Nakon što je prošli tjedan objavljen HUP skor za 2018. koji je pao za dva boda u odnosu na 2017. (s 38 na 36 bodova), u javnosti se povela rasprava o skoru fiskalne konsolidacije koji se smanjio s 54 na 46 bodova. Za ministra Zdravka Marića «malo neočekivano», za glavnog ekonomistu najveće oporbene stranke Branka Grčića «dramatično», a za neke komentatore na društvenim mrežama smiješno, jer kako je napisao jedan komentator, «Šonje demantira Eurostat», ili «HUP skor pokazuje nešto posve suprotno od onoga što govori Europska komisija».
Ovome bi se mogla dodati još jedna “nekonzistentnost”. U petak je agencija Fitch podigla hrvatski kreditni rejting u investicijski razred. Rejting Fitcha je BBB- uz pozitivne izglede. Nije li to očit dokaz nelogičnosti?
Ponukan takvim reakcijama, odlučio sam ovaj vikend iskoristiti za detaljnije tumačenje brojki o fiskalnoj konsolidaciji. Autor metodologije dužan je to učiniti, iako je metodologija javno dostupna, pa ju svatko može provjeriti.
Ovdje ne bih trošio vrijeme na detaljno tumačenje cijelog HUP skora. O njemu je već pisano: u tekstu se nalazi link na izvještaj i metodologiju. Uvodno je dovoljno zapamtiti da se 73 indikatora grupira u 12 područja važnih za napredak zemlje, od kojih je fiskalna konsolidacija tek jedno područje.
Razlikovanje razina i promjena
Fiskalna konsolidacija je i s ovih smanjenih 46 bodova drugo najbolje područje od 12 u HUP skoru: rangirano je za deset bodova iznad ukupnog prosjeka za svih 12 područja. Pravo tumačenje skora fiskalne konsolidacije stoga glasi: fiskalna konsolidacija je područje u kojem smo natprosječno dobri (iako smo ukupno uzevši prilično loši). Unatoč pogoršanju u prošloj godini, ta opća ocjena se nije promijenila.
Mnoge ljude buni razlikovanje razina i promjena pokazatelja. Takav slučaj imamo ovdje. Na donjoj slici je prikazan fiskalni skor (skor fiskalne konsolidacije) za dugo vremensko razdoblje. Razina je očito mnogo veća od one koja je prevladavala do sredine 2016., ali na toj povišenoj razini u 2018.-oj registriramo – pad.
Što se promijenilo 2018.: rizici su poboljšali skor
Skor se mijenja pod utjecajem promjena većeg broja indikatora – podataka. To je najvažnija karakteristika skora: vrlo malo će se promijeniti ako se promijeni jedan podatak. Potrebna je promjena većeg broja relevantnih indikatora za neko područje da bi se skor značajno promijenio. To je dobro, jer se pojedine pojave ponekad mijenjaju privremeno, ili pod utjecajem metodoloških promjena. Zbog toga jedan pokazatelj ne smije imati preveliku težinu, a veći broj pokazatelja mora biti logično povezan na temelju teorijskih postavki kako bi odražavaju cjelinu ekonomske pojave.
Pravo pitanje stoga glasi: koji podaci – indikatori ulaze u izračun skora fiskalne konsolidacije, kako i na temelju kojih teorijskih razloga na njega utječu, i na koncu, što se konkretno promijenilo zbog čega je skor zabilježio spomenuti pad 2018.?
Prva teorijska postavka kaže da prinosi na državne obveznice održavaju rizike – osobito fiskalne rizike neke zemlje. Zbog toga se u konstrukciji skora koristi premija rizika koju mjere tzv. CDS-ovi, credit default swapovi – instrumenti osiguranja od rizika neplaćanja država za razdoblje od 5 godina. Skor odražava razliku između podatka za Hrvatsku i prosjeka za Novu Europu ili skupinu zemalja koju nazivamo EU-11, a koja pored Hrvatske obuhvaća Estoniju, Litvu, Latviju, Poljsku, Češku, Slovačku, Mađarsku, Sloveniju, Bugarsku i Rumunjsku. Dugu seriju CDS premije imamo za šest od ovih deset zemalja, pa možemo prikazati odnos podatka za Hrvatsku u odnosu na prosjek za Češku, Mađarsku, Poljsku, Rumunjsku, Slovačku i Sloveniju.
