Slika pokazuje sukus prijedloga proračuna za 2025. koji je Vlada uputila u Hrvatski Sabor. Sve izgleda uredno i fiskalno odgovorno: deficit ostaje ispod 3% BDP-a, a omjer javnog duga i BDP-a nastavlja se smanjivati ne odveć brzim, ali možemo reći urednim tempom. Pad omjera s očekivanih 57,4% BDP-a na kraju ove na 56% iduće godine, uz putanju prema 53,3% 2028., izgleda izvrsno.
Izvor: Vlada RH
Međutim, prijedlog proračuna za 2025. godinu ne zaslužuje ocjenu izvrstan. Niti vrlo dobar. Nije niti nedovoljan, jer uz prikazani plan iza kojeg ipak stoji neki racio ne može dobiti takvu ocjenu. Stoga možemo raspravljati o tome je li dovoljan ili dobar. I usput objasniti zašto nije kandidat za jednu od dvije najbolje ocjene.
Glavni problem je u tome što odnosi prikazani za razdoblje 2025.-2028. počivaju na prognozama koje ne izgledaju realno. Vlada u idućoj godini očekuje nastavak gospodarskog rasta po stopi od 3,2% i inflaciju mjerenu deflatorom BDP-a od 3,7% (i potrošačke cijene koje bi trebale rasti 2,7%). Čak i kada ne bismo problematizirali ove pretpostavke, morali bi primijetiti da nominalni BDP uz spomenute pretpostavke ne može prijeći stopu rasta od 7%. A u prijedlogu proračuna je predviđeno da će prihodi od socijalnih doprinosa rasti po godišnjoj stopi od 11%.
Iza ove ambiciozne pretpostavke leže itekako ambiciozne pretpostavke o daljnjem rastu prosječne (bruto) plaće po stopi od oko 8% (2025./2024.) i broja zaposlenih po stopi od 3%. Obje stope su pretjerane.
Prvo, rast plaća je praktički zaustavljen od proljeća ove godine. I uz efekt prijenosa više razine na kraju ove u sljedeću godinu, teško će prijeći 6%.
Drugo, rast zaposlenosti na razini rasta realnog BDP-a znači da Vlada predviđa (i miri se s time) da više nema rasta produktivnosti rada. Pretpostavlja da će se napetost na tržištu rada nastaviti i da poslodavci unatoč izostanku rasta produktivnosti neće imati izbora nego plaćati radnike znatno više i pritom smanjiti dobit i investicije (kao da to ne bi imalo vrlo negativan učinak na rast).
Također, ambiciozno budžetirani socijalni doprinosi mogu se braniti ukidanjem 5-godišnje olakšice u vidu nepalaćanja doprinosa za mlade radnike, no to vrijedi samo za novo zapošljavanje (mali efekt), a i postavlja se pitanje kako je takva obrana rasta prihoda od doprinosa usklađena s tezom o nastavku izvanredno visokog rasta zaposlenosti.
Treće, procjenjivati nominalni BDP na temelju deflatora koji je za puni postotni bod iznad očekivanog rasta cijena potrošača vrlo je rizično.
Kada se sve zbroji i oduzme, socijalni doprinosi mogli bi biti precijenjeni za circa 100 – 200 milijuna eura. I to uz pretpostavku da će realni BDP uistinu rasti po stopi od 3,2%, iako sama Vlada očekuje usporavanje svih ključnih komponenti domaće potražnje (osobna i državna potrošnja te, osobito, investicije), koja je do sada gurala BDP prema gore. Nada da će se ipak postići rast od 3,2% 2025. je u tome da će značajno usporiti rast uvoza a ubrzati rast izvoza, kao što se vidi u sljedećoj tablici:
Situacija s poreznim prihodima (koji su puno važniji od doprinosa jer se od poreza ove godine u središnjem državnom proračunu očekuje 15 milijardi eura, tri puta više od socijalnih doprinosa koji donose 5 milijardi) nije toliko jasna u pogledu precijenjenosti. Porezi su budžetirani po nižoj stopi od 7,2%, što je bliže očekivanom rastu nominalnog BDP-a. Tih 7,2% računa se u odnosu na bazu iz ovogodišnjeg rebalansa, koja će u izvršenju do kraja godine vjerojatno biti premašena. Dakle, ako se ostvari očekivani gospodarski rast, s porezima ne bi trebao nastati neki veći problem.
Međutim, pravo pitanje glasi je li bilo mudro zasnovati proračun za 2025. na stopi rasta iznad 3% kada postoje veliki rizici za rast, kada se ne očekuje rast produktivnosti, i kada i sama Vlada (razborito) priznaje da gospodarski rast više ne može počivati na ekspanziji domaće agregatne potražnje u mjeri kao što je to bio slučaj proteklih godina.
