Index.hr je 14. prosinca 2020. najavio kako se od 15. prosinca 2020. osobe starije od 65 godina starosti bez prihoda i mirovine mogu prijaviti za primanje nacionalne naknade od 800 kn.
Hrvatska je još 2002. počela cjelovitu reformu mirovinskog osiguranja. Tadašnjim novim zakonskim okvirom uspostavljena su tri stupa mirovinskog osiguranja – prvi stup međugeneracijske solidarnosti, drugi stup obvezne individualne kapitalizirane štednje te treći kapitalizirani dobrovoljni mirovinski stup. U Strategiji socijalne skrbi za starije osobe u RH za razdoblje od 2017.-2020. predviđeno je uvođenje sustava stalne novčane pomoći (nacionalne mirovine ili nacionalne naknade za starije osobe), namijenjene starijim osobama koje ne ostvaruju mirovinu na temelju prethodnog rada i plaćenih mirovinskih doprinosa.
Procjenjuje se kako u Hrvatskoj približno 20 tisuća starijih osoba (većinom žena) nije ispunilo minimalne uvjete mirovinskog osiguranja od 15 godina za ostvarenje mirovine. Gotovo sigurno su to najsiromašnije osobe u Hrvatskoj. Ako nemaju drugih primanja traže pomoć od centra za socijalnu skrb, a ostvarenje prava na takvu pomoć ovisi o imovinskom ili dohodovnom cenzusu, čije se potvrđivanje i provjera periodično provodi. Kako se dohodovni položaj starijih osoba ne poboljšava, u Hrvatskoj je već razmjerno dugo vremena nastala ideja o uvođenju stalne novčane pomoći za starije osobe bez mirovinskih prava (nulti stup), ali dosad to nikada ostvareno, ponajviše zbog nedostatka sredstava.
U ovom se tekstu izlažu prednosti i nedostaci takvog oblika pomoći.
Kod prednosti pozornost se usmjerava na smanjivanje siromaštva starijih osoba koje ne ostvaruju mirovinu, administrativnu jednostavnost, ublažavanje stigme siromaštva i smanjivanje nepodnošenja zahtjeva za ostvarivanje i nekorištenje socijalne pomoći.
Među mogućim nedostacima mogu se navesti potencijalno smanjivanje stope aktivnosti u službenom gospodarstvu i povećanje evazije plaćanja mirovinskih doprinosa te narušavanje pravednosti mirovinskog sustava. Naravno, određena obilježja sustava (npr. uvođenje dohodovne provjere ili means-test) ili određivanje više dobne granice za stjecanje prava za novčanu pomoć (npr. 65 i više godina) sigurno imaju i svoje prednosti (ponajviše u smanjivanju javnih rashoda i/ili boljem ciljanju izdvajanja na one koji najviše trebaju pomoć), ali i nedostatke (mogu pretjerano posložiti funkcioniranje sustava ili narušiti ostvarivanje njegovog najvažnijeg cilja, a to je smanjivanje siromaštva starijih osoba koje nemaju mirovine).
Prednosti nacionalne naknade
Smanjivanje siromaštva starijih osoba koje ne ostvaruju mirovinu – Više analiza u različitim zemljama razmatralo je raširenost i učinke socijalnih mirovina. U Južnoafričkoj Republici dob za stjecanje uvjeta za socijalnu mirovinu je 60 godina za žene i 65 godina za muškarce. Iznos mirovine je oko 75 USD. Pravo se ostvaruje u skladu s provjerom dohotka (means-test) tako da su isključene starije imućne osobe.
U Brazilu je za osobe koje nisu bile obuhvaćene redovnim mirovinskim sustavom vlada uvela stalnu socijalnu mirovinu koja nije ovisila o prijašnjem radu i uplaćenim doprinosima. Korisnici su dobivali mirovinu u paušalnom iznosu koji je odgovarao razini minimalne plaće. Približno je u programu bilo oko 5,3 milijuna korisnika. Ključno obilježje tog modela bilo je da se pravo ostvaruje bez utvrđivanja dohodovnog stanja i nema provjere spremnosti na rad primatelja. Provedena istraživanja ustanovila su visoku razinu zadovoljstva korisnika i značajne pozitivne učinke na smanjivanje siromaštva starih osoba.
Provedeni izračuni su pokazali kako je u obje zemlje novčana naknada bez uvjeta plaćanja doprinosa znatno smanjila stopu i jaz siromaštva (udaljenost od stope siromaštva). Ujedno, socijalne mirovine obično su izdašnije od socijalne pomoći i provjera resursa (means-tested) je manje rigorozna (često svedena na provjeru dohotka). Naknade iz socijalne pomoći usmjerene su na najsiromašnije dijelove starijeg stanovništva (visoka razina ciljanosti), što može omogućiti manje socijalne rashode uz istodobno značajno smanjivanje siromaštva među tim stanovništvom.
