Postoji li fiskalno neodgovorna porezna reforma: slučaj Trump

Foto: Americanspirit / Dreamstime

Američka porezna reforma bez plana konsolidacije otvara niz pitanja. Glavna mjera je rezanje poreza na dobit s 35 na 15%. Porezni sustav se administrativno pojednostavljuje, što će smanjiti troškove poduzetnicima i svim Amerikancima. Kako će se zakrpati deficit ostaje pitanje bez odgovora.

 Dok se Sjedinjene Američke Države nekada promatralo kao ogledni model „neoliberalizma“, što je uključivalo i niska porezna opterećenja, mnoge su zemlje u utrci rezanja poreza pretekle Ameriku. Trumpova administracija ima namjeru nadoknaditi propušteno u pogledu snižavanja poreznih stopa.

Osim toga, u okviru američke porezne reforme razna porezna izuzeća i većina olakšica se ukidaju (osim primjerice za dobrovoljna davanja). Time se planira povećanje jednostavnosti i pravednosti oporezivanja, odnosno proširenje porezne baze.

Političari iz oba tabora su se složili kako je postojeći porezni sustav kompliciran i stvara velike administrativne troškove. Od posljednje (Reaganove) porezne reforme iz 1986. porezni propisi su se povećali s 26.000 na 70.000 stranica.

Ipak, porezne stope su ono što je u svakoj poreznoj reformi najzanimljivije. Stoga se u nastavku analizira dva najvažnija porezna oblika u SAD-a – porez na dohodak (pojedinaca) i porez na dobit (korporacija).

Visoki porez na dobit

Prema stopi poreza na (korporativnu) dobit od 35% SAD je neslavni prvak među zemljama OECD-a. Čak i neke visoko socijalne države Europe su spustile porez na dobit ispod 30%, dok je liberalna Irska dosegla standardnu stopu od 12,5% i privukla mnoge američke (i druge) investitore. Hrvatska se u tom pogledu još davne 2001. spustila s 35 na 20% (a potom od 2017. na 18%, odnosno 12% za mala poduzeća s godišnjim prihodom do 3 milijuna kuna).

Američka administracija sada želi spustiti porez na dobit za 3 puta kako bi povećali poreznu konkurentnost na globaliziranom tržištu i dali snažan poticaj poduzetništvu. Uvodi se i teritorijalni način oporezivanja dobiti, što znači da administracija neće ubirati porez na dobit ostvarenu izvan SAD-a.

Porezni sustav nije jedini faktor međunarodne konkurentnosti. Amerika bi i uz porez na dobit of 35% ostala jedna od najprivlačnijih poslovnih i investicijskih destinacija zbog otvorene poduzetničke klime. Ključna je cjelina institucija i javnih politika koje utječu na konkurentnost zemlje. Sustav društvenih vrijednosti također utječe na konkurentnost. Međutim, kako sve veći broj zemalja usavršava institucije, SAD nisu među pet najboljih država svijeta prema indeksu lakoće Doing Business. U takvim se uvjetima porezi više ne mogu zanemariti.

Porez na dohodak je podijelio zemlje

Osim poreza na dobit odnosno kapital treba gledati i kakvi su odnosi oporezivanja rada. Porez na dohodak je podijelio europski zapad i istok. Progresivni porezni sustavi koji su uobičajeni na razvijenijem zapadu EU našli su se pred izazovom sustava proporcionalnog oporezivanja (flat tax) koji je uveden u većini post-komunističkih europskih zemalja (osim Poljske, Slovenije, Hrvatske, Srbije i BiH).

U srazu između progresivnog i proporcionalnog oporezivanja javljaju se i snažne ideološke podjele. S liberalne strane se progresivno oporezivanje etiketira kao socijalističko, dok se proporcionalno oporezivanje dohotka etiketira kao neoliberalno i socijalno neosjetljivo sa strane ljevice.

Amerika je, kao i razvijeni europski zapad, do sada razvila snažno progresivan sustav oporezivanja dohotka koji administracija predsjednika Trumpa namjerava ublažiti, ali ipak zadržati. Zbog toga će Trumpov plan porezne reforme za ortodoksne zagovornike flat tax sustava ostati nedovoljan. Najviša granična stopa poreza na dohodak (Individual income tax) planira se spustiti s 39,6 na 35%. Ne radi se o značajnom rasterećenju. Otprilike je takvo rasterećenje provedeno u Hrvatskoj od 1. siječnja 2017. (s 40 na 36%), s time da je američki prag za primjenu najviše granične stope daleko viši zbog većeg ekonomskog standarda po stanovniku. Broj progresivnih stopa federalnog poreza na dohodak snižava se sa sedam (10%, 15%, 25%, 28%, 33%, 35% i 39,6%) na tri (35, 25 i 10%), što predstavlja djelomični pomak prema poreznom pojednostavljenju.

Kako objasniti američku odluku da kao zemlja s izraženom poslovnom orijentacijom i liberalnim vrijednostima ne uzme u obzir flat tax koji je primjerice u Estoniji i Slovačkoj opravdao značaj Lafferove krivulje koja pokazuje da se nižim poreznim stopama može prikupiti više proračunskih prihoda zbog rasta osnovice? Prije pokušaja odgovora na to pitanje treba shvatiti širi kontekst američke porezne reforme, odnosno njezin potencijalni utjecaj na fiskalni položaj države.

