Prvi tekst Kristijana Kotarskog o eroziji vladavine prava na istoku Europe
***
Meki mehanizmi za osiguranje vladavine prava
Pregled postojećeg arsenala mehanizama i mjera za zaštitu vladavine prava u EU započet ćemo mekanim mehanizmima koji nastoje katalizirati javnu debatu i pojačati neformalni pritisak s ciljem vraćanja na ispravan put država koje su zastranile u svojem pristupu vladavini prava.
Europska unija je do sada razvila nekoliko takvih mehanizama, ali iz navedenih podataka u prethodnom tekstu vidljivo je da Unija daleko lakše osigurava napredak u području vladavine prava u slučaju država koje su kandidatkinje za ulazak u punopravno članstvo, u odnosu na zaštitu i unaprjeđenje vladavine prava kada su u pitanju postojeće članice.
Detaljniji i sistematičniji pregled postojećih mehanizama moguće je pronaći u Tablici 1.Prvi od njih odnosi se na Mehanizam kooperacije i verifikacije koji je uveden s ciljem praćenja napretka Bugarske i Rumunjske u domeni vladavine prava u periodu nakon pristupanja u punopravno članstvo. Ipak, mehanizmu nedostaju ‘zubi’ u primjeni s obzirom da u slučaju Bugarske i Rumunjske svjedočimo više ili manje prisutnoj eroziji vladavine prava temeljem uvida u podatke World Justice Projecta, ali i drugih baza podataka poput Worldwide Governance Indicators (vidjeti 1. dio).
Na drugome mjestu nalazi se Komisijin okvir za osiguranje vladavine prava i također je neadekvatan u slučaju većih regresija u pojedinim članicama. Naime, Komisija svake godine objavljuje EU Justice Scoreboard koji daje komparativan uvid u efikasnost, pristupačnost i nezavisnost pravosuđa svih članica, ali osim analitičke podloge i poticaja za širu javnu raspravu oko stanja i razvoja nacionalnih pravosudnih sustava, ovaj pristup do sada je urodio vrlo skromnim pomacima. Takav zaključak još se više može primijeniti na Dijaloge Vijeća EU o vladavini prava s obzirom da su članice Vijeća daleko manje sklone prozivati i ukazivati na propuste u radu i načinu organizacije pravosuđa drugih država članica, naravno, kako možda i njih same u jednom trenutku ne bi snašla slična sudbina.
Aktiviranje članka 7. Ugovora o Europskoj uniji
Sljedeći na repertoaru su Procedura povrede temeljnih vrijednosti EU – mehanizam prevencije i Procedura povrede temeljnih vrijednosti EU – mehanizam prevencije. U oba slučaja radi se o aktiviranju članka 7. Ugovora o Europskoj uniji zbog povreda članka 2. istog Ugovora (zaštita temeljnih vrijednosti Unije). Po prvi puta u povijesti Europske unije članak 7. aktiviran je od strane Europske komisije 2017. godine zbog politički motiviranih reformi pravosuđa od strane tada novoizabrane poljske vlade. Istu proceduru protiv Mađarske pokrenuo je Europski parlament 2018. godine. S određenim vremenskim odmakom može se utvrditi da je Procedura povrede temeljnih vrijednosti EUnedjelotvoran mehanizam zbog toga što ostvarenje prvog koraka u proceduri, tj. izglasavanje Deklaracije o postojanju evidentnog rizika za povredu prava EU, zahtjeva dostizanje poprilično visokog praga od čak 4/5 glasova Vijeća EU.
