Zašto su OECD i priča o upravljanju državnim poduzećima povezani
OECD je klub 38 najrazvijenijih država svijeta čiji je cilj razmjena iskustava i primjena najboljih praksi u područjima ekonomske politike i društvenog razvitka. Kada se ovako napiše zvuči prilično općenito. Međutim, OECD-ove najbolje prakse u nekim područjima mogu potaknuti reforme. I sam proces pristupanja može ojačati položaj onih dijelova javne administracije koji pokušavaju raditi na promjenama.
Jedan od najpoznatijih OECD-ovih standarda su standardi korporativnog upravljanja u javnim poduzećima. U Hrvatskoj je na djelu, najblaže rečeno, arhaičan model upravljanja povelikim sektorom državnih poduzeća. Niti raniji aranžmani s MMF-om i Svjetskom bankom, a niti kasnije pristupanje i članstvo u EU, nisu dali dovoljan poticaj da se u sustavu nešto promijeni. Stoga naizgled nema razloga za nadu da bi pristupanje OECD-u i članstvo mogli nešto promijeniti. Stvari se doimaju politički cementirane.
Ipak, korporativno upravljanje državnim poduzećima i razvitak tržišta kapitala spadaju među OECD-ove fokuse. Možemo govoriti barem o tome da se otvara prilika za promjene. Zanimljivo je da je državna tajnica za upravljanje državnom imovinom Sanja Bošnjak u svojoj objavi na LinkedInu povodom početka pregovora o članstvu istaknula upravo taj segment napisavši (velikim slovima): „Stoga naša misija je posvećenost reformi državnih poduzeća.“
Tako se u sprezi s Nacionalnim programom oporavka i otpornosti (NPOO) stvorio dvostruki politički pritisak da se nešto promijeni u sektoru državnih poduzeća. U NPOO-u postoji cijela sekcija posvećena poboljšanju upravljanja državnim poduzećima. Spominju se smanjenje njihova broja i primjena najviših standarda korporativnog upravljanja. I jedan i drugi mehanizam – i NPOO i pristupanje OECD-u – čvrsto su zacrtani politički ciljevi s jasnim mjerama uspjeha po putu, tako da je ovoga puta okvir za promjene možda čvršći no ikad.
Kakve promjene?
Depolitizacija, profesionalizacija i djelomična privatizacija državnih poduzeća tri su razvojne poluge koje, ako se dobro postave i realiziraju, mogu donijeti velike političke i gospodarske koristi kroz: (1) odmicanje dnevne (stranačke) politike od operativnog upravljanja poduzećima i njezin fokus na određivanje i nadzor izvršenja strateških ciljeva u državnim poduzećima koja su od javnog interesa, (2) jasno raspoznavanje poduzeća u kojima takvog javnog interesa nema, te njihova privatizacija, (3) sužavanje prostora korupcije, (4) pokretanje održivih investicija, (5) povećanje upravljačkih znanja u javnom sektoru. Važan uzgredni produkt je i razvitak tržišta kapitala, jer su uvrštenja i plasmani novih dionica na burzu vezano uz točke (2) i (4) najbolja transparentna metoda optimizacije veličine sektora državnih poduzeća.
O važnosti ove teme za Hrvatsku svjedoči i podatak da je naša zemlja osma u EU na rang-listi država prema udjelu vrijednosti vlasničkih udjela u državnim poduzećima u BDP-u (oko 25%). Hrvatska je pozicionirana među zemljama kao što su skandinavske zemlje, Austrija, Njemačka, Slovenija …
Ovaj podatak se najčešće tumači kao da je „normalno“ imati tako razgranatu vlasničku funkciju javnog sektora. No, pritom se prešućuje argument kvalitete; kako se tim udjelima upravlja?
Izvor: Eurostat
Kao što je razdvajanje vlasništva od upravljanja jedna od ključnih stvari za razvoj privatnog sektora, isto vrijedi u javnom. Vlasnik određuje ciljeve i nadzire njihovo ostvarenje. Ako je država vlasnik nekog poduzeća, cilj ne mora biti dobit nego neko javno dobro, no i u tom slučaju javno dobro treba proizvesti efikasno. Cilj ne može biti uhljebljivanje stranačkih kadrova nego – proizvodnja javnog dobra.
Zbog toga se u razvijenim zemljama udjelima i dionicama u vlasništvu države upravlja kroz specijalizirane i neovisne institucije. To mogu biti holding kompanije ili fondovi u vlasništvu države, a često i same državne kompanije imaju svoje dionice uvrštene na burzama. Tek manjim dijelom upravlja se kao kod nas (uglavnom), izravno kroz vladu odnosno ministarstva.