Slika pokazuje da se premija rizika Hrvatske kreće iznad prosjeka (što je loše), ali se ta razlika u zadnje vrijeme smanjuje. Zbog toga nije utjecala na pogoršanje skora fiskalne konsolidacije 2018. u odnosu na 2017. Naprotiv, ovaj je podatak pozitivno utjecao na skor 2018. Da se ništa drugo nije promijenilo, samo na temelju ovog podatka skor fiskalne konsolidacije bi malo narastao :
Međutim, i ovdje vidimo jednu važnu slabost preko koje ne možemo samo tako prijeći: Hrvatska unatoč napretku još uvijek stoji lošije od prosjeka (premija je veća od prosjeka u baznim bodovima). To znači da postoji prostor za napredak. Ne postoji niti jedan razlog zašto Hrvatska ne bi mogla biti bolja od prosjeka. Ovdje nema utjecaja Njemačke ili Danske – govorimo o odnosu naspram zemalja s kojima se trebamo uspoređivati i od kojih objektivno možemo biti bolji.
Treba primijetiti da stavljanje pokazatelja za pojedine zemlje u relativne odnose donosi važnu prednost u pogledu razumijevanja pojave. Tako konstruirani indikatori nisu osjetljivi na trenutne tržišne promjene. Figurativno, ne mjerimo promjene koje su plod opće plime ili oseke, već želimo mjeriti odnose visine valova bez obzira je li plima ili oseka.
Konkretno, zamislimo da u Europi dođe do općeg rasta kamatnih stopa. Sve kamatne stope i premije rizika bi se povećale, ali to ne znači da bi se skor fiskalne konsolidacije za Hrvatsku nužno pogoršao. Naprotiv, ako bi kamatne stope u Hrvatskoj rasle sporije nego u drugim zemljama, skor bi se mogao poboljšati unatoč (općem) rastu kamatnih stopa i premija rizika.
Javni dug utječe na skor fiskalne konsolidacije na tri načina
Ovo zapažanje otkriva suštinu HUP skora: on mjeri promjene strukturnih odnosa, a ne običnih trendova. Tako je i sa sljedećim indikatorom koji utječe na skor fiskalne konsolidacije; radi se o dobro poznatom omjeru javnog duga i BDP-a.
Omjer javnog duga i BDP-a utječe na skor fiskalne konsolidacije na čak tri načina: postoji skor razine, skor promjene i skor usporedbe javnog duga.
Skor razine duga odražava postavku koja proizlazi iz brojnih istraživanja o utjecaju visine javnog duga na rast u malim i otvorenim zemljama koje su zadržale vlastite valute i izložene su valutnom riziku. Svaki omjer javnog duga i BDP-a iznad 70% boduje se (zapravo se kažnjava) s minimalnim brojem bodova (0), a svaki omjer ispod 40% zaslužuje maksimaln skor (100, a između 40% i 70% radi se linearna interpolacija).
Zašto su pragovi tako odabrani? U manjim i financijski «plitkim» zemljama (dakle ne govorimo o Japanu, SAD-u ili Italiji nego o Hrvatskoj), s omjerom javnog duga iznad 70% eskalira rizik negativnog utjecaja razine duga na rast, dok ispod 40% takvog utjecaja nema. Dakle, ovaj indikator koji se 2018. nalazio na razini od 74,6%, snažno vuče skor prema dolje, jer mu je vrijednost skora nula i ne mijenja se zbog pada omjera javnog duga s 84% na 75% zadnjih godina. Ako javni dug nastavi padati, ovaj bi pokazatelj mogao početi gurati skor prema gore 2020. ili 2021. kada bi omjer javnog duga mogao pasti ispod 70%.