Iz takve perspektive, ostvarenje drugog koraka u sklopu kojega bi pojedina država članica mogla doživjeti sankcije za vlastite propuste i postupke u području vladavine prava čini se kao potpuno nedostižan scenarij. Naime, da bi se spram pojedinačne države mogla izglasati ultimativna sankcija gubitka prava glasa u Vijeću EU, potrebno je osigurati jednoglasnost Vijeća EU (minus država protiv koje je pokretnu procedura). Ukoliko pak u bilo kojem trenutku postoje dvije države članice koje su sklone međusobno se podržavati u ovom pitanju, kao što je to u zadnjih nekoliko godina s Mađarskom i Poljskom, tada je korektivni mehanizam potpuno neupotrebljiv. Osim toga, mnogi ukazuju na to da je uz problem neučinkovitosti, problem ovoga mehanizma također u tome što on predstavlja nuklearnu opciju koja u slučaju potencijalno uspješne primjene de factoproizvodi učinak isključenja iz članstva, te zapravo predstavlja Pirovu pobjedu za Europsku uniju.
Sud pravde EU kao potencijalna barijera eroziji vladavine prava
Od svih mehanizama za zaštitu vladavine prava do sada su se najdjelotvornijima pokazali oni kojima raspolaže Sud Europske unije, a to se pogotovo odnosi na otvaranje postupka kršenja prava EU na temelju prijedloga Europske komisije. Nekoliko je dobrih primjera koji pokazuju učinkovitost Suda EU kao što je slučaj dvije presude iz 2015. godine kada je Sud presudio protiv država članica koje su konstantno ignorirale obvezu primjene prava EU. U slučaju C-653/13 ‘Komisija protiv Italije’, koji se odnosio na zbrinjavanje otpada u Kampaniji,Sud EU odredio je Italiji jednokratnu kaznu u iznosu od 20 milijuna eura i kaznu od 120.000 eura po danu neizvršenja presude. Drugi primjer možemo pronaći u slučaju C-167/14 ‘Komisija protiv Grčke’ koji se odnosio na tretman urbanih otpadnih voda i u sklopu kojega je Grčkoj izrečena jednokratna kazna u iznosu od 10 milijuna eura te kazna od 3,64 milijuna eura za svakih pola godine neizvršenja presude Suda EU.
U novije vrijeme u pogledu zaštite vladavine prava svakako valja istaknuti slučajeve C-619/18 i C-192/18 koji se odnose na pokušaj poljske vlade da smanji dob za umirovljenje ustavnih sudaca, sudaca niže razine i državnih tužitelja, uvede različitu dob za umirovljenje sudaca i sutkinja, kao i da se ministru pravosuđa omogući diskrecijsko pravo produživanja roka za umirovljenje pojedinačnih sudaca. Nakon što je Komisija pokrenula postupak kršenja prava EU, a slučaj je preuzeo Sud pravde EU, Poljska je odlučila popustiti pred međunarodnim pritiskom i povukla je sporni zakon koji je činio važan element reforme poljskog pravosuđa, a koju je inicirala vladajuća stranka PiS (Pravo i pravda).
Osim toga, Sud pravde EU također ima na raspolaganju mogućnost usvajanja preliminarnih odluka. Preliminarne odluke predstavljaju obvezujuću interpretaciju prava EU koje nacionalnim sudovima daju mogućnost derogiranja nacionalnih zakonskih akata koji su u koliziji s dotičnom interpretacijom, a preliminarne odluke moguće je donijeti na temelju upita nacionalnih sudova koji dvoje vezano uz pravnu usklađenost nacionalnog zakonodavstva s pravnom stečevinom EU.
