Nacionalni program reformi 2020. – detalji

Ilustracija: Iqoncept / Dreamstime

Nakon prikaza Programa konvergencije u utorak, danas detaljnije prikazujemo drugi ključni dokument koji Vlada donosi svake godine u okviru Eurosemestra – Naconalni program reformi

Ad
Ad

Kao i svake godine, tako je i ove Vlada usvojila Nacionalni program reformi. Većina komentara u javnosti išla je u pravcu kritika da dokument pokazuje odustajanje od reformi i nedostatak ambicije. Odlučili smo pogledati detalje, prezentirati ih i prepustiti vama, čitateljima, konačnu ocjenu.

Intenzitet reformi

Dok se u javnosti rasprave često vode na razini ima li reformi ili ne (što je pojednostavljivanje ipak složenih stvari), malo se raspravlja o intenzitetu reformi. Prvo, što su reforme? Možemo ih definirati kao javne politike čiji je cilj poboljšanje stanja u Hrvatskoj u usporedbi sa zemljama Srednje i Istočne Europe – onako kako nas HUP skor već godinama detaljno upućuje, kao i „Hrvatska 2025“, CEA projekt.

S obzirom da Lab već dulje vrijeme analizira godišnja izvješćaEuropske komisije koja su relevantni input za godišnje nacionalne programe reformi, ova analiza fokusirat će se na neke primjere reformi, umjesto na cjeloviti pregled.

Javna uprava – Paraliza kroz analizu

Jedno od najvećih očekivanja javnosti vezano je uz reformu teritorijalnog ustroja javne uprave. Pretpostavimo da već znamo kako imamo neodrživi višak regionalnih i lokalnih jedinica. Konkretno, teško će biti opravdati samostalnost Požeško-slavonske županije, status grada Vrlike ili Supetra, ili upravljanje nizom općina u kojima značajan udio rashoda odlazi na plaće i materijalne troškove administracije. Moglo bi se reći da je u takvim slučajevima lokalna administracija svrha sama sebi odnosno da nema kapacitet za provedbu javnih politika koje bi nekako služile građanima koji ih plaćaju.

Što točno stoji u dokumentu? U poglavlju gdje se najavljuje decentralizacija „krajnji cilj je povećati učinkovitost obavljanja poslova u JLP(R)S-u, vodeći pri tome računa o ujednačenom i ravnomjernom pružanju usluga građanima.“ Zatim slijedi najava analize: „Radi uspostave optimalnog sustava lokalne i područne (regionalne) samouprave, koji treba biti djelotvoran i učinkovit, potrebno je prethodno utvrditi postojeće kapacitete JLP(R)S-a, kako bi se dobila jasna slika o njihovim mogućnostima za pružanje javnih usluga. Temeljem tih podataka objedinjenih u bazi podataka, provest će se analiza indikatora za procjenu kapaciteta JLP(R)S-a koji su neophodni za kvalitetno i učinkovito pružanje usluga, odnosno obavljanje poslova iz zakonom utvrđenog djelokruga jedinica, kao i za obavljanje decentraliziranih poslova iz nadležnosti središnje državne uprave. Na osnovi toga izvršit će se odgovarajuće kategoriziranje jedinica sukladno utvrđenim kapacitetima.”

Ovakve analize su se već najavljivale, ali se teritorijalna reforma sustavno odgađala i kočila. Zašto bi onda analiza odjednom pomogla reformi?

Javna uprava – Pristup kroz javne politike

Nadalje, planira se jačanje kapaciteta za izradu i provedbu javnih politika i projekata, a tako i jačanje “kvalitete analitičkih kapaciteta cjelokupne javne uprave koji rade na procjeni učinaka propisa na gospodarstvo, i to uspostavom sustava stručnjaka.”

