Što obuhvaća vladavina prava?
Europska unija predstavlja integraciju koja se temelji na vrijednostima poput slobode, ljudskog dostojanstva, demokracije, poštivanja ljudskih prava i vladavine prava. Ove vrijednosti zapisane su u članku 2. Ugovora o Europskoj uniji, a koliko su one važne za identitet i međunarodnu prepoznatljivost Europske unije najbolje ilustrira sintagma „Unije kao normativne sile“, koju je prvi sustavno oblikovao poznati francuski politolog Zaki Laïdi. Premda vladavina prava i demokracija nisu istoznačnice, vladavina prava čini njezinu kralježnicu.
Prema Venecijanskoj komisiji[1], vladavina prava obuhvaća šest temeljnih atributa:
- Legalnost koja obuhvaća transparentan, politički odgovoran i demokratski proces usvajanja zakona
- Pravna izvjesnost (građani su svjesni zakonskih normi i kako ih sudovi interpretiraju te se niti jedno od prethodno navedenoga neće promijeniti na nepredvidljiv način)
- Zabrana arbitrarnog korištenja moći (moć pojedinačnih institucija ne može biti neograničena)
- Pristup pravdi moguće je ostvariti posredstvom nezavisnih i nepristranih sudova, uključujući mogućnost sudske kontrole administrativnih odluka
- Poštivanje ljudskih prava
- Zabrana diskriminacije i jednakost ispred zakona
Dakle, poštivanje vladavine prava osigurava pravičnu, nepristranu i točnu primjenu prava. Osim toga, ona sprječava demokratsku većinu da potiče usvajanje zakona koji krše prirodna prava manjinskog dijela društva.
Ukoliko izvršna i zakonodavna vlast ne poštuju nezavisnost sudbene vlasti i njezine presude, dolazi do ugrožavanja liberalne demokracije. Izostanak vladavine prava također omogućava vladajućima ušutkavanje oporbe i kritičnih glasova iz sfere medija i civilnog društva, pogotovo putem vrlo restriktivnih zakona o kleveti. Osim toga, takvi zakoni u kombinaciji sa izostankom adekvatne pravne zaštite zviždača otežavaju borbu protiv korupcije. Zadnje i ne najmanje važno, odsustvo vladavine prava u slučaju izbornih prijevara ne poništava samo liberalnu komponentu demokracije, već i samu suštinu pojma demokracija.
Erozija vladavine prava u slučaju pojedinih članica Europske unije
Zadnjih godina svjedočimo eroziji vladavine prava u starijim i novijim demokracijama. Prema podacima Worldwide Governance Indicators (WGI), 17 članica EU ostvarivalo je nižu razinu zaštite vladavine prava 2018. godine u odnosu na stanje iz 2008. godine. Ipak, od 2015. godine naovamo svjedočimo stabilizaciji vladavine prava u razvijenim članicama EU, dok istovremeno dolazi do nagle i oštre erozije vladavine prava u novijim članicama Unije poput Mađarske, Bugarske, Hrvatske i Poljske. Ovakav zaključak utemeljen je na podacima World Justice Projecta(WJP), međunarodne udruge civilnog društva sa sjedištemu Washingtonu.
Od 2015. godine WJP objavljuje Indeks vladavine prava koji se sastoji od sljedećih osam komponenti: pravno i političko ograničenje arbitrarnog obnašanja vlasti, odsustvo korupcije, otvorenost vlade, temeljna prava građana, poredak i sigurnost, neselektivno i kredibilno provođenje regulative, sustav građanskog prava i sustav kaznenog prava. Praćenjem promjene ukupne vrijednosti Indeksa vladavine prava, kao i njegovih pojedinih komponenti, moguće je dobiti detaljan uvid u stanje vladavine prava po državama i tijekom vremena.[2]
Slika 1 ilustrira stanje vladavine prava u odabranim postsocijalističkim članicama Unije za koje su nam dostupni podaci tijekom zadnjih pet godina, te Grčkoj i Italiji kao dvije starije članice Unije koje su godinama na ne baš zavidnom glasu po pitanju vladavine prava. Slike 2, 3 i 4 dodatno ukazuju na promjene u tri komponente koje su najbitnije za osiguranje strukture poticaja čija je uloga spriječiti prijevare i koruptivne radnje financirane novcem poreznih obveznika EU.