Tablica 1 Postojeći mehanizmi za osiguranje vladavine prava
| Naziv mehanizma | Pravna osnova | Inicijator | Donositelj odluke | Pravni i politički učinak |
| Mehanizam kooperacije i verifikacije | Ugovori o pristupanju (RO, BG) | Europska komisija | Europska komisija | Neobvezujuće preporuke |
| Komisijin okvir za osiguranje vladavine prava | Nije specificirano | Europska komisija | Europska komisija | Neobvezujuće preporuke |
| Dijalozi Vijeća EU o vladavini prava | Nije specificirano | Vijeće EU | Vijeće EU | Nije specificirano |
|
Postupak kršenja prava EU |
Članak 258. Ugovora o funkcioniranju EU |
Europska komisija |
Sud EU |
Pravno obvezujuće utvrđivanje povrede prava EU, moguće usvajanje privremenih mjera i financijskih kazni |
|
Preliminarne odluke |
Članak 267. Ugovora o funkcioniranju EU |
Nacionalni sudovi |
Sud EU |
Pravno obvezujuća interpretacija prava EU koja nacionalnim sudovima daje mogućnost derogiranja nacionalnih zakonskih akata koji su u koliziji s dotičnom interpretacijom |
|
Procedura povrede temeljnih vrijednosti EU – mehanizam prevencije |
Članak 7. stavak 1. Ugovora o EU |
Europska komisija, Europski Parlament, 1/3 država članica |
Vijeće EU (većina od 4/5 nakon što je Europski parlament donio odluku 2/3 većinom glasova i većinom broja zastupnika) | Deklaracija o postojanju evidentnog rizika za povredu prava EU od strane pojedinačne članice i moguće preporuke Vijeća EU prema istoj |
|
Procedura povrede temeljnih vrijednosti EU – mehanizam sankcija |
Članak 7. stavak 2 i 3. Ugovora o EU |
Europska komisija, Europski Parlament, 1/3 država članica |
1. korak – Europsko vijeće jednoglasno usvaja odluku nakon što je Europski parlament donio odluku 2/3 većinom glasova i većinom broja zastupnika)
2. korak – Vijeće EU donosi odluku kvalificiranom većinom |
Suspenzija određenih prava koja se derivira iz primjene osnivačkih ugovora, uključujući suspenziju prava glasa pojedine članice u okviru Vijeća EU |
Izvor: Sistematizacija autora
Slika 1 pokazuje kako se Europski sud pravde u zadnjih nekoliko godina pojačano suočava sa slučajevima pokretanja postupka povrede prava EU zbog povrede regulativa, uredbi i ugovora EU, a Slika 2 pokazuje kako je u periodu od rujna 2019. do lipnja 2020. znatno skočio broj iniciranih postupaka kršenja prava EU. Premda je Sud pravde EU iznimno važna spona u cjelokupnom okruženju vitalnom za osiguranje i razvoj vladavine prava, ipak je dugoročno nemoguće da sudski mehanizmi djeluju kao jedini put posredstvom kojega je moguće primijeniti kredibilnu i efektivnu sanckiju spram država koje krše pravnu stečevinu EU i narušavaju načelo vladavine prava. Isto vrijedi i u situacijama kada to ne čine eksplicite, ali svojim potezima doprinose eroziji povjerenja u vlastito pravosuđe.
Slika 1
Izvor: Infringing Eye; European Data Journalism Network
Slika 2
Izvor: Infringing Eye; European Data Journalism Network
Primjena financijske uvjetovanosti prilikom zaštite vladavine prava, politika i interesa Unije
Imajući u vidu limitiranu učinkovitost do sada prikazanih mehanizama, kao i povećanu količinu financijskih sredstava EU koja će se državama članicama isplaćivati u narednih 7-10[1] godina, mnoge članice, a pogotovo neto-uplatiteljice, počele su zagovarati uvođenje novih i djelotvornijih mehanizama za zaštitu vladavine prava, politika i financijskih interesa Unije. Ključan mehanizam temelji se na prijedlogu Europske komisije iz svibnja 2018. godine, čije bi usvajanje uvjetovalo isplatu sredstava iz ESIF fondova poštivanjem vladavine prava. Prijedlog je novijeg datuma, ali logika koja stoji iza njega i nije toliko nova, te je sličan mehanizam već aktiviran 2012. godine spram Mađarske koja se tada nalazila u Proceduri prekomjernog deficita.[2]
Ukoliko bi u pojedinoj članici došlo do generalnih nedostataka po pitanju vladavine prava, Komisija bi po utvrđivanju istih Vijeću EU slala prijedlog usvajanja sankcija. Vijeće EU bi takav prijedlog moglo odbiti jedino ‘obrnutom kvalificiranom većinom’.[3]Na temelju prijedloga Komisije generalni nedostaci vladavine prava pokrivaju pet specifičnih situacija u sklopu kojih može doći do pojačanog rizika po financijske interese Unije i vladavinu prava: 1) Podrivanje nezavisnosti pravosuđa. 2) Propust prevencije, ispravljanja i sankcioniranja arbitrarnih i nezakonitih odluka tijela javne vlasti; uskratom ljudskih i financijskih resursa navedenim tijelima, a koja utječe na mogućnost obnašanja njihovih dužnosti; te neadekvatnom regulativom za prevenciju sukoba interesa. 3) Ograničavanje dostupnosti i djelotvornosti pravnih lijekova. 4) Ugrožavanja administrativnog kapaciteta država članica da poštuju obaveze članstva EU. 5) Donošenje mjera koje slabe stupanj povjerljivosti u komunikaciji odvjetnika i klijenta.