Iz politološkog kao i ekonomskog ugla, ovo je zaista ključni segment za reformu javne uprave, čiji bi kranji cilj trebao biti nastavak uklanjanja niza institucionalnih i administrativnih prepreka gospodarstvu. U dokumentu nedostaju detalji ove reforme, pa se u dobroj nadi može pretpostaviti kako će uredi za upravljanje ljudskim potencijalima (kada se u budućnosti ustroje u državnim tijelima) prepoznati konkretne potencijale politologa, ekonomista i drugih stručnjaka koji su važni za kvalitetu javnog menadžmenta i za dizajniranje javnih politika, a ne tek djelomičnih rješenja kakva su uobičajena u strogo „pravnički“ uređenoj hrvatskoj birokraciji.

Ako se Vlada zaista planira pažljivo posvetiti području javnih politika, onda mora shvatiti važnost gledanja cjeline i povezivanja bitnih procesa. Mora se uspostaviti sustav upravljanja kvalitetom koji će omogućavati kompetitivno ocjenjivanje službenika, s mogućnostima za nagrade kao i kazne. Međutim, dok je Nacionalni program reformi 2019. predviđao “revidiranje sustava određivanja plaća”, Zakon o plaćama državnih službenika i namještenika nije donijet. U izvješću o provedbi Nacionalnog programa reformi 2019. stoji sljedeće: “Zbog izmjena u sustavu državne uprave (ugašeno je niz agencija, zavoda i ustanova te je ustrojen novi Državi inspektorat) s aktivnostima izrade normativnog prijedloga se zastalo jer su sada u tijeku izrade novih uredbi o unutarnjem ustrojstvu novih tijela odnosno tijela koja su imala promjene i utvrđivanja koeficijenata složenosti poslova. Tek po donošenju navedenih propisa i njihovog unošenja u registar zaposlenih i u centralni obračun plaća bit će moguća nova simulacija potencijalnih troškova novog sustava plaća. Dodatni izazovi koji su se pojavili zadnjih mjeseci, a koji utječu na cjelokupni sustav plaća, zahtjevi su sindikata državnih i javnih službi, kao i pojedinih ministarstava (pravosuđe, zdravstvo, obrazovanje, policija) za dodatnim korekcijama koeficijenata složenosti poslova. Koeficijenti složenosti poslova, od kada su smanjeni tijekom 2012. i 2013., nisu rasli, osim što su propisivana nova (posebna) radna mjesta, samo s ciljem propisivanja viših koeficijenta. S obzirom na pritisak skoro cijelog sektora (državnog i javnog) na korekciju koeficijenata, ukazuje se nužnim provesti sveobuhvatnu analizu koeficijenata i dodataka na place.” Valja uvijek gledati ključnu riječ. U ovom slučaju navode se zahtjevi sindikata.

Uglavnom, za razliku od prošlogodišnjeg programa reformi, gdje je bilo predviđeno “revidiranje sustava određivanja plaća”, u ovogodišnjem programu stoji zapisano sljedeće: “Socijalni partneri ističu da treba predvidjeti mjere kojima bi se vodila cjelovita politika plaća kako u javnom, tako i u realnom sektoru te u vezi s time Vlada nastavlja s aktivnostima koje se odnose na revidiranje sustava određivanja plaća iako iste nisu eksplicitno sadržane u tablici mjera, ali će se pratiti kroz izvještavanje o provedbi preporuka Vijeća EU-a. S tim u vezi, u tijeku su aktivnosti vezane uz izbor neovisnih stručnjaka za sveobuhvatnu komparativnu analizu sustava plaća, prvo u javnom sektoru te se priprema projekt uspostave Izvještajnog centra za praćenje procesa kolektivnog pregovaranja i učinaka sklopljenih kolektivnih ugovora.”