Kompozitni skor javnog duga bi bio rigidan pokazatelj kada bi slijedio samo razinu omjera. Skor fiskalne konsolidacije nagrađuje i brzinu smanjenja omjera javnog duga, bez obzira na početnu razinu na kojoj se zatekao. Brzina smanjenja javnog duga od 2016. naovamo bila je takva, da ju je ovaj skor nagrađivao s maksimalnih 100 bodova. Međutim, zbog dobro poznatog slučaja Uljanik i plaćanja jamstava u zadnjem kvartalu prošle godine tempo pada duga je usporen i skor promjene duga se malo pokvario – pao je na još uvijek visokih 90 bodova. To je prvi razlog zašto se ukupan skor fiskalne konsolidacije smanjio. Dakle, ovo je primjer pogoršanja na vrlo visokoj ocjeni.
No, tu je i skor usporedbe javnog duga koji mjeri odnos omjera javnog duga i BDP-a za zemlje u skupini EU-11. Tu nema promjene, jer je Hrvatska uvjerljivo na nuli: Hrvatska ima najveći omjer javnog duga i BDP-a među promatranim zemljama:
Izvor: Eurostat
Zašto usporedba? Nema se smisla ponositi time što brže trčimo ako su svi drugi poboljšali svoje trčanje. U takvim se situacijama valja pitati da li neke stvari možda nisu do nas; možda nam samo okolnosti idu na ruku? Možda je utrka na većoj nadmorskoj visini, a staza lakša? Ili, na tragu ranije metafore, možda je na djelu opća plima, a naš val je relativno malen kao i ranije, ili nije dovoljno dobio na snazi?
Na tragu logike usporedbe, Hrvatska za prikazanu izvedbu razine javnog duga i dalje zaslužuje čistu nulu jer ima najveći omjer među bivšim tranzicijskim zemljama u srednjoj i istočnoj Europi. Prava je šteta što je pritisak javnosti zbog visine javnog duga splasnuo, a pokazat ćemo i zašto je tako.
Saldo državnog proračuna
Još uvijek nemamo potpuno objašnjenje zašto se skor fiskalne konsolidacije pogoršao 2018. Moramo dalje tražiti. Premije rizika i razine javnog duga obrađene na tri načina govore puno toga, ali ni izbliza ne govore sve. Sljedeći kandidat za sklapanje cjelovite slike jest deficit državnog proračuna odnosno opće države (koja osim proračuna središnje države uključuje i proračune lokalnih vlasti i o državi ovisnih poduzeća poput autocesta, željeznica i sl.).
Ministar financija uistinu može biti ponosan na rezultat smanjenja deficita proračuna u novije vrijeme. Taj pokazatelj ulazi u HUP skor na dva načina. Oba su znatno podigla razinu skora fiskalne konsolidacije nakon 2014., ali su očekivano uzrokovala smanjenje 2018. u odnosu na 2017. (Uljanikova jamstva).
Deficit opće države prešao je u suficit 2017. kada je iznosio 0,8% BDP-a. Međutim, u toj godini Bugarska je imala suficit od 1,2% a Češka od 1,6% BDP-a pa naša Vlada nije zaslužila skor 100, već još uvijek solidan skor od 81 boda (na temelju interpolacije između najboljeg i najlošijeg rezultata zemalja s kojima se uspoređujemo). No, “mala” je nevolja nastupila 2018. Naš suficit se smanjio na 0,2% iz poznatih Uljanik-razloga, a kao za inat, drugi su se popravljali: npr. Bugarska je zabilježila suficit od čak 2% BDP-a. Zbog toga je skor pao na 64 boda. Slijedom iste komparativne logike, skor za primarni deficit (nakon isključenja troškova plaćanja kamata) pao je sa 100 na 95 bodova. Uvijek se sjetite: ne zanimaju nas plime i oseke, nego pojedini valovi.