Komisija bi prijedlogom nove regulative dobila mogućnost da utvrdi postojanje generalnih nedostataka u domeni vladavine prava ukoliko bi akcije i politike pojedine članice utjecale na ili povećavale rizik: 1) Neadekvatnog funkcioniranja tržišne ekonomije. 2) Neadekvatnog funkcioniranja tijela javnih vlasti zaduženih za reviziju i financijsku kontrolu. 3) Neadekvatnog funkcioniranja istražnih i tijela kaznenog progona. 4) Neadekvatnog funkcioniranja tijela nadležnih za prevenciju i sankcioniranje porezne evazije i suradnju u poreznim pitanjima. 5) Neadekvatnog izvršenja proračuna Europske unije koje slijedi sistemsko kršenje njezinih temeljnih prava.
Lomljenje koplja oko usvajanja Višegodišnjeg financijskog okvira i programa EU sljedeće generacije
Prethodno opisanu orijentaciju Komisije danas najglasnije utjelovljuje ‘štedljiva četvorka’ (Austrija, Danska, Nizozemska i Švedska), a njima su se u velikoj mjeri pridružile i druge članice poput Finske, Njemačke, Irske te baltičkih država. Osim toga, novi mehanizam zaštite financijskih interesa EU i vladavine prava većinski podržavaju isrednjestrujaške grupacije u Europskom parlamentu poput Europske pučke stranke (EPP), Progresivnog saveza socijalista i demokrata (S&D) i RENEW Europe. Ovakvom viđenju stvari svakako treba pridodati i podršku Zelenih/Europskog slobodnog saveza.
Tema vladavine prava ovih dana nalazi se u fokusu javnosti u kontekstu usvajanja Višegodišnjeg financijskog okvira i programa EU sljedeće generacije. Upravo se oko nje u Bruxellesu lome koplja između suprotstavljenih tabora (Mađarska/Poljska vs. ‘štedljiva četvorka’), što bitno usporava usvajanje srpanjskog paketa od 1,82 bilijuna eura, ispregovaranog od strane Europskog vijeća. U ovakvoj konstelaciji mediteranske države najviše pogođene ekonomskim posljedicama COVID-19 nalaze se u procjepu između dva suprotstavljena tabora. U zadnjih mjesec dana Mađarska i Poljska su u više navrata naglasile kako će uložiti veto na usvajanje paketa NGEU + MFF, ukoliko će se inzistirati na Komisijinom inicijalnom prijedlogu. Dakle, usvajanje garancija od strane nacionalnih parlamenata koji su potrebni Komisiji za izdavanje duga u iznosu od 750 milijardi eura, te usvajanje same Višegodišnje financijske perspektive, čvsto su povezani procesi i oba procesa podrazumijevaju potrebu jednoglasnosti prilikom donošenja konačne odluke.