Kao i u davnom primjeru pokušaja outsourcinga namještenika u vrijeme Milanovićeve vlade, sindikati su ponovno pokazali da su moćniji od VladeZato u posljednjoj godini mandata Vlada “nastavlja s aktivnostima koje se odnose na revidiranje sustava određivanja plaća”, odnosno, “u tijeku su aktivnosti vezane uz izbor neovisnih stručnjaka za sveobuhvatnu komparativnu analizu sustava plaća.” U svakom slučaju, nije sporno da će “revidiranje sustava određivanja plaća” biti provedeno na neki način, ako se to mislilo pod reformom.

Iz navedenog jasno slijedi kako smanjenja javnog sektora neće biti. Neovisno o tome, treba u obzir uzeti činjenicu da državna uprava s ministarstvima ne bilježi povećanje broja zaposlenih, no očekivanja javnosti da će se broj zaposleni značajno smanjiti bez diranja navedenih javnih službi, kao i policije, nisu realna.

Mirovinski i zdravstveni sustav

Sindikati su pod prijetnjom referenduma potaknuli Vladu da ostane od dizanja dobi umirovljenja na 67 godina. Također, Vlada nije provela niti reformsku preporuku Europske komisije glede pitanja povlaštenih mirovina, sustava koji košta oko 1,5% vrijednosti BDP-a.

U području zdravstva određene se prilagodbe provode, no nema ambicioznog plana racionalizacije troškova, pogotovo ako je netko očekivao veće učešće privatnog sektora. HZZO ove godine ima proračun 27 milijardi kuna, od čega se nešto više od 80% prikupi od visokog doprinosa na teret poslodavaca. Naravno, taj proračun neće biti realiziran zbog odgoda i otpisa uslijed korona krize, no to je neka druga tema.

Dok se čini kako su porezna rasterećenja provedena još prije i u dovoljnoj mjeri, poduzetnicima i radnicima najveću muku stvaraju doprinosi. Još daleke 2012. zdravstveni doprinos snižen je s 15 na 13% (pa je vraćen na 15% zbog nedostatka reformi), pa u međuvremenu je povećan na 16,5%, a mirovinski doprinos se nije mijenjao. Ukupno rasterećenje na doprinosima od 0,7%-tnih bodova ostat će jedini rezultat u ovom segmentu, ali bez sustavne reforme mirovinskog i zdravstvenog sustava.

Fiskalna konsolidacija

Činjenica jest da je po pitanju smanjenja udjela javnog duga u BDP-u ostvaren napredak u fiskalnoj konsolidaciji. I kada se moglo računati da će taj udio pasti ispod 70% došla je koronakriza, koja bi mogla podići javni dug i iznad najviše postignute razine omjera spram BDP-a od 84,7% iz 2014. godine nakon ulaska u EU. Dakle, taj napredak barem privremeno – otpada.

Unatoč iznenadnim korona-okolnostima, u Programu se i dalje planira jačanje okvira za upravljanje javnim financijama. Premda je bolje da toga ima nego nema, i s obzirom da se kontrola bujanja određenih rashoda ipak provodi, ostaje činjenica da smanjenja proračunskih rashoda – nema. Oni rastu iz godine u godinu, a jedino su bili rezani 2012. godine i to u području plaća i subvencija (3,4 milijarde kuna) što su rada relativno moćni Čačić i Linić uspjeli progurati. Dakle, neki su se rashodi rezali, nije to posve nepoznato u našoj ekonomskoj povijesti, no to je povijest.

Valja primijetiti kako je vlada premijera Plenkovića od 2016. provela određenu fiskalnu konsolidaciju, no možemo ju označiti – spontanom. Naime, kako je BDP počeo značajnije rasti još 2015., i uz blaga porezna rasterećenja od preko 10 milijardi kuna (2017.-2020.) došlo je do stagnacije ili u nekim segmentima čak i porasta omjera poreza i doprinosa i BDP-a. Dakle, fiskalna konsolidacija na rashodovnoj strani proračuna uvelike je izostajala. Zato je važno da se barem za ubuduće shvati važnost sljedeće statistike Eurostata: udio države u BDP-u Hrvatske je oko 46-47%, dok u većini drugih zemalja Srednje i Istočne Europe značajno ne prelazi 40%. Isto tako, masa plaća zauzima oko 11,5% hrvatskog BDP-a, a ne prelazi 10% estonskog ili poljskog, koji su među višima. Ako se uzme u obzir nepravednost linearnog rezanja plaća, onda se postavlja pitanje zašto se već nije počelo provoditi varijabilno određivanje plaća u javnoj upravi.

