Kako lokalnim vlastima izmiče porezno rasterećenje i poboljšanje javnih dobara

Ilustracija: Zemmytws / Dreamstime

Bolje upravljanje državnom imovinom na lokalnoj razini ima ogroman potencijal za stvaranje prostora za porezna rasterećenja i/ili poboljšanje kvalitete lokalnih javnih usluga

Skraćena verzija ovog teksta objavljena je u današnjem Magazinu Jutarnjeg lista

Lokalne vlade diljem svijeta suočavaju se sa sve većim izazovom održavanja postojeće socijalne i ekonomske infrastrukture. Prenapregnutost lokalnih financija u takvim uvjetima čini ulaganje u lokalni razvoj gotovo nedostižnim ciljem javne politike. Izazovi s kojima se suočavaju gradovi, općine i županije u Hrvatskoj stavljaju ih u sličan kontekst, ali njihova pozicija je dodatno zakomplicirana problematičnom političkom ekonomijom koju karakteriziraju nepotizam, politička korupcija i raširena praksa klijentelizma.

Ovaj tekst neće biti još jedan od tekstova u nizu koji potpuno opravdano pozivaju na topljenje nataloženog ‘financijskog sala’ na rashodovnoj strani proračuna lokalne države. Namjera ovog teksta je pokazati da preustroj i racionalizacija prihodovne strane lokalne države može kreirati i osloboditi značajan ekonomski potencijal.

Ispod pesimističnih vijesti o porastu poreznog opterećenja i zaduženosti, netransparentnim proračunima i beskonačno mnogo puta izigranim predizbornim obećanjima oko realizacije važnih infrastrukturnih projekata, leži duboko zakopan imovinski potencijal kojim raspolažu gradovi, općine i županije diljem Hrvatske.[1] Riječ je o boljem korištenju državne imovine.

Naravno, ne radi se o svetom gralu kojim se mogu nahraniti neutaživi apetiti stranačkih mašinerija i njihovih sljedbenika. Međutim, doprinos bolje valorizacije imovine u kreiranju kvalitetnije ponude lokalnih javnih dobara uz niže porezno opterećenje ne treba zanemariti.

Na neiskorišten potencijal imovine lokalne države ukazuju podaci Ministarstva financija za razdoblje 2002. – 2016. godine. U tom periodu vrijednost imovine kojom raspolažu JLRS narasla je s 36.28 na 125.13 milijardi kuna, točnije za 2.45 puta (vidi Sliku 1).

Slika 1

Izvor: Ministarstvo financija, Vlastiti izračun autora

Na prvi pogled ove brojke zvuče kao odlična vijest. No, stvari uvijek treba staviti u pravi kontekst. To svakako podrazumijeva uzimanje u obzir prihoda koje spomenuta imovina uspijeva generirati.

U tom smislu, lokalne vlasti u Hrvatskoj su poput starih dizelaša. Ova tvrdnja se temelji na izračunu stope povrata na imovinu za sve JLRS (jedinice lokalne i regionalne samouprave) u Republici Hrvatskoj u periodu od 2002. – 2016. Slika 2 ukazuje na kontinuirani pad stope povrata na imovinu tijekom promatranog razdoblja.[2]

Slika 2

 Izvor: Ministarstvo financija, Vlastiti izračun autora

   Odabrani fiskalni trendovi u jedinicama lokalne i regionalne samouprave

Paralelno s trendom pada stope povrata na imovinu udio prihoda od korištenja imovine u ukupnim prihodima JLRS ostao je više-manje konstantan tijekom promatranog razdoblja. Rastući izdaci JLRS namirivali su se značajnim porastom ostalih kategorija prihoda u apsolutnom smislu u odnosu na opciju većeg oslanjanja na prihode od imovine u relativnom i apsolutnom smislu (vidi Sliku 3 i Sliku 4).

Slika 3

Izvor: Ministarstvo financija, Vlastiti izračun autora

Slika 4

Izvor: Ministarstvo financija, Vlastiti izračun autora

Međutim, JLRS pri tome ne stvaraju deficit – imaju veće prihode od rashoda u cijelom promatranom razdoblju – što ih prikazuje kao uporište fiskalne discipline (vidi Sliku 5). Postavlja se pitanje zbog čega se onda uopće bavimo izvorima prihoda lokalnih proračuna?