Iz dosadašnjeg dijela razmatranja treba zapamtiti sljedeće:
- javni dug i dalje predstavlja glavni izvor ranjivosti te «zakucava» skor fiskalne konsolidacije u pod, i to trajno, sve dok ne padne ispod 70% BDP-a,
- premije rizika su u padu, ali su još uvijek iznad prosjeka u Novoj Europi
- fiskalna konsolidacija nije prijeporna (skor je drugi najbolji među 12 područja HUP skora) i vidi se u proračunskim saldima (suficit), međutim i druge države postižu solidne rezultate u tom pogledu jer sada su dobra vremena.
Mjerenje fiskalnog kapaciteta
Jedna od temeljnih mudrosti ljudskoga roda je da sunce ne sija svaki dan i da kišobran mora biti u ormaru i dok je vani sparina. HUP skor fiskalne konsolidacije kontrolira je li kišobran u ormaru – je li čvrst i dovoljno širok. Brojna su istraživanja pokazala da fiskalne konsolidacije uspijevaju u dugom roku samo ako su zasnovane na dobroj kontroli rashoda. To je povezano s konceptom fiskalnog kapaciteta.
Riječ je o zdravom početnom položaju proračuna, koji jamči da fiskalna ekspanzija kontra krize, kada ista nastupi, neće dovesti do eksplozije kamatnih stopa i duga do razine na kojoj nestaju kupci državnih obveznica (kao što se dogodilo Grčkoj ili u manjoj mjeri Hrvatskoj i Irskoj 2010). Bitan element fiskalnog kapaciteta je održavanje razumne razine javnog duga. Riječ razumna znači da je u dobrim vremenima premija rizika vrlo mala i da postoji kapacitet za povećanje deficita i duga kada nastupe loša vremena.
Da nešto u tom pogledu ne štima s Hrvatskom, govori podatak da Bugarska (pogledajte gdje je Bugarska, a gdje Hrvatska na gornjoj slici) na 10-godišnje obveznice sada plaća oko 0,6%, a Hrvatska 1,7%. Plima je podigla cijene obveznica, ali je mnogo više podigla cijene bugarskih obveznica (zato su im prinosi mnogo niži od hrvatskih).
Fiskalni kapacitet zavisi o temeljnijoj karakteristici društva – o političkom kapacitetu koji odražava spremnost i sposobnost ključnih društvenih aktera za politički dogovor o održanju stabilnih javnih financija u svim vremenima. Poznato je da su po toj spremnosti nenadmašne Švicarska, Njemačka i Nizozemska, donekle i Austrija, a u proteklih 25 godina sličnu je sposobnost demonstrirala Švedska iako je prednjačila veličinom javnog sektora. I Španjolska je bila iznenađujuće dobra u vrijeme krize, dok je Irska bila spektakularno dobra. Nakon teške financijske krize 2010. i trošenja ogromnih iznosa javnog novca na spašavanje bankarskog sustava od kolapsa, provedena fiskalna konsolidacija vrlo je brzo zemlju s ruba ponora vratila na stazu rasta i Irska je danas jedna od najbogatijih europskih država.
Spomenuti su samo primjeri, nipošto iscrpna lista zemalja koje imaju ozbiljan fiskalni kapacitet. Taj se kapacitet razlikuje od zemlje do zemlje, a razlikuju se i razlozi zašto fiskalni kapacitet postoji. Npr. Japan ima niske poreze pa se računa da se oni mogu znatno povećati ako zagusti (što ne mora biti točno, ali takva je percepcija). SAD ima svjetsku valutu i moć, što im pomaže u financiranju deficita i upravljanju rizikom javnog duga. Sve su to faktori fiskalnog kapaciteta s kojima Hrvatska ne raspolaže.
