU u dosadašnjem tijeku krize uspjela demantirati svoje kritičare i oponente koji dolaze iz tabora ekstremne ljevice i desnice.
Slika 5
Izvor: ECFR; obrada autora
Slika 6
Izvor: ECFR; obrada autora
Usvojen je megaproračunski paket, odahnuli smo, i što sada?
Ishod ove kompleksne pravno-političke sage daje proročanski karakter izjavi jednog od oca utemeljitelja Europske unije Jeana Monneta kako će Europa biti stvorena u krizama i predstavljat će zbroj rješenja koja su usvojena za nošenje s tim krizama. Ukoliko se vratimo samo godinu dana unatrag i usredotočimo na sadržaj debate između 17 država članica okupljenih u grupaciji ‘prijatelji kohezije’ i njima suprotstavljene ’štedljive četvorke’, uz tadašnju podršku Njemačke, možemo uočiti veliki zaokret. U to vrijeme, ‘prijatelji kohezije’ (među njima i Hrvatska, op. ur.) zastupali su stav prema kojemu je proračun EU trebao činiti 1,11% bruto nacionalnog dohotka (BND) EU, dok je suprotni tabor branio plafon proračuna na razini od 1% BND-a. Udarac krize u konačnici je utjecao na podizanje godišnjeg plafona s 1,23% na 2% BND-a, dok će aktualni VFO biti značajno uvećan I za sredstava iz NGEU.
Unatoč predviđanjima dežurnih katastrofičara o krahu EU (kao jednom od pet jahača apokalipse) oslobođenih udarom globalne pandemije, EU je pokazala da je u stanju djelovati kada to njezini građani najviše očekuju. Europska komisija još je u listopadu uspjela pustiti uspješan probni balon u obliku prvog izdanja ‘korona-obveznica’ u iznosu od 17 milijardi eura. Izdanje je imalo za cilj financiranje programa SURE, tj. programa očuvanja radnih mjesta, u sklopu kojega je Hrvatskoj do sada pozajmljeno već 0,5 milijardi eura od ukupne alokacije koja iznosi milijardu. Izdanje je polučilo ogroman interes te su investitori iskazali interes u iznosu od nevjerojatnih 233 milijardi eura. Iz ovoga je evidentno da su se financijska tržišta kladila na uspješan dogovor između ključnih protagonista i demonstrirala povjerenje u kriznu reakciju EU.
Ovakav dogovor iznimno je velik korak za EU i predstavlja značajnu pomoć krizom najpogođenijim državama poput Italije. Npr. spomenuta desetogodišnja ‘korona-obveznica’ za financiranje programa SURE izdana je uz negativni prinos od -0,24%. Za usporedbu, Italija je 16. prosinca 2019. mogla izdati 10-godišnju obveznicu uz prinos od 1,275% dok je na isti datum ove godine nakon proračunskog dogovora to mogla učiniti uz nevjerojatno mali prinos od samo 0,484%. Osim toga, došlo je do smanjenja razlike između prinosa na njemačke i talijanske obveznice kao pouzdanog indikatora rizika.
Unatoč uzdahu olakšanja zbog postignutog dogovora utakmica još nije završila. Tek sada slijedi naporan posao u vidu pripreme projekata i operativnih programa država članica koje će predložiti i ispregovarati s Europskom komisijom. Uspješna absorpcija EU sredstava u narednom razdoblju presudno će ovisiti o reformskim ambicijama i potezima nacionalnih vlada koje će trebati ukloniti ‘uska grla’ procesu oporavka i ekonomskog rasta na održivim osnovama. Dosadašnje iskustvo reformskih nastojanja na razini Europske unije najblaže rečeno nije zadovoljavajuće, pogotovo u zadnjih nekoliko godina kada je popustio neposredan stisak krize koja je prijetila raspadu eurozone ranih 2010-ih.
Slika 7prikazuje Implementacijski skor Specifičnih preporuka zemljama članicama u sklopu Europskog semestra na razini EU u periodu od 2012. – 2019. godine. U tom pogledu Hrvatska se nalazi ispod i ovako slabog skora. Plenkovićeve vlade do sada su djelomično, značajno ili potpuno ispunile svega 33,33% preporuka upućenih Hrvatskoj (u odnosu na Milanovićevu vladu koja je ostvarila napredak u 30,23% preporuka).
