Nikoga ne zanima kako je država potrošila 50,6 milijardi kuna 2017.?

Foto: Helder Almeida / Dreamstime

Što pokazuje izvještaj o javnoj nabavi za prošlu godinu, kako objasniti veliki rast troškova javne nabave 2016. i 2017. i kako tumačiti izostanak sustavnog interesa za transparentnost i svrhe jednostavnih postupaka koji brzo rastu i kroz koje se provlači oko 3,2% hrvatskog BDP-a; piše Tatjana Korceba-Huuić

Uprava za politiku javne nabave Ministarstva gospodarstva, poduzetništva i obrta objavila je sredinom srpnja Statističko izvješće o potrošnji države kroz javnu nabavu za 2017. godinu. Ono pokazuje na što su sve državne i lokalne institucije, ustanove i poduzeća koji se financiraju iz proračuna trošili i koliko. Niti jedan medij još nije detaljno izvijestio o ovim podacima. Izgleda da nikoga ne zanima kamo su otišle naše milijarde kuna.

I ove godine javna nabava je veća od prethodne godine: nastavlja se trend rasta. Neobično za zemlju koja intenzivno gubi stanovništvo negativnim prirodnim prirastom i još intenzivnijim iseljavanjem. Javna nabava funkcionira kao opskrbni lanac državnog aparata, te slijedi njegov rast. Iako bi javna nabava trebala funkcionirati kao sustav podrške i održavanja postojeće i izgradnje nove infrastrukture, od npr. nabave lijekova za bolnice, preko javnih servisa do izgradnje cesta i mostova, veliki dio javne nabave ostaje netransparentan i skriven od poreznih obveznika koji sve to plaćaju kroz visoke poreze.

Ukupnu javnu nabavu čine:

  1. Jednostavna nabava – procesi nabave koji ne podliježu Zakonu o javnoj nabavi, nego su definirani internim pravilnicima naručitelja, tj. sve robe i usluge ispod 200.000 kn vrijednosti, te radovi ispod 500.000 kn. U 2017. je ovim putem potrošeno 11.763.765.618,00 kn  (sa PDV-om)
  2. Javna nabava – regulirana je Zakonom o javnoj nabavi (dalje ZJN 2016), odnosi se na sve robe, usluge i radove preko gore navedenih pragova. Na ovaj način je 2017. potrošeno 38.799.396.445,00 kn (sa PDV-om)

Ukupno je kroz ova dva oblika javne nabave u prošloj godini potrošeno 50.564.034.708 kn (sa PDV-om), što je za 5.741.298.361 kn ili 12,8% više u odnosu na prethodnu godinu 2016. (Slika 1)

U odnosu na 2012. ukupna javna nabava je veća za 11,2 mlrd. kn ili 28,6%. Na slici se jasno vidi veliki uzlet ove vrste izdataka 2016. i 2017.

Slika 1: Godišnji iznosi ukupne javne i jednostavne nabave od 2012.-2017.

Najvećih 10 naručitelja su utrošili gotovo pola sredstava ukupne javne nabave u 2017. (42,66%), a to su: Grad Zagreb s 25,95%, Hrvatske autoceste d.o.o., Društvo za upravljanje, građenje i održavanje autocesta sa 16,79% i Središnji državni ured za središnju javnu nabavu s 15,93%. KBC Zagreb, Hrvatske ceste, Zračna luka Dubrovnik, Agencija za obalni linijski promet, HEP-ODS, te KBC Rijeka, iako među najvećih 10 naručitelja, sudjelovali su u ukupnoj potrošnji za 2017. tek s 2,1 – 3,9%. Unatoč tome, spadaju među 10 najvećih naručitelja prema ukupnim iznosima nadmetanja.

Pet najvećih sklopljenih ugovora čini 10,2% ukupne javne nabave za 2017.:

Tablica 1: Pet najvećih sklopljenih ugovora u 2017.

Naručitelj

 

Predmet nabave

 

Vrsta postupka

 

Iznos

(bez PDV-a)

Udio u ukupnoj vrijednosti nabave (%)
Hrvatske autoceste Nabava financijskih sredstava u iznosu 200.000.000.00 EUR Otvoreni postupak 1.274.999.925 4,11
ZL Dubrovnik Građenje infrastrukture i suprastrukture ZL Dubrovnik Otvoreni postupak 899.998.028 2,9
Grad Zagreb Rezervni dijelovi i popravak strojeva za građevinarstvo

(5 grupa)

Otvoreni postupak 374.491.114 1,21
MUP Izrada isprava i službenih obrazaca Pregovarački postupak bez prethodne objave 327.880.817 1,06
HŽ Infrastruktura Električna energija Otvoreni postupak 283.406.525 0,91

Kako je potrošeno 77% od 50,6 mlrd.kn prema Zakonu o javnoj nabavi

U dijelu javne nabave koji podliježe Zakonu o javnoj nabaci, a radi se o najvećim pojedinačnim vrijednostima nadmetanja – svima iznad 200.000 (za robe i usluge), te iznad 500.000 (za radove) – utrošeno je 38.799.396.445 kn (sa PDV-om) ili 77%ukupno utrošenog novca kroz javnu nabavu (Slika 2).