Slika 5

Izvor: Ministarstvo financija, Vlastiti izračun autora

Slika 6

Izvor: Ministarstvo financija, Institut za javne financije, Vlastiti izračun autora

Kada se od ukupnih prihoda JLRS oduzmu transferi iz državnog proračuna moguće je izračunati da je njihov prosječni fiskalni deficit od 2011.-2016. iznosio 902 milijuna kuna. To znači da općine, gradovi i županije u cjelini nisu u stanju na temelju vlastitih prihoda financirati postojeću potrošnju. Da stvari budu gore, osim porasta transfera iz državnog proračuna u isto vrijeme rastao je i direktan dug JLRS. Od 2002. – 2016. ukupni prihodi JLRS narasli su 91%, ukupni rashodi 107%, dok je u razdoblju za koje postoje podaci Instituta za javne financije (2002. – 2014.) ukupan direktan dug JLRS porastao za 120%. U isto vrijeme, rast prihoda od imovine nije pratio prethodno navedene stope i iznosio je svega 84%.

Dakle, povrh svih ne-efikasnosti prisutnih na rashodovnoj strani proračuna JLRS, očita je i nedovoljna iskorištenost imovine koja nije uspjela amortizirati potrebu za rastom zaduženja i stvoriti prostor za porezno rasterećenje građana i poduzeća. 

Mini-simulacija boljeg korištenja imovine od strane lokalne države

Koliko su stvari mogle biti bolje da se u značajnijoj mjeri oslobodio imovinski potencijal gradova, općina i županije diljem Hrvatske?

Dag Detter i Stefan Fölster u svojoj najnovijoj knjizi The Public Wealth of Cities: How to Unlock Hidden Assets to Boost Growth and Prosperity kao razumnu pretpostavku uzimaju umjerenu stopu povrata na imovinu od 3%. Ako primijenimo ovu stopu radi računanja hipotetičkih optimalnih prihoda tijekom promatranog razdoblja 2002. – 2016. lako je izračunati da razlika između hipotetički mogućih (optimalnih) i ostvarenih prihoda iznosi nevjerojatnih 12,68 milijarde kuna ili u prosjeku 845 milijuna kuna godišnje.

Naravno, neke županije i gradovi puno su bliže cilju od 3% u odnosu na druge (vidi Sliku 7 i Sliku 8). Ukoliko promatramo podatke za 2016., posebnu pohvalu zaslužuju Koprivničko-križevačka županija, te grad Varaždin koji je jedini u razdoblju od 2002. – 2016. uspio povećati stopu povrata na imovinu.

Slika 7

Izvor: Ministarstvo financija, Vlastiti izračun autora

 Slika 8

 Izvor: Ministarstvo financija, Vlastiti izračun autora

Prema tome, JLRS imaju ogroman ekonomski potencijal kojim se upravlja suboptimalno. To ne znači da se jedinice lokalne i regionalne samouprave trebaju rukovoditi istim kriterijima poput trgovačkih društava. Sasvim je legitimno da one paralelno rade na ostvarenju oba cilja: direktnom pružanju lokalnih javnih dobara i poticanju lokalnog ekonomskog razvoja u kombinaciji sa stjecanjem alternativnih izvora prihoda.

Međutim, imajući u vidu oba cilja, bolje upravljanje imovinom ima nekoliko prednosti. Prvo, JLRS moraju pružati sve veći broj usluga u kontekstu rastućih financijskih ograničenja poput smanjenja prihoda od poreza na dohodak na temelju dosadašnjih poreznih reformi. Drugo, imovina JLRS je znatno veća u komparaciji s njihovim ukupnim godišnjim prihodima i rashodima što samo po sebi poziva na bolju realizaciju povrata na imovinu. Treće, postojeće uređenje odnosa između središnje države i JLRS ukazuje na činjenicu da potonje imaju daleko veću autonomiju u upravljanju svojom imovinom nego u  upravljanju svojim prihodima. Istovremeno, dok je podizanje poreza i naknada politički osjetljivije pitanje, kvalitetnije upravljanje imovinom smanjuje političke tenzije i stvara poticajniji ambijent za lokalni razvoj.

