Prethodni tekst o Programu konvergencije
3 glavna cilja, 10 prioritetnih područja, 30 mjera, 100 aktivnosti. Tako se može sažeti Nacionalni program reformi 2019. (NPR) donijet 18. travnja 2019. godine. Vlada pritom ističe kako se planiranim reformama nastoji „osigurati pouzdano poslovno okruženje i stvoriti uvjete za poticanje ulaganja u Republiku Hrvatsku, osigurati održivost javnih financija te provesti strukturne reforme koje će omogućiti daljnji rast gospodarstva“.
Tri glavna cilja su:
- jačanje konkurentnosti gospodarstva,
- povezivanje obrazovanja s tržištem rada i
- održivost javnih financija.
Jačanje konkurentnosti
U izvješću o provedbi reformskih preporuka se navode „Provedene mjere olakšavanja poslovanja poduzetnika u 2018. i prvom tromjesečju 2019“ koje se odnose na Doing Business metodologiju Svjetske banke. Regulatorne reforme su provedene u području registracije vlasništva, plaćanja poreza i ishođenja građevinske dozvole. Istovremeno se kao važne Doing Business reforme najavljuje elektroničko pokretanje poslovanja kroz START sustav, kao i pojednostavljenje i smanjenje troškova izlaska s tržišta kod likvidacije bez stečaja. Navode se i neki od primjera provedbe administrativnih rasterećenja i liberalizacije tržišta usluga.
Vlada očito polaže velike nade u napredak na Doing business listi jer ona je, osim objektivnog odraza reformi poslovnog okružja, važna i kao signalni mehanizam s obzirom da ju prate mnogi investitori. Međutim, zaboravilo se da funkcioniranje kreditnog registra ima utjecaj na rangiranje. Hrvatski registar obveza po kreditima HROK prestao je funkcionirati nakon uvođenja GDPR-a prošle godine, a u vladinom programu o tome nema ni riječi (trebalo bi donijeti zakon koji uređuje kreditni registar). Stoga je pitanje kako će na kraju izgledati ishod.
Jedna od novina predviđenih NPR-om je ustroj Odbora za produktivnost. To ne bi bilo klasično državno tijelo, već neovisno tijelo za analiziranje, osmišljavanje i provedbu javnih politika bitnih za povećanje produktivnosti i konkurentnosti. Takva inicijativa je u skladu i s Preporukom Vijeća EU od 20. rujna 2016. o osnivanju Nacionalnih odbora za produktivnost u državama članicama eurozone (kao i izvan iste, a Hrvatska ipak radi na ulasku u eurozonu). U tom smislu, ovaj odbor mogao bi biti centralno mjesto za planiranje i poticanje provedbe strukturnih reformi koje će biti sve važnije u kontekstu uvođenja eura. Također, neovisnost odbora i njegov sastav koji bi uključivao predstavnike raznih dionika, mogli bi biti dodana vrijednost.
Međutim, treba podsjetiti da Hrvatska već 15 godina ima Nacionalno vijeće za konkurentnost koje je ustrojeno na opisan način. Vijeće je u prošlosti dalo niz korisnih preporuka koje nisu imale utjecaja na politiku, pa je nakon toga bitno smanjilo svoje aktivnosti. Postavlja se pitanje zašto očekujemo da će ovo tijelo imati drugačiju sudbinu i zašto se ne bi moglo koristiti već postojeće tijelo, a ne osnivati novo.
Primjeri reformi
U dokumentu se ističe da će se nastaviti regulatorna reforma s ciljem unaprjeđenja poslovnog okruženja i jačanja konkurentnosti gospodarstva. To znači nastavak administrativnog rasterećenja poslovnog sektora (prema Standard Cost metodologiji preko 2 milijarde kuna ukupnih smanjenja administrativnih troškova do sada) kao i daljnja financijska rasterećenja od raznih neporeznih davanja (parafiskalni nameti). Liberalizacija tržišta usluga s do sada 200 provedenih mjera nastavlja se provoditi „kroz smanjenje ukupne razine reguliranosti glavnih profesionalnih usluga“. Pritom se navodi značaj ove reforme za povećanje ekonomske slobode i konkurentnosti, obzirom da će olakšati ulaz na tržište i izlaz s istog prema poznatom modelu taxi usluga.