Slika 2.: Ukupna javna nabava – nabava regulirana ZJN i jednostavna nabava


MALI POJMOVNIK JAVNE NABAVE

Javni naručitelji su državna tijela Republike Hrvatske, te jedinice lokalne uprave i samouprave, tijela javnog prava te odruženja koja su osnovala ta tijela (čl. 6. st. 1 ZJN).

Sektorski naručitelji su trgovačka društva u djelomičnom ili pretežitom državnom ili lokalnom vlasništvu, koji obavljaju jednu od djelatnost na području plina i toplinske energije, električne energije, vodnog gospodarstva, usluga prijevoza, zračnih, morskih i riječnih luka, poštanskih usluga te 5 vađenja nafte i plina i sl. U pravne osobe javnog prava ubrajaju se u pravilu države, jedinice lokalne samouprave i uprave, različite ustanove koje dobivaju sredstva izdržavnog proračuna, javna poduzeća i dr. Sve ostale pravne osobe ulazile bi u pravne osobe privatnog prava (trgovačka društva, udruženja građana itd.).

Decentralizirani javni naručitelji – jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i            tijela javnog prava ili njihova udruženja.

ZJN 2016– Zakon o javnoj nabavi („Narodne novine“ broj 120/16)


Najviše su potrošili javni naručitelji, 78,77% (od toga se najviše odnosi na pravne osobe 39,5%, te jedinice lokalne uprave 21,4%), dok se na sektorske naručitelje odnosi manje od četvrtine nabave ili 21,23% (od toga se najviše odnosi na poduzeća za električnu energiju – 7,2% te 4,5% na poduzeća za vodoopskrbu).

Gotovo 2/3 Zakonom regulirane javne nabave,se odvija u glavnom gradu:

  • Grad Zagreb 65,76%
  • Primorsko-goranska županija 6,47%
  • Splitsko-dalmatinska županija 6,06%

Zanimljivo je da čak 11 županija ima udjel sudjelovanja u javnoj nabavi ispod 1%, tj. između 0,63-0,31%. Preostalih 7 županija pojedinačno sudjeluju s manje 4%.

Od ukupnog broja zaprimljenih ponuda, 30,5% su podnijela mikro, mala i srednja poduzeća. Obrasci Elektroničkog oglasnika javne nabave (EOJN), preko kojih se odvija proces nabave po ZJN nemaju mogućnost detaljnijeg segmentiranja ponuditelja prema kriteriju veličine poduzeća. Također, nije poznata klasifikacija ponuditelja koji su dobili posao putem javne nabave prema veličini poduzeća. Prosječan broj zaprimljenih ponuda u postupcima javne nabave u kojima je sklopljen ugovor je 3,5.

Jednostavna nabava ili kako je potrošeno 23% od 50,6 mlrd.kn

Sva nadmetanja za poslove koji su ispod vrijednosnog praga od 200.000 kn za robe i usluge te 500.000 kn za radove spadaju u jednostavnu nabavu. Na nju se ne primjenjuje ZJN iz 2016., nego je svaki naručitelj regulira internim pravilnikom. Pojedinačni podaci o tome koje su cijene postignute i tko su odabrani ponuditelji ne postoje javno dostupni na nekom centralnom mjestu. Jedini podaci koji postoje su oni koje sami naručitelji dostave Ministarstvu gospodarstva kroz sustav EOJN pa imamo uvid samo u zbirne podatke u Statističkom izvješću o javnoj nabavi RH za 2017., koje je izvor za sve podatke u ovom tekstu.

Tako znamo da je u 2017. godini kroz jednostavnu nabavu utrošeno 11.763.765.618 kn (sa PDV-om), što je 23,26% ukupne nabave (Slika 3). U odnosu na 2016. jednostavna nabava je povećana za 1.505.194.661 kn ili 14,7%. U odnosu na 2012. jednostavna nabava se povećala za 5,7 mlrd.kn ili –93,7%.

Slika 3.: Utrošeni godišnji iznosi kroz jednostavnu nabavu od 2012-2017.

Naručitelji unose u sustav iznose koje su potrošili u prethodnoj godini, ugrubo, i zasebno za robu, radove i usluge. To su jedini podaci koje imamo u sustavu EOJN o jednostavnoj nabavi.

Što se ovim putem nabavljalo u Hrvatskoj 2017. za 11,8 mlrd.kn, ugrubo se može vidjeti naSlici 4.

Slika 4: Na što je utrošeno 11,8 mlrd.kn kroz jednostavnu nabavu 2017.