Administrativna jednostavnost proizlazi stoga što ovaj sustav ne zahtijeva informacije i dubinske provjere o dohotku i imovini korisnika. Međutim, ako se želi obuhvatiti što veći broj primatelja, sustav socijalnih mirovina može zahtijevati veće troškove upravljanja, bez obzira na manje striktnu provjeru raspoloživih materijalnih resursa korisnija. Stanje se mijenja ako se uvodi provjera dohotka, ali tada se može odobriti veći iznos naknade najpotrebitijima.
Ublažavanje stigme siromaštva– U mnogim ekonomskim situacijama ljudi ne brinu samo o učincima na svoje materijalno stanje, već uzimaju u obzir očuvanje određene slike koju zajednica stvara o njima, odnosno dojma koji društvo ima o njima. Mnogobrojni istaknuti teoretičari (Moffitt, 1983; Besley i Coate, 1992; Lindbeck, Nyberg i Weibull, 1999) razvili su stav kako pojedinci ne žele samo da zajednica ima o njima dobru sliku, nego da to također utječe i na način na koji koriste prava iz socijalne skrbi. Polazište je kako pojedinci koji imaju pravo na određene oblike i prava iz sustava socijalne skrbi ne podnose zahtjeve za njihovo ostvarivanje jer ne žele poslati negativnu poruku o svojim sposobnostima, motivaciji za rad i/ili socijalnim stavovima kako ne bi ugrozili svoj društveni imidž. Moguća stigmatizacija ne samo da ugrožava njihovu predstavu koju imaju o sebi nego također može narušiti ili pogoršati odnose drugih prema njima. To se naziva stigmom korištenja prava iz socijalne skrbi i u velikoj mjeri može objasniti zašto građani ne traže i ne koriste socijalne pomoći na koja imaju pravo. Niska stopa korištenja pojedinih prava stalna je tema političkih rasprava jer se time pokazuje kako su programi socijalne skrbi često neučinkoviti u obuhvaćanju onih kojima su najviše potrebni pa se time ne poboljšava položaj najugroženijih niti ostvaruju željeni ciljevi redistribucije (Eurofound, 2015). Ipak, razmjerno su malobrojna istraživanja i dokazi za takvu tvrdnju. Friedrichsen, König i Schmacker (2018) u svom su istraživanju potvrdili pretpostavku kako osobe zbog ponosa, slabije informiranosti i/ili ograničene pokretljivosti češće ne ostvaruju prava koja uključuju provjeru dohotka ili imovine.
Visoke stope neuzimanja naknada socijalne pomoći (engl.non-take-up) od strane osoba koje na njih imaju pravo je fenomen prilično često zabilježen među starijom populacijom i samačkim kućanstvima u kojima često žive starije osobe. Stope traženja socijalne pomoći rastu do 49. godine, a zatim se smanjuju. Procijenjena stopa neuzimanja socijalne pomoći u Njemačkoj (omjer netražitelja pomoći i svih kućanstava s pravom na pomoć) u kućanstvima koje vode osobe starije od 60 godina iznosila je početkom 2000-ih čak 77,5%.
Nedostaci nacionalne naknade za starije osobe
Smanjivanje stope aktivnosti u službenom gospodarstvu i mogućnost povećanja evazije plaćanja mirovinskih doprinosa – Gotovo u svim post-tranzicijskim zemljama postojeći javni sustavi mirovinskog osiguranja koji se financiraju iz tekućeg dohotka nisu u mogućnosti zadovoljiti nastale obaveze prema velikom broju umirovljenika. Umirovljenici pojedinačno primaju vrlo male mirovine, a vrlo su veliki doprinosi za mirovinsko osiguranje, što neminovno stimulira prelazak u sivu ekonomiju i zapošljavanje na crno te slijedom toga značajno ili potpuno izbjegavanje plaćanja mirovinskih doprinosa. Velika izdvajanja za mirovinsko osiguranje (u zemljama Srednje i Istočne Europe kreću se između 10 do 15% BDP-a) uz nepovoljne demografske trendove i zadržavanje sadašnjeg stanja mogla bi do sredine 21. stoljeća narasti do četvrtine BDP-a. Ujedno, smanjuje se udio doprinosa koji su prikupljeni od velikih, većinom državnih poduzeća, dok se istodobno u potrebnoj mjeri ne povećavaju sredstava koja se prikupljaju od privatnih, uglavnom manjih tvrtki. Kao i u mnogim drugim zemljama, i u Hrvatskoj je nepovoljan odnos između broja osiguranika i korisnika mirovine, što uvjetuje potrebu za velikim stopama doprinosa za mirovinsko osiguranje. Uz nepostojanje snažnije povezanosti između visine doprinosa i mirovine, te nedovoljno učinkovit nadzor nad ubiranjem doprinosa, lako može doći do izbjegavanja njihovog plaćanja.