U dokumentu se najavljuje reforma javnog vodnokomunalnog sektora koja bi se trebala pozitivno odraziti na cijenu vodne usluge kroz racionalizaciju postojeće mreže (smanjenje broja pružatelja usluge s cca 190 na maksimalno 40). Planira se prema OECD standardima poboljšati upravljanje državnim poduzećima (to je standardni sadržaj vladinih dokumenta već 15-ak godina), smanjiti državni portfelj i nastaviti s gospodarskom aktivacijom državne imovine. Ovaj plan međutim ne pronalazi odraza u planu proračuna u kojem se godišnje planira oko milijarda kuna od privatizacije što se može ispuniti prodajom manjih nekretnina i portfelja manjinskih udjela CERP-a, a to znači da značajnijih privatizacija neće biti.
Bitnu ulogu imat će započeto poslovno i financijsko restrukturiranje cestarskih i željezničkih državnih poduzeća, što će dati doprinos fiskalnoj konsolidaciji.
Poticanje ulaganja već ima zakonodavni okvir (Zakon o poticanju ulaganja), a planiraju se i nove poticajne mjere. Objedinit će se postojeći programi poticanja ulaganja u nove tehnologije te ojačati kapacitete županija za privlačenje i poticanje ulaganja. Planiraju se ulaganja u brzu i ultrabrzu širokopojasnu mrežu, kao i korištenje već postojećih poreznih olaškica za ulaganja u istraživanje i razvoj.
Malo je kvantitativnih pokazatelja, a za one koji postoje, nema referenci na učinke jer se u Hrvatskoj redovite evaluacije učinaka javnih rashoda – ne provode. Na primjer, povećat će se poticaji za istraživanja i razvoj, ali nema naznaka o tome kako postojeći sustav poticaja funkcionira i koje su prepreke za povećanje investicija u istraživanja i razvoj kao % BDP-a (niže u tekstu je tablica koja pokazuje da udjel ovih investicija stagnira ispod 1% BDP-a).
Planira se učinkovitije upravljanje ljudskim resursima u javnoj upravi uz revidiranje sustava određivanja plaća: „Cilj je uspostaviti stimulativniji, objektivniji i pravedniji sustav nagrađivanja i napredovanja.“ Planira se „implementacija standarda upravljanja kvalitetom u pružanju usluga javne uprave. RH će u razvoju sustava upravljanja kvalitetom koristiti Okvir za samoprocjenu (engl. Common Assessment Framework)“. Digitalizacija javne uprave je područje koje je detaljno opisano u ovom dokumentu.
U području pravosuđa u tijeku je provedba digitalizacije sustava, aktivnosti na skraćivanju trajanja sudskih postupka i rješavanju starih neriješenih predmeta. Kao i u ovom slučaju, uglavnom je riječ o standardnim mjerama jačanja konkurentnosti i institucionalnih reformi koje se ponavljaju iz godine u godinu. Retorički je sve dobro postavljeno, no nema ničeg novog. Nema niti vjerodostojnosti u pogledu ostvarenja dosadašnjih rezultata i nema nekih kritičnih područja koja bi prema načelu hvatanja bika za rogove jamčila duboke reforme. Teritorijalni ustroj (pokrenut je projekt IT optimizacije težak 20 milijuna kuna, ali to nije političko-ekonomska reforma) i politički sustav, državna poduzeća te općenito visina i način formiranja rashoda (i prihoda) opće države ostaju u bitnim elementima netaknuti. To je inače tipično za djelovanje većine hrvatskih vlada, a može se označiti kao ponašanje kao da je sve više-manje dobro postavljeno, samo su potrebne fine prilagodbe već uređenog sustava. Rezultat je trajno zaostajanje i napredak po načelu «ležiš, a ideš», kako je u ovom tekstu objašnjeno.
