Istraživači Bečkog instituta za međunarodne ekonomske studije (wiiw) ispitali su učinke tzv. Kohezijske politike Europske unije na gospodarstvo EU-a. Htjeli su provjeriti mogu li se silne milijarde eura koji europski porezni obveznici izdvajaju za EU fondove, a koje u sve većoj mjeri crpi i Hrvatska, ekonomski i financijski opravdati. Evo što su dobili…
Kohezijska politika EU-a formalno je uspostavljena početkom 1970-ih, kako bi se pomoglo najslabije razvijenim regijama unutar EU-a da što prije sustignu ekonomski najrazvijenije dijelove Unije. Konvergencija i ravnomjeran razvoj jedan je od temeljnih postulata EU-a, zapisan još u Rimskom ugovoru, koji je 1957. i formalizirao tu zajednicu europskih zemalja.
Do 1970-ih godina gotovo sav novac iz EU proračuna odlazio je za potrebe Zajedničke poljoprivredne politike (ZPP). No, uskoro su EU-u pristupile siromašnije periferne zemlje poput Irske, Grčke, Španjolske i Portugala, koje zbog drugačije klime i specifične strukture poljoprivrednog sektora u usporedbi s većinom europskog kontinenta, nisu imale pretjeranih financijskih koristi od ZPP-a. No, imale su značajnu glasačku moć u zajednici koja je tada brojala samo 12 europskih država pa su izvršile snažan pritisak da se veći udio zajedničkih EU sredstava preusmjeri iz poljoprivrede u tzv. regionalnu i kohezijsku politiku, od koje će te zemlje imati daleko više koristi.
To se upravo i dogodilo pa su uspostavljeni tzv. strukturni i kohezijski fondovi, koje u Hrvatskoj kolokvijalno nazivamo EU fondovima, pomoću kojih se financira široka lepeza projekata – od izgradnje Pelješkog mosta do educiranja osnovnoškolske djece o financijskoj pismenosti. Udio regionalne i kohezijske politike u sedmogodišnjem financijskom okviru EU-a dosegao je trećinu ukupnog EU budžeta, odnosno 355 milijardi eura. Sve veće iznose iz tog bazena crpi i Republika Hrvatska, što je sigurno jedna od pozitivnijih strana članstva Hrvatske u Uniji.
No, ima li Europska unija kao cjelina koristi od Kohezijske politike? Imaju li ove silne potrošene milijarde eura poreznih obveznika širom EU-a svoje financijsko i ekonomsko opravdanje?
Učinak na ekonomski rast europskih regija
U istraživanju Maucorpsa i suradnika pokazalo se da se strukturno “zaostale” regije EU-a ne nalaze samo u slabije razvijenim zemljama na jugu i istoku Unije, već i u razvijenijim zemljama, poput Italije, UK i Švedske. Jednako tako, u nominalno slabije razvijenim zemljama Nove Europe postoje vrlo razvijene regije, uglavnom oko glavnih gradova poput Praga ili Bratislave, koje strukturno ni po čemu ne zaostaju za najrazvijenijim dijelovima EU-a.
Slika 1. Ovisnost financiranja regionalnoga razvoja o EU fondovima (tamnija boja = veća ovisnost)
Izvor: Maucorps et al. (2020)
Ono u čemu se dvije skupine zemalja razlikuju je činjenica da razvijenije europske zemlje imaju dovoljno vlastitih sredstava kako bi podupirale razvoj svojih slabije razvijenih regija. Zemlje Nove Europe takvih financijskih mogućnosti nemaju, te se razvoj njihovih nerazvijenih regija gotovo u potpunosti financira iz EU fondova. To je zorno vidljivo na gornjoj slici koja prikazuje ovisnost financiranja regionalnoga razvoja o EU fondovima.
Istraživanje je pokazalo da Kohezijska politika ima pozitivan učinak na rast BDP-a u zemljama članicama EU-a, te da do konvergencije uistinu i dolazi, no ono što sprječava da ta veza bude jača i signifikantnija na regionalnoj razini je nedostatan strukturni kapacitet koji je potreban da bi se u potpunosti iskoristile sve prilike koje se pružaju kroz Kohezijsku politiku. Pod strukturnim kapacitetom podrazumijeva se razina tehnološke opremljenosti, urbanizacije i kvalitete radne snage, ali važnima se pokazala i kvaliteta institucija, rast BDP-a u susjednim regijama i veličina populacije.