Njemačko predsjedništvo Vijeća EU nalazi se stoga u vrlo delikatnoj situaciji ostvarenja potrebnog kompromisa između oba tabora. Moglo bi se reći da zapravo postoji određena neprincipijelna i neformalna koalicija između ‘štedljive četvorke’ s jedne, te Poljske i Mađarske s druge strane. Prvima je u interesu da NGEU bude operacionaliziran kasnije kako bi eventualno raniji ekonomski oporavak proizveo učinak manjih uplata u budućnosti, dok je drugima u interesu zaustaviti izglasavanje bilo kojeg mehanizma sa ‘zubima’ koji bi prevenirao usavršavanja modela ne-liberalne demokracije.
Obje pozicije usporavaju brzi odgovor na kriznu situaciju i Njemačka je krajem rujna izašla s prijedlogom prema kojemu bi do uskrate ili suspenzije ESIF sredstava moglo doći isključivo ukoliko bi prijedlog Komisije podržala kvalificirana većina unutar Vijeća EU, umjesto do sada predložene ‘obrnute kvalificirane većine’.[4]Osim toga, njemački prijedlog omogućava državi kojoj prijete sankcije pokretanja rasprave na Europskom vijeću prije izglasavanja. Također, njemački prijedlog razvodnio je prijedlog Komisije iz 2018. i umjesto ‘generalnih nedostataka u zaštiti vladavine prava’ u prijedlogu se spominje ‘kršenje principa vladavine prava’, što de factopredstavlja uže tumačenje situacija u sklopu kojih dolazi do erozije vladavine prava.
Važno je navesti da se strpljenje pregovarača topi i da su EPP i S&D kao političke grupacije u Europskom parlamentu također ublažile svoj početni čvrsti stav dok Renew Europe i Zeleni/Europski slobodni savez još uvijek smatraju kako usvajanje njemačkog prijedloga predstavlja dodavanje još jednog neučinkovitog mehanizma u postojeći arsenal mehanizama usmjerenih ka zaštiti vladavine prava. Ipak, valja imati na umu da je EU projekt integracije čiji su ključni protagonisti i dalje države članice, pa unatoč jačoj ulozi Parlamenta nakon stupanja na snagu Lisabonskog sporazuma, ovo pitanje će se definitivno prelomiti u Vijeću EU ili Europskom vijeću. Ono što je sasvim sigurno to je da inicijalni prijedlog Komisije koji bi podrazumijevao veći automatizam u primjeni sankcija neće proći jer on predstavlja crvenu liniju za Poljsku i Mađarsku. U tom pogledu obje države spremne su na balansiranje na ivici kako bi spriječile izglasavanje djelotvorne verzije predloženog mehanizma. Naravno da su obje države iznimno usmjerene na korištenje sredstava iz EU fondova i ovise o priljevu novca iz Bruxellesa, ali valja imati na umu da se u slučaju neusvajanja novog Višegodišnjeg financijskog okvira u situaciji kada je prethodni istekao primjenjuju uvjeti financiranja iz zadnje godine minulog okvira. Ono što prema procjeni autora ovih redaka predstavlja jedina dva realna scenariju su: ublažena verzija njemačkog prijedloga i/ili pojačano korištenje drugih mehanizama za zaštitu i promicanje vladavine prava ili usvajanje postojećeg njemačkog prijedloga. No, da bi se potonji scenarij mogao ostvariti potrebno je da pravna formulacija koja stoji iza mehanizma bude takva da Poljskoj i Mađarskoj omogući ostvarenje simboličke pobjede. Ova zadnja opcija je manje izgledna, ali ne potpuno neizgledna. U narednom odjeljku još će biti kratko riječi o preostalim novim mehanizmima za zaštitu vladavine prava.