Kako do većih prihoda od korištenja imovine i smanjenja poreznog rasterećenja?

 Spomenuti Detter i Fölster smatraju kako mnogi gradovi diljem svijeta na žalost ne upravljaju svojom imovinom i obavezama na adekvatan način zbog fragmentiranog pristupa upravljanju bilancom stanja. Mnogi gradovi i općine imaju imovinu višestruko vrijedniju od duga, a da kreatori politike toga uopće nisu svjesni. Naime, višegodišnje iskustvo financijske krize usmjerilo je fokus javnosti primarno na pitanje održivosti dugova, dok upravljanje imovinom još uvijek ostaje tek predmetom sporadičnog interesa.

Situacija s imovinom u rukama velikih hrvatskih gradova i bogatijih županija svakako je usporediva sa situacijom posjedovanja automobila ili neiskorištene sobe na razini kućanstva prije ere Air B&B-a ili Uber-a. Nekoć je takva imovina predstavljala isključivo trošak dok danas ona posjeduje potencijal za generiranje dodatnog dohotka. Dakle, na razini gradova i ostalih administrativnih jedinica JLRS postoji alternativa umjetnoj dihotomiji konstruiranoj na relaciji privatizacija  ili status quo.

Moderna inačica Air B&B-a i Uber-a u domeni javnih financija sastoji se od osnivanja ‘Urbanih fondova bogatstva‘. Njihova uloga sastoji se od evidentiranja i klasifikacije imovine, uvođenja modernih računovodstvenih standarda (procjene tržišne u odnosu na knjigovodstvenu vrijednost imovine), strateškog planiranja i konsolidacije upravljanja, detaljne financijske analize (projekata i portfelja), uvođenja operativnih izvještaja za svaku jedinicu imovine i deregulacije najma. Naravno, sve ovo potpuno je nezamislivo bez ustroja potpuno nezavisnog tijela za upravljanje lokalnom imovinom koje funkcionira izvan orbite kratkoročnih političkih ciljeva i logike političko-poslovnih ciklusa.

Urbani fondovi bogatstva imali bi atribute profesionalizacije, transparentnosti, depolitizacije u domeni donošenja operativnih odluka i funkcioniranja na načelu nepristranih transakcija. Naravno, ovo ne bi predstavljalo eutanaziju ‘političkog’ kriterija, kao što to često ističu lijevo-orijentirani aktivisti i članovi akademske zajednice. Naprotiv, određivanje ciljeva javne politike i dalje bi bilo u rukama demokratski izabranih političara.

Štoviše, upravo bi se na ovaj način kastrirala arbitrarna komponenta moći ‘lokalnih šerifa’ u pogledu kadroviranja, javne nabave, prostornog planiranja i socijalne politike, te pojačali mehanizmi demokratske odgovornosti. Osim toga, jačanje profesionalnog kapaciteta za upravljanje imovinom na razini JLRS povećalo bi vjerojatnost da gradski infrastrukturni projekti kontinuirano ne probijaju troškovnike ili da kroz javno-privatna partnerstva ne ostavljaju nerazumno veliku količinu profita u rukama privatnog sektora. U svijetu već postoje brojni dobri primjeri poput Hamburg Hafen City, Copenhagen Port & City Company i Hong Kong Urban Renewal Authority.[3]

Hrvatski gradovi se u ovom stadiju institucionalnog razvoja ne mogu uspoređivati s ovim gradovima, ali svakako treba težiti usvajanju najboljih praksi koje će racionalizirati i unaprijediti korištenje imovinom. Stoga treba postaviti pitanje: čime trenutačno raspolažu jedinice lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj i kako mogu učiniti prijeko potreban iskorak?