Stoga je za zemlju poput Hrvatske veoma važno da ima razumne udjele opće države u gospodarstvu i da se oni ne povećavaju ako su već veliki, jer fiskalna konsolidacija koja je praćena osjetnim rastom relativne veličine državnog sektora neće smanjiti ranjivost sustava u smislu povećanja fiskalnog kapaciteta – sposobnosti za reakcije u krizama.
Zbog toga HUP skor fiskalne konsolidacije reagira i na razinu i na promjenu prihoda i rashoda opće države. A tu je došlo do pogoršanja u odnosu na 2017. Rashodi opće države u postotku BDP-a rasli su s 45,3% 2017. na 46,4% 2018., a prihodi s 46,1% na 46,6% u istom razdoblju. Prema ovim pokazateljima, proračunska Hrvatska ne samo da raste brže od ne-proračunske, nego ima i najveći omjer naspram ukupnog gospodarstva u srednjoj i istočnoj Europi. Zbog toga se može zaključiti da je takva konsolidacija (djelomično) upitna u pogledu stvarnog poboljšanja fiskalnog kapaciteta za optimalnu reakciju u nekoj sljedećoj krizi. Detalje o tome može se pronaći i u prvom tekstu o HUP skoru.
Kontroverze: što je stvarna uloga Komisije i rejting agencija?
Mnogo je tinte u cijelome svijetu prosuto o temi fiskalne konsolidacije u proteklih osam godina nakon što su u zadnjoj krizi eksplodirali omjeri javnog duga i BDP-a, a kamatne stope na državne obveznice nekih zemalja poletjele u nebo.
Poznato je da postoje zemlje (s dubokim financijskim tržištima, velikim povjerenjem u lokalne valute i visokim fiskalnim multiplikatorima) u kojima fiskalna restrikcija doista može oboriti rast iznad dugoročno moguće razine. Staza fiskalne konsolidacije u tim zemljama može biti umjerenija, sporija, opreznija. Primjer su SAD.
S druge strane, poznato je kako postoje zemlje (s plitkim financijskim tržištima, slabim povjerenjem u lokalne valute i malim fiskalnim multiplikatorima) u kojima nedovoljna ili prespora fiskalna konsolidacija može oboriti rast iznad dugoročno moguće razine zbog kamatnog šoka – neočekivanog poskakivanja kamatnih stopa u lošim vremenima. U takvim zemljama postoje i druge važne pojave koje je teško modelirati i predviđati, kao što su erozije očekivanja i povjerenja. U njima su optimalne fiskalne konsolidacije oštrije i brže.
Prosudite sami kojem tipu zemlje pripada Hrvatska. Za one koji žele znati više, ovdje je jedan teorijski model koji objašnjava ponašanje sustava.
Nadalje, zašto Europska komisija (EK) ili rejting agencije ne iskazuju zabrinutost koja bi bila u korelaciji s prikazanim smanjenjem skora fiskalne konsolidacije 2018./2017. već, upravo suprotno, na sva usta hvale vladu i podižu verbalne i znakovne ocjene (barem je raširena takva percepcija)?
EK nema politički mandat za bavljenje cjelinom fiskalne politike. Usmjerena je na proračunska salda i javni dug, dok je u pogledu načina i strukture fiskalnog prilagođavanja na razmeđi mandata gdje mora paziti da ne uđe u područja odlučivanja suverenih država članica. EK nadzire poštivanje odredbi Pakta o stabilnosti i rastu. No, i unutar takvog mandata, EK je u prošlog tjedna objavljene Preporuke upisala i ovo (moj prijevod, str. 2-3):
“Makroekonomski scenarij na kojem se zasnivaju prikazane projekcije proračuna razumno je postavljen. Međutim, planirani proračunski ciljevi doimaju se oprezni … strukturni deficit je projiciran na -0,8% 2019. i -0,5% 2020. što je iznad srednjoročnog fiskalnog cilja. Sveukupno, Vijeće smatra da će Hrvatska poštivati odredbe Pakta o stabilnosti i rastu 2019. i 2020.”