Tablica 2 Novi mehanizmi za osiguranje vladavine prava
| Naziv mehanizma | Pravna osnova | Inicijator | Donositelj odluke | Pravni i politički učinak |
| Uspostava i pokretanje Ureda Europskog javnog tužitelja | Članak 86. Ugovora o funkcioniranju EU | Europska komisija, OLAF, Eurojust, Europol | Ured europskog javnog tužitelja | Istraživanje i kazneni progon kaznenih djela na štetu financijskih interesa EU-a |
|
Suspenzija Europskog uhidbenog naloga |
Sudska praksa Suda EU |
Nacionalne sudbene instance |
Sud EU |
Nemogućnost pojedinačne članice da inzistira na provođenju Europskog uhidbenog naloga kada je raspisana tjeralica za rezidentom / ne-rezidentom |
|
Podrška i izgradnja kapaciteta civilnog društva na regionalnoj razini |
Regulation (EU) 2016/679 |
Europska komisija |
Vijeće EU i Europski parlament
|
Jačanje kapaciteta udruga civilnog društva koje se bave vladavinom prava i poštivanjem ljudskih prava |
|
Otpuštanja rezervi po učinku (eng. performance reserve) |
Regulation (EU) No 1303/2013 |
Europska komisija |
Europska komisija |
Isplata dodatnih sredstava operativnim programima u sklopu kojih su ostvareni prethodno zacrtani indikatori (dogovoreni od strane Komisije i države članice) na kraju programskog razdoblja |
|
Mehanizam zaštite financijskih interesa EU i vladavine prava |
Članak 2. Ugovora o EU, Prijedlog Regulacije na temelju članka 322 Ugovora o funkcioniranju EU |
Europska komisija |
Vijeće EU i Europski parlament |
Uskrata i/ili suspenzija financiranja iz ESIF fondova za države koje narušavaju načelo vladavine prava |
Izvor: Autorova sistematizacija.
Ured europskog javnog tužitelja i suspenzija provedbe Europskog uhidbenog naloga kao mehanizmi sa ‘zubima’
Jedan od potencijalnih načina nadilaženja pat-pozicije u pregovorima između Vijeća EU i Europskog parlamenta svakako predstavlja jačanje kapaciteta Ureda europskog javnog tužitelja (EPPO) koji bi trebao krenuti s radom koncem ove godine. EPPO je rezultat pojačane suradnje inicijalno 16 država članica, a kojima se je kasnije pridružilo još šest članica.[5]Naime, Unija i njezine države članice ponekad se suočavaju sa složenim slučajevima, primjerice prijevarama u okviru strukturnih fondova EU-a ili prekograničnih prijevara širokih razmjera u vezi s PDV-om. U tim slučajevima nacionalni kazneni istražitelji i tužitelji često nisu opremljeni alatima potrebnima za brzo i učinkovito prekogranično djelovanje. EPPO bi se trebao uhvatiti u koštac s tim nedostacima i pojačati borbu protiv kaznenih djela kojima se ugrožavaju financijski interesi Unije, prvenstveno izvršenje proračuna.[6]Ured će imati ovlast ekskluzivnog preuzimanja istrage u odnosu na nacionalna tužiteljstva, blokade imovine za koju se sumnja da je stečena kriminalnim ili koruptivnim djelovanjem i presretanja elektroničkih komunikacija osumnjičenih. Nakon provedene istrage sudski sporovi će se pokretati ispred nacionalnih sudova.
Ipak, EPPO nije još u potpunosti operativan te zahtijeva dodatne ljudske i financijske resurse kako bi nesmetano i učinkovito mogao obavljati zadatke iz područja svoje nadležnosti. Zanimljivo je da Uredu još uvijek nedostaju financijski resursi, a ima za cilj uštedjeti milijarde eura novaca europskih poreznih obveznika u slučaju potencijalnih prijevara i korupcije. Dakle, dio rješenja leži u podizanju kapaciteta Ureda. No, ključan dio odnosi se na nametanje obaveze Mađarskoj i Poljskoj koje će biti među najvećim dobitnicama NGEU i Višegodišnjeg financijskog okvira, a koje se do sada nisu pridružile EPPO-u, da to učine ukoliko žele imati pristup europskom novcu u narednom periodu. Ovakav oblik primjene politike uvjetovanja kreirao bi čvršći mehanizam nadzora i prevencije, te bi državni tužitelji bili pod dodatnim nadzorom u slučaju pojedinih članica u kojima je organizirani kriminal zarobio državu (Bugarska) ili u kojima dominantna stranka pokušava staviti pravosuđe pod političku kontrolu (Poljska).