Neplaćanje doprinosa za mirovinsko osiguranje djelomično je posljedica negativnog stava stanovništva o kakvoći i visini usluga javnih mirovinskih fondova (posebice niski iznosi mirovina koji nisu pratili rast plaća). Sve veće oslanjanje i značenje (teret) doprinosa za mirovinsko osiguranje, uz istodobno relativno smanjivanje poreznog pritiska), značilo je određeno preusmjeravanje izbjegavanja neplaćanja s poreza na doprinose. To je pogotovo naglašeno ako ne postoji dovoljno jaka veza doprinosa i mirovina, ako je sustav nepravedan tako da se u njemu ostvaruju brojne i/ili (visoke) povlaštene mirovine bez plaćanja doprinosa, odnosno ako plaćanje doprinosa nije uvjet za ostvarivanje mirovinskih prava.
Gotovo presudno pitanje u fiskalnom ponašanju i odluci o (ne)poštivanju obveze plaćanja je pitanje pravednosti i važenja društvenih normi. U suvremenoj fiskalnoj teoriji u velikoj mjeri prevladava stav kako je evazija poreza i doprinosa endogena varijabla, odnosno što su više stope doprinosa za obvezno mirovinsko osiguranje, ljudi će biti manje skloni raditi u skladu sa zakonom i tako si stvarati sve veću obvezu. Istina, u svijetu gotovo da i nije bilo istraživanja utječu li stalne naknade za starije osobe (što je u drugim zemljama socijalna mirovina) i u kojoj mjeri na potpuno povlačenje iz rada u službenom gospodarstvu, ali se može sa sigurnošću pretpostaviti kako se njezino postojanje ne smije zanemariti. Teoretičari obično imaju različite stavove zašto osobe sudjeluju u neslužbenom gospodarstvu, ali sve više prihvaćaju stav kako je to svjesna odluka kako bi se izbjeglo plaćanje i mirovinskih doprinosa. Takva se odluka može djelomično objasniti kratkovidnošću osoba koje rade u neslužbenom gospodarstvu (pa u starosti neće imati mirovinska prava iz rada) ali i stavom kako većini ljudi novci mnogo više vrijede danas nego u nekoj dalekoj i neizvjesnoj budućnosti.
Narušavanje pravednosti sustava – Stope aktivnosti i zaposlenosti pod utjecajem su cijelog niza čimbenika koji nisu izravno povezani s mirovinskim sustavom, ali odluke o umirovljenju i ponašanje vezano uz povlačenje iz svijeta rada (posebno službenog gospodarstva) su u najvećoj mjeri vezane uz institucionalni okvir razvijen nacionalnim zakonodavstvom. Najznačajnije odrednice koje obično znače izravni signal zaposlenicima kod donošenja odluke o radnoj aktivnosti u službenom gospodarstvu i umirovljenju, su pravila vezana uz izračun, odnosno povećanje i umanjenje mirovine, zakonska dob umirovljenja, kažnjavanje prijevremenog umirovljenja te posebice uvjeti za ostvarenje i iznos socijalne mirovine. Zemlje članice EU-a su u svoje javno mirovinsko osiguranje ugradile mnoga obilježja preraspodjele (redistribucije), posebice kroz zajamčene socijalne mirovine ili odobravanjem mirovinskih prava za vrijeme dok osiguranik nije ostvarivao redovni dohodak (poput nezaposlenosti, porodiljskog dopusta i slično). Time se nastoji ublažiti problemi životnog standarda starijih osoba i smanjiti materijalne razlike među starijim stanovništvom koje su često veće nego među ukupnim stanovništvom. Kako je ranije navedeno, u više zemalja članica, posebice u Finskoj, Francuskoj i Nizozemskoj, razvijeni su sustavi socijalnih mirovina.