Slika 1
Slika 2
Slika 3
Slika 4
Izvor: World Justice Project
Najčešći načini narušavanja vladavine prava bez eksplicitnog kršenja pravne stečevine Unije sastoje se od: preuzimanja ili pokušaja preuzimanja potpune kontrole nad Ustavnim sudom putem imenovanja političkih lojalista vladajuće stranke ili koalicije stranaka, stvaranja paralelnih sudskih instanci koje postaju nadležne za izborna i porezna pitanja, stvaranje politički motiviranih disciplinskih komisija kao sredstva pritiska na imenovane suce i arbitrarna promjena/selektivna primjena kriterija za imenovanje i umirovljivanje sudaca. Svi navedeni postupci zapravo imaju za cilj utabati put seriji sudačkih imenovanja koja su primarno politički instrumentalizirana. U zadnjih nekoliko godina vidljivo je da su se svi prethodno opisani procesi najviše intenzivirali u slučaju Poljske i Mađarske kao državama koje mnogi politolozi označavaju predvodnicama ‘ne-liberalne demokracije’.
Ipak, demokratski izabrane vlade u pojedinim državama članicama ne bi smjele biti u mogućnosti donositi odluke koje se isključivo rukovode brigom o vlastitoj biračkoj bazi i trenutačnom političkom rejtingu, a koje simultano podrivaju EU kao pravnu zajednicu. Uistinu je teško kreirati ravnotežu između ‘apsolutne moći demosa’ i paternalističkog pristupa ‘mi znamo najbolje’ kojega mogu utjelovljivati suci i institucije koje ne uživaju čisti demokratski legitimitet. No, puristička verzija demokracije uvijek u sebi sadrži inherentan rizik da postane ono što je Lord Hailsham opisao riječima ‘izborna diktatura’, u kojoj vlada iza koje stoji većinska volja djeluje bez ikakvih pravnih ograničenja. Oni koji na gore izneseni argument odgovaraju protuargumentom kako unutarnji poslovi pojedine države ne bi smjeli biti predmetom rasprave drugih država i Unije u cjelini, u potpunosti zanemaruju da svi prethodno navedeni postupci i procesi narušavaju povjerenje u pravosudne sustave država članica, a upravo je povjerenje esencijalno za funkcioniranje Unije i njezinih politika.
Osim negativnog utjecaja na razvoj liberalne demokracije, takvim pristupom očuvanju vladavine prava dugoročno se također na kocku stavljaju i mitski ‘nacionalni interesi’ koji bi u bilo kojoj definiciji trebali podrazumijevati slobodu, sigurnost i prosperitet građana. O negativnom efektu erozije vladavine prava u pojedinim članicama na politike i financijske interese Unije bit će više riječi u narednom odjeljku.
Povezanost između osiguranja vladavine prava s jedne te provođenja politika Unije i zaštite njezinih financijskih interesa s druge strane
Ukoliko dodatno proširimo kut naše analize izvan uske definicije sprječavanja prijevara i korupcije financiranih novcem poreznih obveznika EU, tada je evidentno da je vladavina prava presudna za uspješnu implementaciju ključnih politika Unije poput jedinstvenog tržišta, eurozone, te osiguranja prostora slobode, sigurnosti i pravednosti. Navedene politike temelje se na tome da države članice implementiraju i provode EU pravila na sličan način u sličnim okolnostima. Ako pak pojedina članica Unije ne poštuje vladavinu prava, čak i kada ne krši direktno pravnu stečevinu EU, ona time ne podriva isključivo prava vlastitih i preostalih građana Europske unije na svojem teritoriju, već također narušava međusobno povjerenje i duh suradnje koji je potreban da bi se osiguralo funkcioniranje ključnih politika Unije (npr. provođenje Europskog uhidbenog naloga i zaštita od nediskriminacije na jedinstvenom tržištu EU).
U članicama u kojima dolazi do erozije vladavine prava smanjuje se kapacitet korištenja sredstava iz Europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESIF) kao katalizatora za osiguranje ekonomske konvergencije između razvijenih i manje razvijenih dijelova Unije, a također se širom otvaraju vrata proliferaciji koruptivnih radnji koje nagrizaju javne financije i narušavaju povjerenje domaćih i stranih investitora.
Imajući u vidu prethodno navedene činjenice, upostava kredibilnih i čvrstih mehanizama za zaštitu vladavine prava dodatno dobiva na značenju u svjetlu enormnih transfera koji su predviđeni Višegodišnjim financijskim okvirom (MFF) 2021. – 2027. i instrumentom EU sljedeće generacije (NGEU). Ukoliko bacimo pogled na Sliku 5 odmah je moguće uočiti kako postoji čak 11 država članica koje mogu istovremeno računati na transfere iz NGEU tijekom perioda 2021. – 2024. u iznosu većem od 1,5% njihovog BDP-a iz 2019. godine, te transfere iz proračuna EU veće od 2% BDP-a godišnje tijekom cjelokupnog trajanja MFF-a. Uistinu, radi se o iznimnom izazovu ukoliko se želi osigurati stopostotna absorpcija lišena elemenata prijevare, korupcije i neracionalnog rasipanja novcem poreznih obveznika EU.