Skrećem pažnju na birokratski jezik i uzak fokus na poštivanje odredbi Pakta koji sadrži mali broj numeričkih kriterija čije je praćenje dano u mandat Komisije. Pritom treba obratiti pažnju i na riječi “oprezni ciljevi”: znači li to možda nedovoljno hrabri? Wording europskih dokumenata je hod po političkim jajima za sve što nije jasno stavljeno u mandat Komisije.
Rejting agencije. One notorno kasne s reakcijama. Već je dulji niz godina dobro poznato da one s vremenskim pomakom od nekoliko mjeseci ili kvartala reagiraju na indikatore koje tržišta mnogo ranije prepoznaju i ugrađuju u cijene financijskih imovina. Na Labu smo pred dosta vremena objavili izvrstan tekst Gorana Pavlovića koji je na temelju praćenja tržišnih indikatora predvidio poteze rejting agencija te ukazao na parametre koje agencije uopće ne uzimaju u obzir pri dodjeli ocjena. Prema tome, sada pratimo zakašnjele reakcije rejting agencija na promjene koje su nastupile 2015.-2017. Jer, podaci za 2017. bili su pouzdano predstavljeni tek u toku 2018., pa dok njihovi analitičari posjete zemlju, napišu svoje analize, pošalju šefovima koji odlučuju … kao i u svakoj birokraciji, mjeseci prolaze. Agencije su relevantne jedino zbog regulacije koja ih drži na životu jer neki propisi traže da se u odluke financijskih posrednika uključe i njihove ocjene.
Naposljetku, nekome može biti kontroverzno što HUP skor naručuje i plaća Hrvatska udruga poslodavaca. To ovu statističku konstrukciju čini ranjivom na uobičajeni prigovor «tko te plaća». Zbog toga treba objašnjavati metodologiju i njezine teorijske podloge kako bi svatko sam mogao procijeniti relevantnost prikazanih rezultata. U ovom tekstu sam pokušao približiti teorijsku logiku koja stoji iza konstrukcije indikatora koji čine fiskalni skor.
Za kraj: unutarnja nasuprot vanjske motivacije i razvoj demokracije
Na kraju ovog predugačkog teksta, još samo nekoliko riječi o tome kako bismo trebali voditi javni dijalog o politici proračuna. S obzirom na notorno slabe domaće kapacitete i bremenitu prošlost, Hrvati se često oslanjaju na vanjske poticaje. Prema njima imaju ambivalentan odnos. Ili ih uzdižu na pijedestal jedino važnih kriterija (“tako su rekle agencije” ili “tako je rekla Komisija” ili “tako je rekao MMF”), ili ih ponizuju (“sve su to institucije pod kontrolom stranih moćnika koji žele uspostaviti neokolonijalne odnose i uspostaviti kontrolu nad našim vrijednim resursima”). I jedno i drugo je potpuna glupost. Fiskalna politika je najvećim dijelom stvar domaće politike: veličina i promjene veličine državnog sektora stvar su domaće politike. Zato nam treba unutarnji dijalog o ovim temama, sa što više argumenata. HUP skor je prilog takvoj raspravi koja bi se trebala voditi uz što manje pozivanja na vanjske autoritete, osim ako nije riječ o jasnim kršenjima dobre fiskalne prakse i visoko kvalitetnim analizama.
To je kao i u drugim područjima života u kojima postoji ključna razlika između unutarnje i vanjske motivacije. Koji je vrhunski sportaš, poduzetnik ili umjetnik dostigao vrhunce samo zbog novca, pritiska roditelja ili nekog drugog vanjskog motiva? Najbolji se grade na unutarnjim motivima. Mi svoje tek trebamo pronaći kada je riječ o politici proračuna i općenito ulozi države u gospodarstvu.