Poslovno okruženje

Reformski prioritet br. 1 je unaprjeđenje poslovnog okruženja: “Nastavlja se sustavna regulatorna reforma kroz dosadašnje aktivnosti administrativnog i neporeznog rasterećenja gospodarstva. Liberalizacijom tržišta usluga nastavit će se poticati konkurenciju na tržištu usluga, kroz smanjenje ukupne razine reguliranosti profesija i poticati sprječavanje uvođenja novih regulacija tržišta usluga i profesija.”

U izvješćima Europske komisije može se vidjeti napredak u ovoj reformi u odnosu na mnoga druga područja. To se odnosi na nastavak administrativnih rasterećenja poduzetnika kroz novi akcijski plan (točka 3. dnevnog reda prošlotjedne sjednice Vlade) kojim se pojednostavljuje i digitalizira deset bitnih procedura za privatni sektor. Isto tako, prema relevantnim OECD podacima ostvaren je pomak u liberalizaciji tržišta usluga, što se u dokumentu brojčano dokazuje, a vidi se i dodatno povećanje broja provedenih mjera deregulacije (s 230 na barem 250). Nasuprot tome, velika očekivanja od smanjenja i ukidanja neporeznih davanja nisu ispunjena. Tu je i dosad bilo tek manjih pomaka.

Javna dobra i nameti

Glede raznih nameta analiza se odnosi na dio naknada “koje su hrvatski građani i poduzetnici obvezni plaćati temeljem javnih propisa te je analizom utvrđeno ukupno 448 davanja.. 273 naknade (61%) čine prihod proračunskih i izvanproračunskih korisnika pa su klasificirane kao neporezna davanja, a 175 naknada (39%) čine prihode tijela koja nisu korisnici proračuna.. Ukupno opterećenje raznim vrstama davanja u 2018. iznosilo je 8,7 milijardi kuna, odnosno 2,28% BDP-a. Od toga, neporezna davanja iznosila su 7,9 milijardi kuna (91%), a parafiskalna davanja iznosila su 756,62 milijuna kuna (9%) ukupno utvrđenog iznosa. Udio koji je naplaćen od poduzetnika odnosno u gospodarske svrhe iznosi 5,28 milijardi kuna odnosno 61% od ukupnih davanja.” Ovaj pasus treba dobro zapamtiti, ne samo zbog brojki nego i zbog terminologije koja se često koristi u javnim raspravama, pa ponovimo: neporezna davanja su davanja proračunskim korisnicima (koja nisu porezi i doprinosi), a parafiskalna davanja su davanja poduzećima i tijelima izvan proračuna.

Postavlja se pitanje koliki je cilj smanjenja ovih, nazovimo ih jednim imenom – nameta. Dok se čini kako su najveća očekivanja smanjenja ili ukidanja davanja za HGK i HOK (većina zemalja EU ima dobrovoljne članarine), ta davanja ipak predstavljaju vrlo mali postotak od ukupnog iznosa davanja. Isto vrijedi i za turističke zajednice, šume, spomenike i sl., što je posljedica velike fragmentacije sustava ovih davanja odnosno brojnosti tijela kojima se ona uplaćuju. Međutim, značajan dio ukupnog iznosa čini više vodnih naknada, poticajna naknada za obnovljive izvore energije i radiotelevizijska pristojba. Moglo bi se dodati i naknade u području gospodarenja otpadom i radiofrekvencijskog spektra da se dođe do velikog dijela ukupnog iznosa. S obzirom da iza nekih od ovih davanja stoji objektivan javni interes, rasprava o ovim nametima ne može se svesti na poklič „ukinimo HGK“. Vode, energija, javna TV, gospodarenje otpadom i frekvencije imaju karakter javnih dobara što ne opravdava svaki njihov trošak i aktualni organizacijski oblik, ali o tim javnim dobrima ipak bi trebalo povesti malo temeljitiju javnu raspravu kako se ne bi ubilo vola radi šnicle.