Što još znamo o jednostavnoj nabavi? Ništa! Sve je netransparentno i ostavljeno na volju svakom naručitelju: hoće li i koje poslove oglasiti na svojoj web stranici ili negdje drugdje, kojeg ponuditelja odabrati, kako i po kojoj cijeni, sve je to netransparentno, pa ne možemo znati jesu li porezni obveznici dobili pravu vrijednost za svoj novac. Obzirom na naš način funkcioniranja, ostaje osnovana sumnja u regularnost i tržišne principe ovog segmenta javne nabave koji, podsjetimo, iznosi 11,8 mlrd. kn ili čak 3,2% BDP-a.

O razmjerima ovih postupaka i potencijalnih poslova za manja poduzeća svjedoči interna statistika Briefing e-servisa, poduzeća koje se bavi praćenjem javne nabave u Hrvatskoj i regiji. Ta statistika za 2017. pokazuje da je udjel objavljenih nadmetanja jednostavne nabave u ukupnom broju nadmetanja – 57%. Onih koji su objavljeni u Elektroničkom oglasniku bilo je 43%. (Slika 5)

Slika 5.: Odnos broja nadmetanja jednostavne nabave i broja nadmetanja nabave prema ZJN

Poduzetnici teško mogu doći do objava ovih nadmetanja kako bi konkurirali za posao jer:

  1. tisuće naručitelja tek djelomično svoju jednostavnu nabavu objavljuje na svojim web stranicama;
  2. nemoguće je imati uvid i pregled i na mnogobrojne web stranice i objavljena nadmetanja bez pretplate na jedan od servisa poduzeća specijaliziranih za snalaženje u javnoj nabavi;
  3. najveći dio jednostavne nabave se ne objavljuje nigdje, nego je naručitelj rješava interno.

Jedan od rijetkih podataka u Statističkom izvješću na temu pojedinačnog utroška kroz jednostavnu nabavu je tek da su 10 najvećih naručitelja u cjelokupnoj nabavi na taj segment utrošili 756.376.578 kn (sa PDV-om), što je 6,4% cjelokupne jednostavne nabave. Ti isti naručitelji su u ukupnoj javnoj nabavi potrošili 42,7% ukupnih sredstava.

Još nekoliko zanimljivih statistika i zaključak

Državne i lokalne strukture javnog sektora najveći su kupci i potrošači pri čemu koriste proračunska sredstva tj. novce poreznih obveznika. Hrvatska je i 2017. godine, očekivano obzirom na povećanje ukupne rashodne strane proračuna, povećala svoju potrošnju kroz javnu nabavu za 5,7 mlrd. kn ili 12,8% u odnosu na 2016. te 11,2 mlrd. kn. ili 28,6% u odnosu na 2012. Raste i udio ukupne vrijednosti javne nabave u BDP-u: udjel je dosegao 13,41%, što predstavlja povećanje u odnosu na 2016. kada je iznosio 13,06%. Najbrže raste iznos i udjel jednostavne nabave iako ona još uvijek predstavlja manji dio ukupnih izdataka koji prolaze kroz ovaj sustav (23%).

Sve to ne zabrinjava vladajuće, koji se u pitanjima potrošnje često pozivaju na standarde EU, gdje je granica udjela javne nabave u BDP-u na oko 14%. Svake godine preko 250.000 javnih naručitelja u EU troše oko 14% BDP-a kroz javnu nabavu za kupnju roba, radova i usluga.

Globalni udio javne nabave u BDP-u je između 15 i 20%.

Slika 6.: Udio javne nabave u BDP Hrvatske od 2012-2017.

Jednostavna nabava se i dalje odvija ispod radara, daleko od očiju šire javnosti. I dalje se njen ukupan iznos povećava, te je de facto udvostručena u zadnjih 6 godina, na gotovo 12 mlrd.kn.

Ne znamo tko je i kako trošio na ovaj način, koji naručitelj je potrošio najviše, koliko i za što. O transparentnosti jednostavne nabave nema govora. Porezni obveznici nemaju uvid niti kontrolu nad potrošnjom gotovo 12 mlrd. kn proračunskog novca.

Građani su općenito slabo upućeni u javnu nabavu, način njenog reguliranja, složenost, kao i iznose koji se troše  kroz taj golemi sustav. Netransparentan sustav jednostavne nabave još se ne percipira kao problem i prostor za korupciju i politička pogodovanja. Neke druge zemlje su napravile velike iskorake u ovom segmentu; npr. Slovačka koja na svom internom online servisu cjelokupne javne nabave objavljuje sva nadmetanja, makar im vrijednosti bila i 150 €, bez navođenja imena naručitelja.

Već vidim kako bi se naši spretni naručitelji i s njima povezani poduzetnici probijali i kroz taj sustav. Još smo vrlo daleko od fer rješenja jednostavne nabave, smislenog trošenja novca poreznih obveznika, po tržišnim principima, iako iz godine u godinu trošimo sve više ovim putem, čak 3,2% BDP-a.