Reforme naše svagdašnje

Foto: Choneschones / Dreamstime

Ad

Europska komisija je sa zakašnjenjem objavila Izvješće o provedbi strukturnih reformi u Hrvatskoj, odnosno ispravljanju makroekonomskih neravnoteža (tzv. Macroeconomic Imbalance Procedure – MIP). Izvješće se odnosi na praćenje provedbe strukturnih mjera u 2018. godini, datirano je u mjesec studeni, ali je još uvijek aktualno jer slijede detaljne informacije za otprilike mjesec dana kada će biti objavljeno tzv. veliko izvješće (Country Report). 

Izvještaji su dio Europskog semestra – ciklusa oblikovanja i usuglašavanja ekonomskih politika u toku kojeg Komisija redovito prati napredak država članica u pripremi i provedbi strukturnih reformi (strašna riječ), s ciljem sprječavanja i smanjivanja makroekonomskih neravnoteža, pogotovo njihovog prelijevanja na druge države članice. 

Komisija smatra kako su projekcije gospodarskog rasta (realni godišnji rast BDP-a nešto niži od 3% tijekom 2018.-2020.) „još relativnog niskog potencijala“, što će imati utjecaj na nisku razinu konvergencije.

Kao glavni faktori rasta gospodarstva ističu se osobna potrošnja te izvoz roba i usluga. Istovremeno, glavno ograničenje gospodarskog rasta Komisija vidi u niskoj ukupnoj faktorskoj produktivnosti, na koju utječu strukturne neefikasnosti funkcioniranja tržišta i institucija. Niska produktivnost jedna je od glavnih prepreka većim ulaganjima koja bi mogla dati poticaj rastu BDP-a iznad 3% (kao što je slučaj u nekima od zemalja koje se mogu usporediti s Hrvatskom).

Gledajući po područjima, Komisija vidi određenu razinu napretka u provedbi fiskalne konsolidacije i razduživanja države, administrativnih rasterećenja gospodarstva i liberalizacije tržišta usluga, obrazovne i strukovne reforme, smanjivanju trajanja i broja neriješenih sudskih slučajeva. Komisija značajnom ocjenjuje mirovinsku reformu te racionalizaciju broja agencija i javnih tijela.

S druge strane, Komisija ukazuje na činjenicu da zdravstveni dug i dalje raste, da je lokalna administracija i dalje fragmentirana uz manjak efikasnosti i mnogo diskrecijskih postupanja i da se ne rješava problem neusklađenosti visokog obrazovanja s tržištem rada.

Pregled u glavnim područjima reformi

Financije: 

Udjel javnog duga u BDP-u pao je na oko 76% sredinom 2018. i očekuje se na 68% do kraja 2020. unatoč jednokratnom efektu aktivacije garancija većem od 1% BDP-a. Očekuje se nov, poboljšan zakonodavni okvir za fiskalnu odgovornost. Udjel duga privatnog sektora u BDP-u je pao sa 105% 2016. godine na 98% 2017. godine. Smanjivanje dugova poslovnog sektora primarno je posljedica otpisa i prilagodbi cijena. Smanjuje se i udjel loših kredita sa 17% u lipnju 2017. na 11% u lipnju 2018., ali treba imati na umu da taj dug nije nestao nego je u rukama drugih investitora. 

Javna uprava: 

Novi zakonodavni okvir za državne službenike ujednačit će određivanje plaća i definirati okvir za nužne vještine, a treba istaknuti da vlada time uvodi i kompetitivni sustav ocjenjivanja kvalitete rada službenika (doduše, o tome se već godinama priča i piše bez ikakvih učinaka). 

Racionalizira se državna struktura kroz ukidanje ili spajanje 54 agencija i ostalih javnih tijela u odnosu na resore. Iako Komisija to ne problematizira, otvoreno je pitanje koliko se može govoriti o dubinskoj reformi ako se svi zaposleni samo sele u linijska ministarstva. Riječ je o reorganizaciji koja može značiti ograničene uštede u menadžmentu, a ne o suštinskoj promjeni u smislu smanjenja viška zaposlenika.

EK primjećuje da lokalna administracija ostaje fragmentirana s manjkom kapaciteta i efikasnosti prigodom pružanja javnih usluga. 

Premda je zakonodavni okvir za upravljanje državnim poduzećima usvojen, Komisija ističe kako nije bilo koraka u razvoju koordiniranog sustava kolektivnih ugovora za državna poduzeća.

Pravosuđe: 

Postoji određeni napredak u smanjivanju broja neriješenih sudskih slučajeva, daljnjoj digitalizaciji i racionalizaciji mreže sudova. Svi su trgovački sudovi opremljeni sustavom e-komunikacije. 

Komisija bilježi da je u borbi protiv korupcije zabilježen određen napredak, ali sprječavanje i sankcioniranje ostaje ograničeno. Planira se novi zakon o zaštiti zviždača. Reguliranje lobiranja je na čekanju. Postoji zabrinutost zbog razine integriteta na lokalnim razinama gdje postoje relativno široka diskrecijska prava kod proračunske potrošnje i kod imenovanja bez značajne kontrole.

Obrazovanje i tržište rada: 

Dugo planirana obrazovna reforma je u provedbi, kao i uspostava centara kompetentnosti u okviru strukovnog obrazovanja. Unatoč napretku u pripremi modela financiranja visokog obrazovanja prema učinku, ne rješavaju se pitanja efikasnosti sustava i njegove povezanosti s tržištem rada. Sudjelovanje u aktivnim politikama tržišta rada ostaje ograničeno, unatoč određenim poboljšanjima. 