Manji porezi – više ekonomske slobode, ali i briga o deficitu

Rezanje poreza na dobit i dohodak je dio koncepta ekonomske slobode koji mjeri Fraser Institute & Heritage Foundation. Manji porezi (kao i doprinosi) doprinose povećanju fiskalne slobode jer ostavljaju više novca poduzetnicima i svim građanima. Ipak, takva politika može biti osuđena na fiskalnu neodgovornost ukoliko nema cjelovitog rješenja za javne financije, što može biti manje „popularno“. Kada su porezi u pitanju, uvijek treba postavljati pitanje može li se rezanje poreza planirati bez cjelovite fiskalne konsolidacije? Kakav će biti fiskalni utjecaj na deficit američkog federalnog proračuna koji se dominantno puni iz poreza na dohodak i dobit (umjesto iz oporezivanja potrošnje)?

Ne može se uvijek računati na mogućnost Lafferove krivulje koja predviđa da će se uslijed poreznog rasterećenja dogoditi povećani porezni prihodi zbog rasta osnovice, što su primjerice dokazale Estonija i Slovačka. Koliko god su rezanja poreza privlačna, odgovore na pitanje fiskalne održivosti prije svega treba tražiti u reformama tj. racionalizaciji i jačanju kvalitete javnog menadžmenta te izbjegavanju prekomjernog deficita. U tom smislu, politika Europske komisije može poslužiti kao primjer fiskalne discipline.

Kako se u tu priču o poreznim rezovima uklapaju američki planovi velikih infrastrukturnih investicija pa i gradnje zida na meksičkoj granici? Dok socijalni troškovi (socijalna sigurnost i zdravstvo) sve više rastu (stvarajući preko polovice federalnih rashoda) i prijete dosezanju nove „fiskalne litice“, administracija najavljuje i dodatna ulaganja u modernizaciju obrane (koja bez diskrecijskih troškova stvara nešto manje od petine rashoda). Obzirom da nema naznaka da administracija namjerava smanjivati dominantne socijalne troškove, još veći deficit je izgledan. Stoga ova kratkoročno dobra reforma nema nužnu dugoročnu održivost.

Možda aktualna federalna administracija nije dovoljno ekonomski liberalna kako se to naizgled čini. Čini se kako se ponavlja scenarij iz 2001. godine kada je administracija predsjednika Busha pokrenula velike rezove poreza, dok su socijalni i obrambeni troškovi porasli. Obamina administracija je nastavila tim putem još ambicioznije i brzo je došla do „fiskalne litice“.

U svakom slučaju, predložena američka porezna reforma mogla bi, osim svoje očite popularnosti zbog smanjenja poreznih stopa, otvoriti i niz pitanja glede sposobnosti na vođenje cjelovite fiskalne politike. Tada se stvari počinju komplicirati jer kreatori neopreznih javnih politika obično više razmišljaju o populizmu kroz rasterećenja prihodovne strane proračuna, nego o realnim prioritetima pomoću kojih bi sustav javnih financija prvo doveli u red.

Federalni porezi su daleko veći od onih na razini saveznih država

U kontekstu najavljene porezne reforme potrebno je pojasniti što zapravo Amerikance najviše muči i koja je razlika federalnih poreza u odnosu na one na razini saveznih država. Amerikance tradicionalno muče visoki federalni porezi koji su vezani uz bujanje ovlasti prekomjerne središnje (washingtonske) birokracije. Ustavne vrijednosti se time gube jer su Oci utemeljitelji zamislili ograničenu ulogu države i ograničenja političke moći zbog očuvanja individualnih sloboda.

Federalno porezno opterećenje najveći je problem za Amerikance što se uočava ako se pogledaju visine stopa poreza na dohodak na razini saveznih država. Američke savezne države se aktivno natječu visinama poreznih stopa na dohodak. Granične stope poreza na dohodak su na razini saveznih država jednoznamenkaste (osim u Kaliforniji, dok se Oregon za „dlaku“ izvukao). Također, 8 saveznih država su tzv. no income tax states – nemaju porez na dohodak i dobit, kao npr. Texas, Florida i Južna Dakota. U tom smislu, federalna porezna reforma reže porez na dobit 3 puta, što može biti značajno, dok porez na dohodak ostaje progresivno visok do čak 35%. Očit je nerazmjer između promjena ta dva porezna oblika.

Izvor: Tax Foundation, 2016.

Stoga, kada se usporedi oporezivanje dohotka na federalnoj razini i na razini saveznih država, aktualna federalna porezna reforma ne izgleda revolucionarno i cjelovito. Samo se potvrđuje daleko veće povjerenje Amerikanaca u savezne države, obzirom da daleko manje oporezuju od federalne države koja mora financirati nabujale troškove washingtonske mašinerije.

Zaključno

Trumpova porezna reforma će sigurno naići na podršku Amerikanaca, pogotovo konzervativnih republikanaca i klasičnih liberala. S druge strane, progresivni demokrati su protiv jer bi rezanje poreza značilo i snižavanje socijalnih troškova. Glavno pitanje ostaje neodgovoreno – kako će se riješiti deficit? Američka porezna reforma bez plana konsolidacije otvara niz pitanja na koja ćemo odgovore tek tražiti.


Autor je predsjednik Centra za javne politike i ekonomske analize, CEA