Slika 9 prikazuje kretanja strukture lokalne imovine od 2002. – 2016. godine. Promatrajući vrijednost i strukturu imovine JLRS vidljivo je da su u spomenutom razdoblju drastično skočile vrijednosti i udjeli dvije najvažnije stavke u njihovom portfelju. Radi se o stavci ‘Materijalna imovina- prirodna bogatstva’ koja obuhvaća zemljište i rudna bogatstva, te stavci ‘Građevinski objekti’. Potonja stavka zahvaća poslovne i stambene objekte, ceste, željeznice i ostale prometne objekte, te ostale građevinske objekte.[4]

Očigledno postoji puno prostora za povećanje prihoda po osnovi koncesija i najma, a osim ove dvije stavke treba obratiti dodatnu pozornost na upravljanje komunalnim poduzećima u kojima jedinice lokalne i regionalne samouprave imaju vrijedne udjele. Osim hrabre ideje ‘urbanih fondova bogatstva’, koja predstavlja pravu reformu funkcioniranja JLRS, u cijeli proces potrebno je uključiti i građane. Grad Varaždin osim odličnih rezultata u pogledu ostvarenja respektabilne stope povrata na imovinu je i pionir u pogledu provođenja e-savjetovanja koja se sastoje u prikupljanju povratnih informacija od strane javnosti u svezi predloženih načina upravljanja i raspolaganja imovinom u gradskom vlasništvu (nekretnine, pokretnine te dionice i poslovni udjeli).

Slika 9

Izvor: Ministarstvo financija, Vlastiti izračun autora

Zaključak

Ukoliko ne možete izmjeriti stvari, ne možete njima niti upravljati“, poznata je izreka Michaela Bloomberga, bivšeg gradonačelnika New Yorka. Osvješćivanje potrebe boljeg upravljanja imovinom JLRS predstavlja pravu strukturnu reformu koja poreznim obveznicima, njihovim političkim predstavnicima i investitorima omogućava prepoznavanje dugoročnih posljedica političkih odluka i mobilizaciju imovine umjesto oslanjanja na povećanje poreza i zaduženosti i/ili mjere štednje na stavkama važnih infrastrukturnih projekata.

Na putu boljem upravljanju javnom imovinom na lokalnoj razini postoji mnogo izazova od kojih su najbitniji otpornost profesionalizacije upravljanja na političke pritiske, ispravno sekvenciranje koraka upravljanja imovinom, uzimanje u obzir lokalnih kapaciteta i dostupnost ljudskog kapitala, te dugoročno ‘političko vlasništvo’ nad cjelokupnom reformom koja ne može biti uvedena od strane konzultanata. Unatoč sizifovskom poslu, ideju boljeg upravljanja imovinom u vlasništvu lokalne i regionalne samouprave potrebno je predano održavati na životu. Osim eksperata, u cijeli pothvat potrebno je aktivnije uključiti građane i osvijestiti činjenicu da za manja porezna davanja mogu dobiti jednako (ne)kvalitetnu infrastrukturu, odnosno da na postojećoj razini poreza mogu dobiti daleko veću i kvalitetniju ponudu lokalnih javnih dobara. 


Kristijan Kotarski je docent na Fakultetu političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu a Tirena Leinert Novosel je magistrica politologije 


 

[1] U daljnjem tekstu korist će se akronim JLRS (jedinice lokalne i regionalne samouprave).

[2] Stopa povrata na imovinu izračunata je stavljanjem u omjer ukupnih prihoda od korištenja ne-financijske i financijske imovine te ukupne vrijednosti imovine za sve jedinice JLRS.

[3] Osnovni cilj ovih nezavisnih i komercijalno orijentiranih entiteta jest efikasnije korištenje gradske imovine i revitalizacija urbanih sredina. Npr. Kopenhagen planira renovirati područje bivše vojne baze i sagraditi 30.000 domova, velik broj poslovnih prostora, povećati površinu parkova i prostora za rekreaciju. U isto vrijeme dividende ostvarene projektom planira usmjeriti u proširenje mreže podzemne željeznice. S druge strane Hong Kong je osnivanjem i poslovanjem lokalne inačice ‘urbanog fonda bogatstva’ bio u stanju financirati kompletnu gradsku željezničku mrežu.

[4] Udio stavke ‘Materijalna imovina – prirodna bogatstva’ povećan je s 19.81% na 31.44%, dok je udio stavke ‘Građevinski objekti’ također skočio s 29.80% na 36.97%.