Slika 7
Izvor: Economic Governance Support Unit (EGOV) database; izračun autora
Dakle, VFO i NGEU nisu klasičan kejnezijanski fiskalni stimulans već financijska omotnica koja za glavni cilj ima strukturne transformacije europskih ekonomija u smjeru digitalne i zelene ekonomije, pri čemu barem 50% sredstava treba alocirati prema projektima i operativnim programima koji podržavaju zacrtani smjer Unije. Za sada ne postoji dovoljno jasnoće oko ciljeva nacionalnih planova oporavka i otpornosti te budućeg sadržaja ugovora između Europske komisije i država članica. Dotična nejasnoća može narušiti povjerenje u dugoročnu svrhovitost i učinkovitost financijskih instrumenta. Činjenica je da članice EU imaju slobodu u oblikovanju nacionalnih planova oporavka i otpornosti, što bi trebalo voditi ka bržoj absorpciji sredstava, s obzirom da same članice najbolje mogu identificirati područja u kojima bi se mogao ostvariti najveći napredak. Spora implementacija i slabi absorptivni kapacitet svakako predstavljaju problem, ali absorpcija ne bi trebala biti cilj sama po sebi. Kao što je i istaknuo Europski revizorski sud (ERS) u svom nedavnom izvješću, brzopotezni pristup povlačenju sredstava ne uzima dovoljno u obzir princip ‘vrijednosti za novac’. Npr. prilikom revizije VFO-a iz razdoblja 2007. – 2013. ERS je naveo da su se akcije Komisije i država članica primarno odnosile na legalnost i absorpciju, ali nisu dovoljno naglašavale njihovu djelotvornost.
Ukoliko se te stvari neće bitno mijenjati, direktor think-tanka Bruegel Guntram Wolff smatra da će ‘doći do uspostave birokratskog procesa koji će okinuti pristup odozgo prema gore pogonjen specijalnim interesima u pojedinim članicama EU, pri čemu će se svi programi brendirati kao zeleni, socijalni i digitalni neovisno o njihovom karakteru’. U tom slučaju, nacionalni planovi će biti sastavljeni, a sredstava dolaziti različitom dinamikom ovisno o absorptivnom kapacitetu, ali s ograničenim dugoročnim koristima.
U narednom proračunskom razdoblju potrebno je definitivno izbjeći oba ekstrema u koncipiranju reformi, tj. nepopustljivu politiku uvjetovanosti na tragu maksime ‘prvo provedite reforme koje zagovaramo, a tek onda ćete dobiti novac’, baš kao i odobravanje bez razmišljanja prema maksimi ‘ovdje je novac, reći ćete nam već u hodu što ćete s njime’. Sveobuhvatne liste reformi koje su države ‘provodile’ u sklopu raznoraznih programa prilagodbe nakon sklopljenih aranžmana s MMF-om i ostalim službenim vjerovnicima rezultirale su skromnim pomacima zbog ograničenog političkog kapitala koji je bio rasut na gotovo beskonačnu listu prioriteta. U tom pogledu Grčka je odličan primjer nepreuzimanja “vlasništva” nad reformama od strane nacionalnih političkih elita i pogrešnog sekvenciranja reformi od strane vjerovnika.
Ovoga puta politika uvjetovanosti mora biti postavljena uže kako bi se maksimizirao reformski učinak i dugoročno gradio politički kapital aktera koji provode reforme. Profesor Jean Pisani-Ferry navodi kako treba identificirati reforme koje su najviše komplementarne planiranim ulaganjima i tijesno ih povezati. Npr. operativni program koji cilja na dekarbonizaciju javnog prijevoza treba biti uvjetovan eliminacijom subvencija fosilnim gorivima. Dakle, Europska komisija mora uspostaviti jasne crvene linije koje će braniti, te odabrati strategiju kontinuiranog i umjerenog pritiska, tj. intenziteta pritiska koji će podjednako nastojati izbjeći stvaranje pogonskog goriva za anti-EU populiste kao i fijasko NGEU-a.
Osim toga, komplementarnost između ciljeva različitih država treba povećati bolje strukturiranim dijalogom ne samo između Komisije i članica, a cijelom procesu treba dodati mehanizam za uspostavu odgovornosti i demokratskog legitimiteta. Europski parlament treba uključiti u proces putem redovitog izvještavanja i saslušanja nadležnih povjerenika Komisije. Također je iznimno bitno da Europski revizorski sud, Ured europskog javnog tužitelja i OLAF budnim okom paze na eventualnu pojavu korupcije koja bi bila krajnje toksična za funkcionalnost Europske unije i njezinog imidža na domaćoj i svjetskoj pozornici.
EU je recentnim dogovorom dobila iznimnu važnu bitku i definitivno ojačala svoj kapacitet za nošenje s izazovima post-pandemijske Europe. Od iznimno je velike važnosti da svi ključni protagonisti kojima je stalo do dobrobiti građana EU ne ‘spute gard’ jer je prerano za opuštanje, a povijesna prilika izgradnje prosperitetnije, slobodnije i otpornije EU ne smije se propustiti.
[1]Ovaj način aktivacije mehanizma podrazumijeva manje automatizma i teže ga je pokrenuti. Detaljnije objašnjenje nalazi se u prethodnom tekstu.
[2]Zanimljivo je u tom kontekstu napomenuti da predsjednica Europske središnje banke Christine Lagarde u zadnje vrijeme intenzivno poziva na pretvaranja NGEU u trajni dodatak već postojećem proračunu EU.
[3]Detaljniji uvid u metodologiju, podatke i trendove moguće je ostvariti pristupom poveznici: https://ecfr.eu/special/eucohesionmonitor/