Poslovna klima: 

Provedeno je mjerenje administrativnog opterećenja gospodarstva u ukupnom iznosu od 12,3 milijardi kuna tj. oko 3% BDP-a, a mjere rasterećenja za barem 20% od navedenoga iznosa vlada namjerava provesti tijekom 2019. godine. Provedeno je određeno smanjenje neporeznih davanja. Komisija navodi primjere područja u kojima je tijekom 2018. godine nastavljena liberalizacija tržišta usluga kroz 40-ak provedenih mjera tijekom 2018 i 40-ak dodatno planiranih. S druge strane, Komisija ističe kako ključni („big ticket“) problem tarife pravnih profesija ostaje netaknut dok su „restriktivne regulacije“ od strane komora „izvan kontrole vlade“, što ograničava liberalizaciju u sektoru usluga. 

Zdravstvo: 

Zdravstveni dug raste (dostiže oko 2% BDP-a) i pitanje je hoće li povećanje doprinosa od siječnja 2019. dovesti do rješenja ovog problema.

Mirovine: 

U Sabor je poslan važan paket mirovinske reforme usmjeren na ranije povećanje dobi umirovljenja na 67 godina od 2033. umjesto kao dosad od 2038., veću penalizaciju prijevremenih umirovljenja (s 0,15% na 0,30% po mjesecu) i bonifikaciju kasnijih umirovljenja, mogućnost povremenog rada tijekom mirovine, isplatu dodatka i za osiguranike koji ostaju u II. stupu, ukidanje beneficiranog radnog staža za neka zanimanja i uvođenje ulaganja mirovinskih fondova u infrastrukturne projekte. 

Socijalna zaštita: 

Glavne mjere u području socijalnih naknada su u fazi pripreme, kako bi se riješio problem fragmentiranog sustava socijalne zaštite koji je vezan uz fiskalne kapacitete lokalne uprave.

Općenito:

Komisija u tabličnom prikazu prati ključne reformske aktivnosti: novi zakonodavni okvir za jačanje fiskalne odgovornosti, poboljšanje primarne zdravstvene zaštite (uvođenje privatnih ordinacija), plan funkcionalne integracije bolnica (zbog racionalizacije troškova), ograničenje cijena lijekova, dva akcijska plana za daljnju liberalizaciju tržišta usluga u području raznih profesionalnih usluga, treći akcijski plan za administrativno rasterećenje gospodarstva, jednostavni okvir za elektroničko pokretanje poslovanja (kao odgovor na jedno od kritičnih Doing Business područja), razvoj e-računa u e-nabavi, objedinjavanje gospodarskih inspekcija (zbog smanjenja kontrola i nekažnjavanja lakših prekršaja), digitalizacija pravosuđa i javne uprave, razvoj 25 regionalnih centara kompetencija u strukovnom obrazovanju, razvoj standarda zanimanja zbog povezivanja obrazovanja s tržištem rada, programi obrazovanja odraslih, zakoni u području mirovinske reforme, promjene niza zakona zbog smanjenja broja agencija i javnih tijela.

Od početka 2019. smanjeno je oporezivanje rada kroz doprinose (za 0,7%) no daljnje reforme u tom dijelu nailaze na prepreke koje postavljaju nereformirani zdravstveni i mirovinski sustav. Predloženom mirovinskom reformom provode se dvije preporuke Komisije, vezane uz dob umirovljenja i penalizaciju ranog umirovljenja, ali ne i treća, koja se odnosi na pitanje povlaštenih mirovina.

Za razliku od područja s polovičnim reformama, postoje područja u kojima reforme još nisu započete. Visoka fragmentacija lokalne administracije i loša koordinacija sustava socijalnih naknada među različitim razinama javne vlasti neriješeni su problemi iako se radi o dubokim političkim i moralnim pitanjima; visoka fragmentacija lokalne vlasti otvara pitanje renti za lokalne političare, a neusklađenost sustava socijalne zaštite otvara pitanje sustava koji nedovoljno fokusira novac prema potrebitima. Nema ni plana za reformu tržišta rada koja bi (barem donekle) liberalizirala radno zakonodavstvo (nastavno na blažu liberalizaciju iz 2014. godine).

Unatoč planiranoj reformi službeničkog sustava koja bi trebala uvesti kompetitivno ocjenjivanje kvalitete te nagrađivanje i sankcioniranje službenika, izostaje barem okvirni plan smanjenja proračunske mase plaća (koja sada iznosi cca 11% BDP-a) i broja zaposlenih u javnom sektoru. Unatoč provedbi ušteda u zdravstvu (funkcionalna integracija, objedinjena nabava, rasterećenje bolničkog sustava itd.) nema naznaka u kojoj će se mjeri smanjiti zdravstveni dug (koji iznosi oko 2% BDP-a). Kronično izostaje odgovor na pitanje kada će se privatizirati stotine državnih poduzeća (od njih preko 1.000 na razini opće države), premda to nije pitanje kojim se Europska komisija bavi. U konačnici, nije izvjesno kakav je napredak u borbi protiv korupcije čija rasprostranjenost ovisi i o tome kakva je struktura javnog sektora i to po svim gore opisanim područjima. 

Kako su reforme u nekim područjima tek započete, moći će se ocjenjivati tek 2020. Istovremeno, bit će teško do sljedećih izbora dovršiti neke bitne složene procese ako dosad nisu pokrenuti. O ambicioznijem pristupu reformama u smislu intenziteta i dinamike – kao što je prikazano CEA projektom Hrvatska 2025 jasno je, nema govora.