Na primjer, najveći dio velike vrijednosti državnih udjela u poduzećima u Finskoj su uvrštene dionice i posredni udjeli preko investicijskih fondova. Postoji samo jedan manji dio od 47 milijardi eura udjela kojim se upravlja kroz specijalizirani vladin ured pri kabinetu premijera.
Primjeri JANAF-a (dionice su uvrštene) i HEP-a (nisu uvrštene)
Kod nas se već na primjeru JANAF-a vidi neobičnost i razgranatost (te neefikasnost) sustava. Iako su dionice kompanije uvrštene na burzu, državni entiteti drže preko 75% vlasništva (pa od uvrštenja i nema neke osobite koristi ni za kompaniju ni za tržište kapitala), a državna kontrola se razgranato ostvaruje kroz tri kanala – ministarstvo u čijem je portfelju državna imovina, CERP i – HEP.
Međutim, ispravnim korištenjem mehanizama tržišta kapitala, osim što se razvija tržište kapitala, koriste se kontrolni mehanizmi koji djeluju na tržištu kapitala kako bi se osigurao tržišni pritisak na što bolje upravljanje.
U Hrvatskoj postoji velik potencijal da se kroz kvantitetu (smanjenje broja poduzeća u kojima država vlasnički participira – još uvijek ih je više od 1000) i ponajviše kroz kvalitetu (bolje upravljanje + razvoj tržišta kapitala) napravi ozbiljan pomak. O potencijalnoj važnosti svjedoči podatak da 25% BDP-a s gornje slike predstavlja isto toliko ukupnih obveza javnog sektora. Ako razmišljamo u terminima neto obaveze kroz perspektivu pokrića obaveza, onda je jasno da uvećanje vrijednosti tih 25% ima potencijal smanjenja neto zaduženosti države, što je važno za financijsku otpornost.
Kako sad to? Maloprije smo spominjali smanjenje broja državnih poduzeća, a sada spominjemo uvećanje vrijednosti pod kontrolom države, nije li to kontradiktorno?
Uz temu koju razmatramo plete se mnogo nerazumijevanja i interesa. Svaki pokušaj promjena u sustavu državnih poduzeća razbudi sve kojima je u interesu status quo. Obično uslijede salve ideoloških optužbi zbog „rasprodaje obiteljskog srebra“, „slabljenja države“, „pogodovanja strancima ili spekulantima na burzi“, i slično. Međutim, riječ je o pokušaju stvaranja modela koji će postići suprotno od ovih optužbi – uvećati vrijednost „obiteljskog srebra“, ojačati državu i pogodovati najširim slojevima građana. A da bi se to postiglo, treba promijeniti nešto u načinu kako se sada radi.
Razmišljajmo kroz najpoznatiji primjer – HEP. Država može braniti javni interes regulacijom i/ili zadržavanjem kontrolnog paketa dionica, a preostale dionice mogu se uvrstiti na burzu pri čemu inicijalna ponuda dionica može uključiti popuste za građane koji su za kupnju zainteresirani izravno ili preko mirovinskih fondova. Vlasničkom diverzifikacijom i uvrštenjem postiže se snažan pritisak na efikasnost i rast vrijednosti kompanije, u čemu s jedne strane participiramo svi kroz javni dio vlasništva (npr. veće isplate dividendi u proračun), te neki, ali velik broj ljudi, kroz dionice u vlasništvu i mirovinske fondove (u kojima je sada više od 2 milijuna članova). Na taj su način Podravka i HPB spašeni od političkog gušenja, iako ni dan-danas nije jasno što država još uvijek traži u vlasništvu poduzeća koja se bore na otvorenom tržištu. S druge strane, nedovršena, simbolična uvrštenja u kojima država zadržava uvjerljivo prevladavajući dio vlasništva kao što je slučaj s ranije spomenutim JANAF-om gdje free float dionica čini maginalan postotak od ukupnoga broja, očito neće ništa promijeniti.
Dug put od ideje do realizacije
Recept je na papiru jednostavan:
- Riješiti se vlasništva u kompanijama koje se natječu na otvorenom tržištu jer država tu samo smeta ili služi kao poluga da takve kompanije kroz lobiranje, regulaciju i povlašten pristup političkim strukturama ostvaruju nedozvoljenu prednost u odnosu na privatne konkurente.
- Identificirati kompanije (najčešće infrastruktura) koje pružaju ne-tržišne javne usluge i kod kojih će zbog javnog interesa biti bolje da ostanu i pod operativnom kontrolom administracije (primjer: vodoopskrba). Međutim, i u takvim je kompanijama potrebno provesti odvajanje operativnog upravljanja (npr. sustava zapošljavanja) od dnevne politike i maksimalno ih profesionalizirati.