Slika 5
Na primjer, u slučaju Bugarske i Hrvatske javna ulaganja u naredne četiri godine trebala bi se udvostručiti (!), a u brojnim članicama također možemo govoriti o povećanju javnih ulaganja u rasponu od 40-90%. Ukoliko pak kao orijentir uzmemo recentno iskustvo novijih članica EU koje su u periodu od 2016. – 2019. povećale svoja javna ulaganja u prosjeku za 20%, sasvim je lako razumijeti zabrinutost oko absorptivnog kapaciteta pojedinih članica. Naime, dotični kapacitet u iznimno velikoj mjeri ovisi o kvaliteti pravosuđa kao ‘zastrašivaču’ koje treba prevenirati i kazniti korupciju i prijevare omogućene značajnim priljevom EU sredstava.
Zanimljivo je da su među najvećim dobitnicima srpanjskog dogovora Europskog vijeća oko paketa vrijednog 1,82 bilijuna eura upravo države koje imaju najviše izazova u očuvanju vladavine prava i koje zadnjih nekoliko godina bilježe značajna pogoršanja u ukupnoj vrijednosti Indeksa vladavine prava, ali i komponentama koje su posebno važne za transparentnu, učinkovitu i legalnu absorpciju EU sredstava. Osim toga, na važnost uvođenja spomenutog mehanizma osiguranja vladavine prava ukuzuju i podaci OLAF-a (Europski ured za borbu protiv prijevara). Ukoliko analiziramo učestalost financijskih nepravilnosti s elementima prijevare po država članica u periodu prethodnog Višegodišnjeg financijskog okvira 2007. – 2013. (kao postotak isplaćenih sredstava u sklopu kohezijske politike) te učestalost istih u periodu 2015. – 2019. (kao postotak isplaćenih sredstava iz ESIF i EAGF) vidljivo je da pojedine novije članice bitnije odskaču od ostatka Unije (Slika 6 i 7). U oba slučaja radi se o preporukama OLAF-a Europskoj komisiji da zatraži financijsku nadoknadu od pojedinih članica za isplaćena sredstva u slučaju čijeg korištenja postoje financijske nepravilnosti sa i bez elemenata prijevare.[3]
Slika 6
Izvor: CEPS Policy Insight 2020 – 25
Slika 7
Izvor: Special Report 06, European Court of Auditors 2019, OLAF Report
Vladavina prava kao preduvjet za socijalnu koheziju i ekonomsku konvergenciju u eri nakon COVID-19
Na temelju do sada napisanih redaka moguće je zaključiti kako je suočavanje s izazovom erozije vladavine prava od fundamentalnog značaja za opstanak i uravnoteženo funkcioniranje Unije. Socijalnu koheziju i ostvarenje ekonomske konvergencije nije moguće ostvariti bez uzajamne odgovornosti i solidarnosti članica koje su neto-primateljice i neto-uplatiteljice u proračun EU. Klasičan kanon euroskeptika Uniju uokviruje kao projekt elita koji se nameće običnim građanima, te koji takav projekt navodno nevoljko prihvaćaju. Nažalost, ovakav narativ izuzetno je čest u legitimaciji pokušaja političke kontrole sudbene vlasti. Ipak, neovisno o spomenutom narativu koji se u nekim članicama nešto više ukorijenio u odnosu na druge, obični građani su ti koji najviše profitiraju od najvećih postignuća EU poput jedinstvenog tržišta, slobode kretanja koju pruža Schengen, povećane sigurnosti i pristupa pravednom sudskom postupku. Sve ovo bilo bi nezamislivo bez vladavine prava kao ultimativne vrijednosti na kojoj počiva Europska unija.