Teoretska stopa zamjene (udio mirovine u plaći) za osobe koje nisu radile ili nisu ispunile uvjete za stjecanje starosne mirovine stoga je vrlo visoka, dok osobe s niskim dohocima obično ostvaruju pravo na minimalne mirovine. Uzimajući u obzir prosječnu promjenu stope zamjene za svaku godinu dužeg radnog staža za osobe s prosječnim i osobe s niskim primanjima, mogućnost ostvarivanja prava na nacionalne naknade za starije osobe ili minimalnu mirovinu može demotivirati drugu skupinu na duži ostanak u svijetu rada. Stoga je većina zemalja članica EU zadržala ili pojačala mjere kako bi pospješila zapošljavanje za osobe koje mogu ostvariti tek niski dohodak i nagradila ih za duže ostajanje u svijetu rada. U svakom slučaju, bez obzira na razlike u pojedinim promatranim zemljama, potrebno je imati na umu kako su slabo plaćeni zaposlenici često mnogo manje spremni ostati raditi u odnosu na bolje plaćene radnike. Istodobno, moguće ukidanje socijalnih mirovina i/ili preveliko snižavanje razine minimalne mirovine može ugroziti financijsku sigurnost i uvjetovati povećanje siromaštva među osobama starije dobi.
Većina zemalja članica EU vjeruje kako minimalna mirovina uvjetuje negativne poticaje na dulji rad, dok ne postoji jedinstven stav o utjecaju socijalne mirovine na radnu aktivnost. Pritom to ovisi o mnogim čimbenicima. Ako su uvjeti za ostvarivanje nacionalne naknade utvrđeni za razumno visoku dob života, takva se mirovina vjerojatno ne može smatrati uzrokom neuključivanja na rad u službenom gospodarstvu. Uvjeti za ostvarivanje prava ovisno o dohodovnom i/ili imovinskom stanju mogu također utjecati na odluke o (ne)uključivanju u rad u službenom gospodarstvu. Ipak, ako u društvu postoji nacionalna naknada za starije osobe (ponavljamo u drugim zemljama je to socijalna mirovina), koja je neznatno manja od minimalne mirovine ostvarene iz rada, primatelji potonje će sigurno smatrati kako je to nepravedno jer su oni ipak (razmjerno kratko) radili i plaćali mirovinske doprinose.
Zaključno
Najkraće, iako su djelovanje i snaga utjecaja nacionalne naknade zasad još nepoznati, utvrđivanje razmjerno visokog iznosa takve pomoći najvjerojatnije nepovoljno utječe i na odnos prema sustavu redovnih starosnih mirovinama. Iznos nacionalne naknade je 800 kuna mjesečno i na njega ima pravo hrvatski državljanin koji je navršio 65 godina života s prebivalištem na području Republike Hrvatske u neprekidnom trajanju od 20 godina neposredno prije podnošenja zahtjeva za ostvarivanje prava. Nadalje, uvjet je da osoba nije korisnik mirovine niti osiguranik u obveznom mirovinskom osiguranju, da njezin prihod i/ili prihod članova njegovoga kućanstva ostvaren u prethodnoj kalendarskoj godini po članu kućanstva mjesečno ne prelazi utvrđeni iznos nacionalne naknade za starije osobe od 800,00 kn, da nije korisnik prava na zajamčenu minimalnu naknadu prema propisima o socijalnoj skrbi, da mu nije priznato pravo na uslugu smještaja prema propisima o socijalnoj skrbi i da nije sklopio ugovor o dosmrtnom uzdržavanju ili ugovor o doživotnom uzdržavanju kao primatelj uzdržavanja.
Ipak, treba podsjetiti kako je najniža mirovina za 15 godina radnog staža 1026 kuna mjesečno, pa se sustavom nacionalne naknade uvjetno može narušiti pravednost mirovinskog sustava jer slične iznose dobivaju osiguranici koji su radili određeni broj godina i/ili imali redovni dohodak te plaćali doprinose i osobe koje to nisu činili. Usvajanjem sustava nacionalne naknade za starije osobe gotovo sigurno će se poboljšati materijalnog položaj starijih osoba koje sada ne ostvaruju mirovinska prava. Mogući strah od zloupotrebe tog sustava ili neželjenog ponašanja u vezi povećane spremnosti na aktivnost u neslužbenom gospodarstvu ili moguće narušavanje pravednosti mirovinskih prava ne bi trebali biti prepreka u provedbi ove značajne mjere pomoći najugroženijoj skupini.
Literatura
Besley, T. i Coate, S., 1992 Understanding welfare stigma: Taxpayer resentment and statistical discrimination. Journal of Public Economics, 48(2), 165–183.
Friedrichsen, J. i Engelmann, D., 2018. Who cares about social image? CRC TRR190 Discussion Paper, No. 61. Munich/Berlin: Collaborative Research Center Transregio.
Lindbeck, A., Nyberg, S. i Weibull, J. W., 1999. Social norms and economic incentives in the welfare state. Quarterly Journal of Economics, 114(1), 1–35
Moffitt, R., 1983. An economic model of welfare stigma. American Economic Review, 73(5), 1023–1035.