Brojke
Nasuprot tome, brojke i tekst su uvjerljiviji kod potpora za zapošljavanje. Iz priložene tablice i opisa proizlazi da se ovaj program, financiran iz ESIF-a (Europski strukturni i investicijski fondovi), masovno koristi i ima učinak jer su pojedinačni prosječni iznosi poticaja značajni. Naravno, uvijek se može prigovoriti da bi se ti ljudi ionako zaposlili i bez poticaja, jer je tržište rada sada takvo da se poslovi nude u većem obujmu, no to je stvar dublje analize. Jednostavna analiza koja je prikazana u dokumentu daje naznake da se ovaj novac iz fondova pametnije troši i što je najvažnije, da kapilarno doseže do velikoga broja ljudi koje možda ohrabruje na poduzetništvo i olakšava im početak.
Kada već spominjemo indikatore, NPR sadrži preglednu tablicu nacionalnih ciljeva iz strategije Europa 2020. Ostvaren je porast stope zaposlenosti, a cilj je ispunjen, dok spomenuta ulaganja u R&D ne pokazuju tendenciju promjene. Taj cilj vjerojatno neće biti ispunjen ako država ne ulije ogromna sredstva iz ESIF-a 2019. i 2020. za tu namjenu, no u tom slučaju bit će to tek formalno ostvarenje cilja s upitnim dugoročnim učincima. Stvari u pogledu energetike i ekologije izgledaju dobro: praktički je ispunjeno sve osim povećanja energetske učinkovitosti, za što nema podataka. Vjerojatno se organizacija tog posla koji podrazumijeva složene zahvate na zgradama pokazala previše složena, pa nema ni indikatora. Otprije dobro stojimo prema niskoj stopi ranog napuštanja školovanja (tu smo bolji od prosjeka EU), ali problem nastupa kasnije, na tercijarnoj razini obrazovanja. Prema tom indikatoru zaostajemo za EU i po svemu sudeći nećemo ispuniti cilj iz strategije koji smo si sami zadali. Zato je obrazovna reforma ključna. Također je teško očekivati da će se postići cilj smanjenja siromaštva (donja linija u tablici). Rizik od siromaštva jako je povećan u krizi 2008.-2012., sada se vrijednost pokazatelja brzo smanjuje, ali kako je cilj definiran brojem (150,000 zahvaćenih rizikom manje) teško će se postići. Emigracija smanjuje rizik siromaštva u zemlji, ali rizik je pod velikim utjecajem broja starijih osoba koje ne emigriraju, pa će starenje stanovništva vjerojatno uzeti danak kada je riječ o kretanju ovog pokazatelja.
Obrazovanje
Obrazovanje je ključno područje. Većina istraživanja pokazuje kako je riječ o kritičnom faktoru rasta u dugom roku. Sve ozbiljne zemlje posvećuju veliku pažnju obrazovnim sustavima. Značajnije promjene počele su se uvoditi tek unazad dvije godine, ali uz teške političke bitke i veoma sporo. Nakon pilot reformske godine (u 48 osnovnih i 26 srednjih škola), cjelovita obrazovna reforma uvodi se u sve škole od jeseni 2019. Vladin dokument govori o tome da će se kurikulum prilagođavati tržištu rada; provodi se digitalna trasformacija škola, a uvodi se i dualno strukovno obrazovanje, s naglaskom na praktično naukovanje i razvoj regionalnih centara kompetencija, pogotovo kod obrtnika.
Poticat će se programi obrazovanja odraslih, s naglaskom na digitalne i STEM vještine. Ovo je veoma važno, jer u Hrvatskoj je dugo godina živio socijalistički mit o obrazovanim ljudima, dok je stvarnost takva da malo više od milijun ljudi (prema popisu 2011.) nema završenu osnovnu školu ili je završilo samo osnovnu školu. Plan reformi spominje ovaj problem i daje naznake nekih rješenja (izrada kurikuluma za stjecanje temeljnih matematičkih, čitalačkih i informatičkih kompetencija niže obrazovanih odraslih osoba), što je pohvalno jer se pokušava adresirati objektivno velik društveni problem. Međutim, kao i kod zdravstva, evidentno je bježanje vlade od bilo čega što bi se moglo povezati ne s privatizacijom, nego općenito s privatnim sektorom.
Na primjer, Hrvatska je svjetlosnim godinama daleko od vaučerizacije dijela obrazovnih programa i reforme notorno zaostalog visokog školstva (koje se praktički niti ne spominje u NPR-u). U dokumentu nema ni retka o tome kako bi se fleksibilnost privatnih ponuđača obrazovanih usluga mogla koristiti u cilju prilagođavanja obrazovnih outputa potrebama tržišta rada.