Nedavno istraživanje koje je za European Council of Foreign Relations (ECFR) proveo YouGov pokazuje da među reprezentativnim uzorkom građana diljem Unije postoji sve izraženiji pozitivan stav spram jačanja zajedničkih kapaciteta na razini Unije.[4] Ipak, to nije posljedica novootkrivenog entuzijazma spram federalističkih ideala ili intrinzične motivacije za izgradnjom zajedničkih institucija kao što bi to željeli oni koji vjeruju da je konačno došao ‘hamiltonijanski moment’ za stvaranje Sjedinjenih Europskih Država. Naprotiv, rastući broj građana diljem Unije epohalnu krizu izazvanu pandemijom koronavirusa ne percipira kao ‘hamiltonijanski moment’, već primarno kao ‘milwardijanski moment’ u kojemu žele vidjeti jačanje kapaciteta vlastitih država posredstvom suradnje u okvirima koje pruža Unija. Oni primarni motiv za suradnju vide u anksioznosti koja proizlazi iz osjećaja gubitka kontrole u svijetu koji se rapidno mijenja.[5]
U spomenuti kontekst treba staviti i pitanje vladavine prava. Umjesto komunikacije koja se prečesto poziva na običnim građanima apstrakne principe potrebno je promijeniti narativ koji će u prvi plan stavljati opipljive koristi koje proizlaze iz poštivanja vladavine prava. Također, umjesto isključivog naglaska na mehanizmu kažnjavanja potencijalnom uskratom i/ili suspenzijom EU sredstava pojedinim članicama valja također voditi računa o kreiranju mehanizama nagrađivanja onih država koje provode reforme koje posješuju vladavinu prava i ekonomsku konvergenciju.
Solidarnost nije i ne može biti jednosmjerna ulica u sklopu koje razvijenije države uplaćuju u proračun EU, a čija sredstva bez ikakve obaveze polaganja računa koriste političke elite pojedinih manje razvijenih članica, primarno u svrhu ostvarenja kratkoročne političke računice i to neovisno o uvažavanju načela vladavine prava. U narednom proračunskom razdoblju potrebno je definitivno izbjeći oba ekstrema, tj. nepopustljivu politiku uvjetovanosti na tragu maksime ‘prvo provedite reforme koje zagovaramo, a tek onda ćete dobiti novac’, baš kao i odobravanje bez razmišljanja prema maksimi ‘ovdje je novac, reći ćete nam već u hodu što ćete s njime’. Vladavina prava nalazi se u samoj srži Unije i njezino osiguravanje predstavlja jedan od ključnih političkih imperativa s kojima se Unija susreće u ovome desetljeću obilježenom pandemijom COVID-19 i buđenjem pet jahača apokalipse koji su detaljno predstavljeni u knjizi Koronaekonomika: pet jahača apokalipse (Šonje i Kotarski, 2020). O analizi učinkovitosti postojećih i prijedlogu novih mehanizama za zaštitu vladavine prava bit će više riječi u narednom tekstu.
dr.sc. Kristijan Kotarski, Fakultet političkih znanosti u Zagrebu
***
[1]Savjetodavno tijelo Vijeća Europe za ustavna pitanja.
[2]Indeks vladavine prava 2015. godine obuhvaćao je 102 države, dok je 2020. uzorak povećan na čak 128 država.
[3]Osim navedenih nalaza OLAF-a zanimljivo je napomenuti da je Mađarska pristala platiti ceh od 560 milijardi forinti (1,67 milijardi eura) zbog lošeg upravljanja EU sredstvima u periodu aktualne financijske perspektive. Europska komisija odredila je Mađarskoj financijske korekcije u sklopu svoje analize operativnih programa u 15 država članica tijekom 2018. godine. EU pravila omogućavala su Mađarskoj da odbije određene financijske korekcije te izazove Komisijine ocjene na bazi pojedinačnih projektnih prijedloga, ali Mađarska je ipak odlučila prihvatiti 10-postotnu paušalnu financijsku korekciju, tj. pristati na uskratu od 10% svih do tada odobrenih sredstava za isplatu.
[4]https://ecfr.eu/publication/europes_pandemic_politics_how_the_virus_has_changed_the_publics_worldview/
[5]Za razliku od prvog američkog ministra financija Alexandra Hamiltona koji je pod maksimom ‘zajedno smo prolijevali krv, zajedno ćemo otplaćivati i dug’ postavio kamen temeljac za nastanak Sjedinjenih Američkih Država kao federalne političke tvorevine, britanski politolog Alan Milward još je davnih 1950-ih napisao knjigu The European Rescue of the Nation-States potpuno drugačijim viđenjem uloge integracije. U spomenutoj knjizi Milwardnavodi kako je osnovna pokretačka sila iza europske integracije podrazumijevala oporavak, a ne uništavanje nacionalnog suvereniteta. Ipak, dok je 1950-ih Milwardov narativ primarno bio orijentiran na obnovu i oporavak europskih država od destrukcije i kaosa Drugog svjetskog rata započetog u Europi, ključan izazov koji se danas nameće Europljanima dolazi izvan Europe. Pandemija koronavirusa, novi hladni rat između SAD-a i Kine, izazovi koje predstavljaju kineski i američki digitalni giganti, samo su neki od katalizatora potrebe jačanja zajedničkog kapaciteta na razini Unije.