Osim toga, kao jedno od sredstava potencijalnog pritiska na države koje ugrožavaju vladavinu prava jest suspenzija Europskog uhidbenog naloga. Regionalni sud u Amsterdamu ljetos je Sudu pravde EU predao zahtjev za donošenje odluke o prethodnom pitanju u vezi izvršenja Europskog uhidbenog naloga kada zahtjevi za izručenjem dolaze iz Poljske. U svom zahtjevu Sudu pravde EU nizozemski sud postavio je pitanje da li može izručiti osobu na izdržavanje zakonske kazne ukoliko u Poljskoj izostaju sistemska jamstva nezavisnosti pravosuđa i prava na pravičan sudski postupak. Izvršenje svih poljskih uhidbenih naloga suspendirano je do očitovanja Suda pravde EU i predstavlja iznimno važan korak u razvoju prava EU. Ovo je prvi puta da je neki sud u državi članici odlučio suspendirati izvršenje svih uhidbenih naloga do zaključenja slučaja ispred Suda pravde EU. S druge strane, do sada su sudovi u Njemačkoj, Slovačkoj, Španjolskoj i Irskoj suspendirali izvršavanje uhidbenih naloga od slučaja do slučaja.
Novi afirmativni mehanizmi za zaštitu vladavine prava u EU
Zadnje i ne najmanje važno, valja ukazati na mogućnost intenzivnijeg korištenja afirmativnih mehanizama za zaštitu vladavine prava koji nisu primarno usmjereni na kažnjavanje neposlušnih članica, već idu u smjeru nagrađivanja onih koje unaprjeđuju vladavinu prava. Prvi od takva dva mehanizma je mehanizam Otpuštanja rezervi po učinku, koji predviđa isplatu dodatnih sredstava operativnim programima u sklopu kojih su ostvareni prethodno zacrtani indikatori (dogovoreni od strane Komisije i države članice) na kraju programskog razdoblja. Mehanizam bi mogao biti strukturiran tako da ne nagrađuje samo provođenje strukturnih reformi poput reforme obrazovanja ili zdravstvenog sustava, već i da nagrađuje podizanje kapaciteta pravosuđa, izgradnju civilnog društva, uključivanje eksperata u oblikovanje reformi te i poticanje medijskog pluralizma. Dakle, u ex-post evaluaciji države koje bi ostvarile bolje rezultate dobile više sredstava od onih koje to nisu učinile. S druge strane, podrška i izgradnja kapaciteta civilnog društva koje se bavi unaprijeđenjem i zaštitom vladavine prava dodatan je alat koji je zapisan i u prijedlog novog VFO-a. U tom pogledu Justice, Rights and Values program u iznosu od 841 milijuna eura predstavlja dobar korak naprijed, premda je alocirani iznos bitno manji od onoga kojega je Europski parlament zatražio 2018. godine, a radi se o 2 milijarde eura. Naravno, to je posljedica činjenice prema kojoj države članice koje mogu platiti više ne žele nužno platiti više, dok one kojima se ne sviđaju vrijednosti koje bi se tim novcem trebale štiti i promicati mudro šute i stoje po strani.