- Kod među-slučajeva, kao u spomenutom primjeru HEP-a, težiti vlasničkoj diversifikaciji i uvrštenjima dionica s ciljem uključivanja što šireg kruga građana u vlasničku transformaciju i budući rast vrijednosti kompanije.
To što je na papiru jednostavno, u praksi je vrlo teško (dobro) provesti, te zahtijeva mnogo pripreme i demokratske kontrole kako bi se osiguralo široko povjerenje u takav projekt. Ideja je doživljavala i doživljavat će brojne interesne i ideološki inspirirane napade, no jedan dio takvih napada je opravdan. S obzirom na „snagu“ naših institucija, samo naivni neće sumnjati u to da će se u realizaciji takvog projekta nekome pogodovati. Pitanje je i ima li naša politika i administracija dovoljno znanja i profesionalne autonomije da pametno provede jedan takav projekt.
Za početak je najvažnije razlučiti otpore koji proizlaze iz ideologije, neznanja i interesa za očuvanje statusa quo, od otpora koji proizlaze iz utemeljene skepse zbog naših slabih kapaciteta za razborito vođenje velikih državnih projekata. EU (NPOO) i OECD okviri ipak jačaju te kapacitete, pa nema smisla odustajati i miriti se sa statusom quo.
Cilj je uvećati, a ne umanjiti vrijednost, a za to je potrebno znanje
Zasad je važno zapamtiti da bi uspješna provedba takvog projekta u konačnici mogla jako povećati, a ne umanjiti vrijednost javne imovine. Na primjer, uvrštenje dionica HEP-a za državu ne bi bio gubitak nego transformacija imovinskog oblika – dionica postaje novac, pa ključno pitanje nije samo kako se uvećava vrijednost dionica koje ostaju u državnom vlasništvu nego i što država dalje radi s novcem koji je dobila prodajom dijela vlasništva; kako osigurava uvećanje njegove vrijednosti?
Države koje su najbolje riješile ove probleme imaju specijalizirane i neovisne agencije, najčešće fondove, kojima upravljaju ili profesionalni privatni upravitelji ili neovisni profesionalci u javnoj službi čiji su ugovori o radu i nagrađivanju definirani izvan okvira za državne službenike i namještenike. Na tim mjestima moraju biti stručnjaci čija je tržišna vrijednost rada takva da u svakom trenutku mogu prodati svoje usluge na razini direktora ili analitičara u vodećim financijskim kućama bilo gdje u EU. Govorimo o sloju ljudi s godišnjim zaradama od minimalno 100 tisuća eura naviše koji su nepotkupljivi, navikli funkcionirati u okvirima sa strogim procedurama i kontrolama, i čija je profesionalna reputacija neokrnjena. Na takvom modelu počivaju skandinavski modeli državnih fondova kao i možda najpoznatiji sličan slučaj u jugoistočnoj Europi – rumunjski Fondul Propriatea čije je upravljanje povjereno investicijskog kući Franklin Templeton. Zanimljiv je i primjer finskog fonda Solidium koji upravlja relativno malim dijelom udjela finske države, ali bitan je princip; kao i u slučaju većine velikih asset managera, izbjegava se uzimanje velikih kontrolnih paketa i poštuje se princip diversifikacije ulaganja te se više od 20% udjela u nekoj kompaniji uzima samo iznimno, ako postoji snažan javni interes ili potencijal.
Ključ je dakle u ljudima, profesionalizmu – koncentraciji znanja i dobrim procesima i procedurama koji uključuju kontrolu sukoba interesa. Operacije koje ovdje spominjemo podrazumijevaju ogromnu koncentraciju različitih znanja kojih u našem javnom sektoru jednostavno – nema. Tamo gdje slijedi pritisak na restrukturiranje i/ili dezinvestiranje zbog prevelikog stupnja državne kontrole ključan je nadzor nad velikim sustavima kao i upravljanje u velikim sustavima, od operacija preko IT-a i upravljanja ljudskim potencijalima do financijske optimizacije i izvještavanja. S obzirom na neslavno naslijeđe, upravljanje će često biti opterećeno potrebom za hitno operativno restrukturiranje. Tek tu je naš javni sektor najblaže rečeno „tanak“. Često nije problem u korupciji i nepotizmu nego u neiskustvu i nedostatsku znanja. Tamo gdje će se kroz optimizaciju portfelja stvoriti višak casha kojim treba dalje upravljati potrebna su znanja iz upravljanja portfeljima vlasničkih instrumenata, i to znanja koja su relevantna na svjetskom tržištu. U tome smo opet „tanki“. No, sada se postupno ipak (možda) stječu uvjeti da se u tom segmentu koji već tri desetljeća bode oči kao najveća strukturna rak-rana ne samo gospodarstva nego i društva u širem smislu, nešto promijeni nabolje.