***
U Hrvatskoj smo od 2016. navikli na prilično konzervativno planiranje budžeta. Ono je pomoglo strukturnoj fiskalnoj konsolidaciji koja je jasno vidljiva na prvoj slici. Takav pristup je sada napušten, i to u godini nakon izbora kada su demokratske vlade u pravilu fiskalno najkonzervativnije jer su svjesne da je to prilika za korekciju uobičajenih pretjerivanja u izbornim godinama. Kod nas ne vidimo efekt fiskalne odgovornosti vezan uz izborni ciklus.
To ne znači da možda nećemo imati sreće i da sigurno nećemo ostvariti predloženi proračun. Ne možemo znati. No, kada rizici rastu, a tako i piše u Vladinim dokumentima koji prate proračun, načelno treba biti konzervativan i to iz jednog jednostavnog razloga: rashodi zavise i o prihodima. Ako se prihodi opušteno budžetiraju, onda se i rashodi opušteno budžetiraju pa rastu rizici. To se dogodilo s predloženim rashodima za iduću godinu.
Ukupni rashodi središnje države iznosili su 28,1 milijardi eura 2023., iznosit će oko 33,6 milijardi ove godine i planirani su na 37 milijardi iduće godine. Radi se o povećanju za gotovo 9 milijardi eura ili oko 32% u dvije godine. Prosječna inflacija u te dvije godine (jer je najveći inflacijski efekt bio ranije, od 2021. do 2023.) iznosit će negdje između 6 i 8%, što znači da je riječ o ekspanziji realnih rashoda mjerenih na bazi domaće metodologije tijeka novca za gotovo 25% u samo dvije godine. Moguće da je bilo i nekih metodoloških promjena koje umanjuju ovu brojku, no ona i nakon takvih korekcija ostaje iznimno visoka.
Treba reći da je značajan dio rasta rashoda povezan s financiranjem iz sredstava EU. Korištenje instrumenata iz programa Nove generacije 2025. i 2026. (zadnje godine programa) sada idu na maksimum – po 1,6 milijardi eura svake godine. Vjerojatno je s tim u vezi i predviđeni rast investicija središnje države (rast 47,5% 2025. u odnosu na 2024.). Međutim, utjecaj ove činjenice je malen u usporedbi s utjecajem činjenice da su prihodi proračuna središnje države u istom razdoblju povećani za svega 5,5 milijardi eura. Ukupni prihodi su 2023. bili „kratki“ u odnosu na rashode središnje države za svega 700 milijuna, a u 2025. očekuje se da će biti „kratki“ za oko 4 milijarde eura ili gotovo 5% BDP-a. Neka vas ne zbuni to što je deficit na prvoj slici puno manji jer se ta brojka odnosi na opću, a ne na središnju državu, tako da utjecaj deficita središnje na deficit opće države smanjuju viškovi u lokalnoj samoupravi i drugim jedinicama koje se konsolidiraju u sektor opće države, a ponajviše metodološke razlike između domaće „cash“ metodologije koju smo koristili u ovom tekstu i obračunske ESA metodologije, a koje se ne raščlanjuju transparentno.
Prema tome, postoje neke „olakotne okolnosti“ za tumačenje izvanrednog rasta rashoda središnje države s 28,1 na 37 milijardi eura u samo dvije godine uz (nelogično) veliko povećanje deficita u uvjetima vrlo brzog rasta BDP-a. No niti te okolnosti ne mogu prikriti bit problema. Prije ili kasnije, a ja mislim da će se to dogoditi već u toku 2025., doći će razdoblje kada će javni prihodi iz nekog razloga ozbiljnije podbaciti u odnosu na plan. To je obratna situacija od situacije koja se u pravilu javljala u inflacijskom razdoblju kada su javni prihodi prebacivali svaki plan. Takvi obrati mogu biti burni.
Razlozi mogu biti razni – pritisak na snažno usporavanje inflacije (koja pogoduje prihodima države), osjetnije usporavanje gospodarskog rasta, preambiciozan plan prihoda na kojem je zasnovan proračun, itd. Što god bio razlog, u takvom deja vu scenariju moguće su samo dvije opcije: rebalans koji reže rashode, ili veći deficit. Hrvatska povijest poučava da je naš prvi kolektivni izbor uvijek bio veći deficit. Tek kada bismo lupili u zid činili smo ono što je od početka trebalo činiti (pogledajte stupiće deficita od 2016. godine na prvoj slici). Naravno, najbolje je prilagođavati se anticipativno, vodeći računa o rizicima, no politička logika u rijetko kojoj zemlji na ovome svijetu funkcionira na taj način.
Na kraju ponovimo: ovo ne znači da prognoziram kako ćemo 2025. sigurno imati veći deficit od planiranog, ali mislim da rizici takvog ishoda sada značajno rastu. Sposobnost prilagodbe u situacijama kada se taj rizik materijalizira je drugi par rukava. Temu ćemo ostaviti za neki budući tekst, kada dočekamo uvjerljivije signale dolaska spomenutog rizika.