Zaljučne misli
Iz svega što je do sada rečeno možemo ustvrditi kako je vladavina prava višedimenzionalan fenomen i kako u koncipiranju djelotvornog mehanizma zaštite iste valja voditi računa o višedimenzionalnosti predloženih instrumenata i tvrdim političkim ograničenjima koja otežavaju usvajanje ‘prvog najboljeg izbora’. No, njima unatoč, postoje rješenja koja su ‘drugi najbolji odabir’ i na njima bi pregovarači u Bruxellesu trebali svakako inzistirati ukoliko žele izbjeći nove političke i ekonomske podjele na ‘Sjever i Jug’ te ‘Istok i Zapad’. To je prijedlog ispod kojega se ne nikako ne bi smjelo ići jer određene vrijednosti nisu na rasprodaju i EU ne bi trebala predstvljati bankomat za one koji omalovažavaju njezine temeljne principe. Usvajanje Višegodišnjeg financijskog okvira i programa EU sljedeće generacije prate i druge kontroverze poput uvođenja novih europskih poreza i povećanja iznosa proračuna u sklopu VFO za programe koji su posebno dragi i politički važni Europskom parlamentu. No, niti jedna tema nije podigla toliko prašine kao priča o zaštiti vladavine prava i povezivanju iste sa korištenje ESIF fondova. Nadajmo se da će ovih dana zadnje barijere na putu usvajanja srpnjskog prijedoga od 1,82 bilijuna eura biti uklonjene i da će EU poručiti svojim građanima i ostatku svijeta da se na nju može računati, čak i onda kada ju se unaprijed prerano otpiše.
***
dr. sc. Kristijan Kotarski, Fakultet političkih znanosti u Zagrebu
[1]Ovisno o brzini apsorpcije (načelo n+3).
[2]Potencijalno važna poluga EU za osiguranje vladavine prava u članicama Unije svakako je ona financijska. Tijekom zadnjeg desetljeća došlo je do postupnog razvoja ‘politike uvjetovanja’ koja je isplatu sredstava iz Europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESIF) sve više vezivala za pridržavanje određenih zajedničkih pravila poput Pakta o stabilnosti i rastu. Najpoznatiji presedan svakako predstavlja slučaj iz 2012. godine kada je Mađarska sankcionirana zbog opetovanih propusta u području fiskalne politike. Naime, od samog ulaska u punopravno članstvo 2004. pa sve do 2013. godine Mađarska se nalazila u Proceduri prekomjernog deficita (EDP). Početkom 2012. godine Vijeće za ekonomske i financijske poslove (ECOFIN) donijelo je na prijedlog Europske komisije odluku o suspenziji isplate 29% sredstava iz 1,7 milijardi eura vrijednog Kohezijskog fonda namijenjenog Mađarskoj. Ipak, nakon što je mađarska vlada u roku od svega dva mjeseca usvojila plan fiskalne prilagodbe, došlo je do ukidanja suspenzije te je Mađarska 2013. godine službeno napustila EDP.
[3]Obrnuta kvalificirana većina odnosi se na situaciju u kojoj se prijedlog Komisije može odbitiisključivo u slučaju da protiv njega Vijeće EU glasa kvalificiranom većinom (tj. da je protiv 55% država članica koje predstavljaju 65% stanovništva Unije protiv). Dakle, obrnuta kvalificirana većina predstavlja jaču poziciju Komisije i veću prepreku koju Vijeće EU mora zaobići u slučaju da želi odbaciti prijedlog Komisije, u odnosu na kontrafaktualnu poziciju kada bi se prijedlog Komisije mogao usvojiti isključivo kvalificiranom većinom (tj. pristankom 55% članica koje predstavljaju 65% stanovništva Unije).
[4]Ovakav mehanizam već postoji u sklopu Procedure prekomjernog deficita nakon usvajanja Six-Packa 2011. godine te previđa financijske penale za države članice koje opetovano ignoriraju preporuke i odluke Komisije i Vijeća EU, vezane uz potrebu uravnoteživanja proračunskog deficita i stabilizacije javnih financija.
[5]Pojačana suradnja podrazumijeva postupak u sklopu kojega je minimalno devet država članica dozvoljena veća integracija ili suradnja na području izgradnje novih institucija, ali bez uključivanja drugih članica.
[6]EPPO će nadopuniti djelovanje OLAF-a i Eurojusta koji nisu pripremljeni za provođenje istraga ili progona pojedinačnih kaznenih predmeta.