Veći dio hrvatske javnosti sigurno se ne bi odrekao sustava javnih voda i odvodnje čiji je monopol čak i ustavno zaštićen, dok u nizu gradova i zemalja postoje vodne koncesije. Zbog toga se u Programu računa na pokrenutu racionalizaciju vodoopskrbne mreže čiji je cilj broj pružatelja vodnih komunalnih usluga smanjiti sa 190 na najviše 40. To je dobar smjer racionalizacije pri čemu treba uzeti u obzir i općepoznatu visoku propusnost – curenje odnosno gubitak vode u sustavu, što već dovoljno govori o tome da bi se tu nešto trebalo promijeniti, samo još ne znamo kada i kako. Uzmimo u obzir i to da su se vodne naknade već smanjivale (kao i neki drugi nameti). Uostalom, uvijek se financiranje voda može prebaciti (u cijelosti) na konsolidirani proračun, pa bi se sve vodne naknade mogle ukinuti, ali bi onda opet trebalo osigurati javni novac za tu namjenu. Inače, gotovo sve zemlje članice EU imaju porez na nekretnine koji služi i za financiranje nužnih javnih usluga ove vrste, pa komunalne i vodne naknade i doprinose treba shvatiti kao posrednu posljedicu nemanja poreza na nekretnine. Prema tome, nije pitanje imaju li druge zemlje parafiskalne namete (jer ih imaju), već kako upravljaju pružanjem bitnih javnih usluga. Ako se zaključi da javna svrha ne postoji, može se ukinuti sve naknade ili poreze. Međutim, ipak je prvo važno znati tehničku pozadinu nekog nameta kako bi se onda odabrala odgovarajuća opcija javne politike.

Prostor za smanjenje parafiskalnih nameta dakle postoji, samo prvo treba odlučiti što je javno dobro, a što nije, a zatim, ako nešto jest javno dobro, koji je najbolji način organizacije i financiranja pružanja te javne usluge. Čini se da bi HGK, HOK i turističke zajednice po tim kriterijima ispali iz kruga nužnih javnih dobara, jer ako netko želi njihovu uslugu mogao bi je platiti i dobiti, no podsjećamo, to je samo manji dio priče vezane uz namete.

Tržišno natjecanje

Istraživanja javnog mnijenja pokazuju da naša javnost nema ništa protiv fer tržišnog natjecanja, dapače, ljudi podržavaju to. Stoga bi se važna mjera jačanja produktivnosti mogla sastojati u povezivanju ranije spomenute reforme sustava nameta i javnih dobara sa sustavom poticanja tržišnog natjecanja. Dok je pitanje raznih strukovnih udruženja konačno otvoreno zahvaljujući primjeni EU direktive o uslugama, izazov na srednji rok ostaju odvjetnička tarifa i segment parafiskalnih davanja koji je vezan uz obvezne članarine u mnogim udruženjima. No to je izazov gotovo svih zemalja Srednje Europe.