Trajno ignoriranje mogućih interakcija privatnog sektora i usluga koje se u nas tradicionalno poimaju kao javne zajednički je nazivnik dijelova o javnim poduzećima, obrazovanju i zdravstvu – neki od dokazano najneefikasnijih dijelova javnog sektora ostaju čvrsto obranjeni od uloge «privatnika», čime se samo potvrđuje vjerojatan nastavak neefikasnosti ovih sustava.
Zaključno: Hrvatska ima dijagnostički problem
Fiskalnu konsolidaciju nismo spominjali jer je obrađena u prvom tekstu o Programu konvergencije. Umjesto zaključka, kratak komentar o propuštenim prilikama.
Nacionalni program reformi je korektan dokument, bolji od primjerice švedskog koji smo imali prilike proučiti. Brojke su, naravno, neusporedive: Šveđani ciljaju stopu zaposlenosti od 83% u dobi do 65, a već mjere stopu zaposlenosti za dobnu kohortu 15-74 i u njoj imaju veću zaposlenost (68%) od nas u skupini 20-64 (vidjeti prvi redak u gornjoj tablici). Švedska se već transformira u društvo starih radnika, koje u svijet rada nastoji uključiti doslovce svakoga tko još hoda. No, to je Švedska: izvedba je mnogo bolja od papira.
Hrvatski papir komparativno nije loš i uz modifikacije brojki izvrsno bi «sjeo» u Švedsku ili Austriju koje dobro stoje i trebaju napredak u vrlo malim koracima. No, ovdje je ipak riječ o drugom kontekstu. Mi živimo u kontekstu zemlje koja uporno relativno zaostaje, ali vlasti o tome šute. Vlasti ne žele poći od dijagnoze neuspjeha, jer onda bi trebalo stručno i iskreno dijagnosticirati uzroke neuspjeha i predložiti konkretne mjere da se neuspjesi pokušaju prevladati. Zalogaj bi tada izgledao mnogo veći, a mjere koje se spominju bile bi ocijenjene kao nedovoljne.
Umjesto toga, uvodna dijagnostika na početku NPR-a izgleda ovako: «RH je napredovala u važnim strukturnim reformama, a posebno je značajan i pad javnog duga u protekle tri godine, i to za čak deset postotnih bodova od 2015. do 2018. godine … Gospodarstvo raste neprestano od izlaska iz recesije 2015 …»
Kada bi se, umjesto toga, u uvodu napisalo nešto poput ovoga: «Unatoč oporavku gospodarstva od izlaska iz krize 2015., Hrvatska i dalje raste sporije od usporedivih zemalja. Uz to ozbiljno zaostaje na međunarodnim ljestvicama konkurentnosti. Emigracija je stvorila ozbiljne neravnoteže na tržištu rada koje je i otprije opterećeno visokim davanjima i slabim obrazovnim ishodima…» … Kada bi se tako prišlo problemu, sve bi bilo iskrenije i mnogo, mnogo jasnije, uz šansu da se napravi nešto suštinski važno osim «fine tuninga» u rijetko sretnom povijesnom periodu rasta i niskih kamatnih stopa, za koje nismo odveć zaslužni, nego smo taj okvir uglavnom uvezli izvana.
Ovaj Nacionalni program reformi donosi se na kraju političkog ciklusa. Uskoro će ljetni odmor, a onda se polako ulazi u onih godinu dana predizbornih aktivnosti (prvo predsjednički pa parlamentarni izbori), s diplomatskim začinom (predsjedanje EU-om u prvoj polovici 2020.), što će potpuno okupirati pažnju našeg premijera i najvećeg dijela državnog vrha. Stoga se u ovakvim prigodama mogu polako početi svoditi računi.
Velikih pogrešaka nije bilo, što je s obzirom na iskustva s nekim ranijim vladama – napredak. Sve je bilo mlako dobro, za neku nategnutu trojku, a to je daleko od dovoljno dobrog ili vrlo dobrog, koliko je potrebno da se ova zemlja počne vraćati prema srednjoeuropskoj sredini. Sredini kojoj je pred samo 20 godina, dakle nakon Domovinskog rata, pripadala.