Bi li bilo bolje da se taj novac utrošio na nešto drugo?
Jedno od ključnih pitanja svake cost-benefit analize je pitanje oportunitetnog troška. Drugim riječima, bi li bilo bolje, efikasnije i isplativije da se novac za Kohezijsku politiku alocirao na neke druge zemlje ili druge projekte? Jestl i Römisch kreirali su makroekonomski model u kojem su 50% ukupnih sredstava iz Europskog fonda za regionalni razvoj (ERDF) i Kohezijskog fonda usmjerenih zemljama Nove Europe prenamijenili četirima najvećim europskim zemljama – Njemačkoj, Francuskoj, Italiji i Ujedinjenoj Kraljevini.
Rezultati upućuju na zaključak da bi realokacija sredstava od slabije razvijenih ka razvijenijim zemljama imala pozitivan učinak na ukupnu proizvodnju, investicije i potrošnju na razini cijele Europske unije. Učinak bi bio na razini povećanja između 0,15% i 0,2% u odnosu na učinke koje smo imali u stvarnosti. Ovaj nalaz ne iznenađuje, budući da su najrazvijenije zemlje u prosjeku tehnološki naprednije nego zemlje Nove Europe, pa će preusmjeravanje investicija rezultirati i višim povratima, čak i kad se uzme u obzir niska baza s koje kreću nerazvijenije zemlje.
Efekti prelijevanja između regija
Unatoč tome što bi razvijene zemlje nedvojbeno efikasnije trošile novac iz EU fondova, ne treba zaboraviti da one imaju koristi i u slučaju kada taj novac završi u manje razvijenim zemljama i regijama. Premda je 60% sredstava iz EU fondova u posljednjih 12 godina bilo namijenjeno slabije razvijenim regijama, velik dio tog novca na kraju je trgovinskim kanalima završio u razvijenim regijama. Na primjer, da biste izgradili most u nerazvijenoj regiji, velika je vjerojatnost da ćete materijal ili know-how koji vam je za to potreban uvesti iz neke razvijene regije.
Römisch je pomoću regionalnih input-output tablica izračunao da se na ovaj način čak 85 milijardi eura prelilo iz slabije razvijenih u razvijene EU regije. To znači da čak 31% novca namijenjenog slabije razvijenim regijama svejedno završi u razvijenim regijama. Na sljedećoj slici vidljivo je da su regije sjeverne Italije, južne Njemačke, sjeveroistočne Španjolske i nekih glavnih gradova zemalja Nove Europe najveći dobitnici ovih efekata prelijevanja, dok su s druge strane negativni efekti najprisutniji u regijama istočne Poljske i Mađarske gdje odljevi sredstava dosežu čak i 2% BDP-a.
Slika 2. Efekti prelijevanja sredstava iz EU fondova između regija (ljubičasto = neto priljev; narančasto = neto odljev)
Izvor: Römisch (2020)
Zaključno, istraživanja Bečkog instituta pokazala su da Kohezijska politika ima pozitivan učinak na regionalni ekonomski rast i konvergenciju; oportunitetni trošak takvih ulaganja postoji, ali nije velik; i postoje snažni efekti prelijevanja EU sredstava iz slabije razvijenih u razvijene regije EU-a pa se velik dio sredstava neto uplatitelja u EU proračun njima i vrati.
Uzevši sve u obzir, čini se da Kohezijska politika EU-a može dobiti prolaznu ocjenu na testu efikasnosti i ekonomske isplativosti, što je dobra vijest za Hrvatsku.
***
Dr. sc. Tomislav Globan je docent na Ekonomskom fakultetu u Zagrebu na kojem predaje kolegije Makroekonomija EU te Ekonomska politika EU. Stavovi autora ne odražavaju nužno stavove institucije u kojoj je zaposlen.