Uz ovu temu su neizbježno povezana državna poduzeća. U njima radi oko 100 tisuća ljudi,. Dok su natječaji za privatizaciju manjinskih državnih udjela u 90 poduzeća otvoreni zahvaljujući Akcijskom planu za euro, stotine poduzeća ostaju u državnom vlasništvu kroz CERP portfelj. Tome treba dodati i popis tzv. strateških poduzeća odnosno pravnih osoba od posebnog interesa. Što je to posebno u HPB-u gdje je tržište uvelike privatno, a konkurencija snažna? Koji je točno razlog da se HEP toliko čuva, a ne uvrsti na burzu uz čuvanje kontrolnog paketa od strane države, i koji poseban interes oko Hrvatske lutrije i Plovputa (a ovaj zadnji čak ima zakon za sebe)? Zašto se javni interes ne bi mogao štititi kroz određene regulatorne odredbe, a opet uz zaštitu i poticanje tržišnog natjecanja? Kako to da Njemačka ima uvelike dereguliran sektor mrežnih djelatnosti (energetika, promet), a Austrija broji državne udjele u svega nekoliko poduzeća? Ako su Austrija i Njemačka bile uzor u mnogim stvarima, zašto nisu i u ovom segmentu? Vrlo je teško shvatiti otkud potječe mitologija „nacionalnog srebra“. Jedna je mogućnost prevladavajući ekonomski nacionalizam, druga naslijeđe socijalizma, a treća nepovjerenje da su problematične političke elite sposobne izvesti bilo kakvu smislenu privatizaciju od koje bi ljudi u konačnici mogli imati koristi. I dok se tako čuva obiteljsko srebro, poduzeća su izvrsna mjesta za plasman politički odanog kadra.

Tržište rada i obrazovanje

Osim u području poslovnog okruženja, Europska komisija je prepoznala napredaku provedbi kurikularne reforme. Reforma se provodi u osnovnim i srednjim školama, a kurikulum je poboljšan i ujedno rasterećen. Uvodi se i dualno strukovno obrazovanje zajedno s regionalnim centrima kompetencija. Velika su ulaganja u znanosti iz EU programa.

Ipak, pitanje je hoće li ova reforma biti dovoljan korak u budućnost. Hoće li učenici već ove (teško!) ili sljedeće godine početi, po prvi puta u povijesti ovih prostora, usvajati relevantna znanja i vještine za neke bitne ishode i vrijednosti kao što su digitalno tržište, otvoreno društvo, preventive za zdravi život, financijska pismenost, radna etika i inovativni poduzetnički mindset? To se treba dokazati primjerima, a učenici i studenti više ne bi smjeli biti opterećivani nizom bespotrebnih i neprimjenjivih informacija koje bi se trebale naštrebati. Također, korisno bi bilo uvesti i mogućnosti više izbornih predmeta te ukinuti nelojalnu konkurenciju javnog sektora u odnosu na privatni u obrazovanju kad je u pitanju tretman kroz poreze i subvencije.

Dok se reforma provodi u osnovnim i srednjim školama, resor obrazovanja itekako je svjestan činjenica da se zajamčena autonomija sveučilišta koristi za održavanje autonomije renti. Pokušaji reforme visokog obrazovanja i znanosti nailaze na snažne otpore sveučilišta, kao i na strukturni konsenzus dviju najvećih stranaka da se tu ne može ili ne želi ništa napraviti. Vjerojatno smatraju da su nam sveučilišta dobro pozicionirana na svjetskim listama. I to je jedan od razloga zašto je konkurentnost cijele zemlje na kušnji – zbog nedostatka ambicije i sposobnosti. Mnogima je dovoljno dobro.

Zaključno

Nije baš da u ovom dokumentu nema ničeg bitnog, niti jedne reforme. Međutim, očito je da dokument nije ambiciozan u dijelu reformi o kojima se govori dugi niz godina. Ipak, nije pitanje zna li se što treba napraviti (to je već stoput rečeno), već ima li hrabrosti za preuzimanje dovoljne količine moći i javne odgovornosti (jedno ide s drugim) kako bi se donijele odluke. Rente su osjetljive, pa je i osjetljivo dirati ih. Otvoreno ostaje pitanje je li strah od zamjeranja u okviru složene mreže odnosa među ljudima u javnom sektoru ključna prepreka promjenama.