Na Labu smo već objavili osnovne informacije o novom izvješću OECD-a o regulaciji tržišta (OECD PMR, eng. product market regulation) i pozitivnom pomaku Hrvatske na ovoj važnoj ljestvici koja mjeri tržišne slobode i kvalitetu regulacije. Svrha ove analize je ući dublje u podatke i pokazati konkretno o kojim se promjenama radi.
Podaci se odnose na stanje s 1. siječnja 2023. OECD objavljuje izvješća PMR od 1998., a Hrvatska službeno sudjeluje od 2013., dok je prvo neformalno mjerenje napravljeno još 2008. OECD prikuplja i provjerava podatke i poveznice na regulatorne i ostale policy izvore kroz standardizirane upitnike koje analiziraju njihovi stručnjaci u suradnji s nacionalnim administracijama. Za neke zemlje postoje indeksi za sub-nacionalne entitete, na primjer federalne države New York State (SAD), Ontario (Kanada) i New South Wales (Australija), koje zamjenjuju federalne podatke. Kako je u proteklih pet godina došlo do promjena u metodologiji, ponovno su mjereni podaci za 2018. kako bi bili usporedivi s novim podacima za 2023. Indeks odnosno skor može varirati od 0,00 (nema regulacije) do 6,00 (maksimalno stroga regulacija).
Glavne poruke
Na OECD-ovoj stranici nalazi se više tablica koje omogućuju dubinsku analizu sirovih podataka. Za svaku zemlju objavljen je i country note. Country note za Hrvatsku navodi podatke prema kojima je regulacija tržišta u Hrvatskoj blizu prosjeka OECD-a, što nas svrstava uz bok zemalja kao što je Švicarska. Tome najviše doprinosi sustav licenciranja i dozvola koji je usklađen s najboljim praksama. S druge strane, OECD upozorava na opseg državnog vlasništva te predlaže jačanje transparentnosti u odnosima kreatora javnih politika i lobista, uvođenje registra interesnih skupina (što je u međuvremenu zakonski uvedeno) i objava interesnih skupina.
Oko prosjeka OECD-a
Hrvatska je prema dva posljednja izvješća (2018. i 2023.) zabilježila gotovo 20% nižu razinu regulacije (smanjenje s 1.72 na 1.39, a prosjek OECD-a je 4% niži od potonje brojke). Ovaj pomak se nadovezuje na smanjenje za 30% tijekom razdoblja 2013.-2018. Podsjetimo da je prema izvješću iz 2013. Hrvatska bila najreguliranije tržište u EU, daleko iznad članica OECD-a (a sada je oko sredine). Osim Hrvatske napredak u smanjivanju regulacije tržišta ostvarile su Litva, Latvija, Estonija, Poljska, Grčka, Njemačka, Francuska i Čile. Napredak Hrvatske najviše je vidljiv zbog one-stop-shop digitalizacije pokretanja poslovanja.
Deset zemalja s najmanje regulacije su dvije baltičke države (Litva i Estonija, a ni Latvija nije daleko), pet nordijskih zemalja (Skandinavija i Nizozemska), dvije anglosaksonske zemlje Europe (UK i Irska) te Poljska; dakle, praktički cijeli sjever Europe, i gotovo sve su članice EU/EEA. Regulacija u ne-EU zemljama (posebice Južna Afrika, Kina i Turska) znatno je viša nego u EU/EEA.
Razlike u dva velika područja
Izvješće se dijeli na dva velika područja – distorzije povezane s državnim intervencijama (Distortions Induced by State Involvement) i barijere pristupu tržištu (Barriers to Domestic and Foreign Entry). Prema distorzijama zbog državnih intervencija, Hrvatska je i nakon smanjenja reguliranosti za 10% od 2018. do 2023. 12% reguliranija od prosjeka OECD-a. Takav rezultat Hrvatsku svrstava uz Maltu, Cipar i Belgiju, ispred SAD-a, ali iza mnogih država EU-a. Nasuprot tome, prema barijerama u pristupu tržištu Hrvatska je otprilike 6% niže regulirana od prosjeka OECD-a. S takvim rezultatom je na razini Latvije, Slovenije, Italije, Estonije i Finske. U usporedbi s prethodnim izvješćem, kada je indeks Hrvatske bio 1,70, barijere pristupu tržištu smanjene su za 30% te su niže od Švicarske, Čilea, Novog Zelanda, Australije i Kanade.
Glavni uzrok lošijeg rezultata u segmentu distorzija povezanih s državnim intervencijama odnosi se na državna poduzeća. Hrvatska je s ocjenom 1,58 otprilike 9% iznad prosjeka OECD-a. Vezano uz načine upravljanja državnim poduzećima (Governance of SOEs), Hrvatska odstupa prosjeka OECD-a prema gore, u smjeru jače regulacije, što se planira rješavati reformom korporativnog upravljanja državnim poduzećima. Pri tome Hrvatska ima pozitivan rezultat 0,00 glede opravdanja za državno vlasništvo, dok lošu ocjenu dobiva zbog politizacije ovog sektora (Degree of protection from political interference).
Sektorski podaci i usporedbe
U dijelu u kojem bolje stojimo – Barriers to Domestic and Foreign Entry – ističe se dobra ocjena prema razini kontrola cijena vodnih, mrežnih, distribucijskih i profesionalnih usluga (Hrvatska je s 0,56 dvostruko ispod prosjeka OECD-a jer se u velikoj većini sektora cijene (više) ne reguliraju, osim kod lijekova na recept). Zahvaljujući novom okviru EU-a za digitalne usluge (Digital Markets), reguliranost EU-a i Hrvatske niža je u usporedbi s podacima za 2018. te je niža nego u Kanadi, Australiji, Čileu i ne-EU zemljama. Uz to, barijere slobodnoj trgovini i stranim ulaganja ispod su prosjeka OECD-a, a javna nabava (0,07) je ocijenjena kao kompetitivna.
Mrežne usluge (Network Services) također su ispod regulacijskog prosjeka OECD-a, a telekomunikacije su i duplo niže. Konkretno, energetika (1,15) je 14% niže regulirana od prosjeka OECD-a; niže je (ocjena je bolja) nego u Kanadi, Čileu, Izraelu, Japanu, Koreji, Finskoj, Poljskoj, Mađarskoj, Norveškoj, okvirno kao u Slovačkoj i Švedskoj. Pri tome je regulacija energetskih usluga smanjena za 30% u odnosu na prethodno izvješće, a u slučaju prirodnog plina još više. Nadalje, promet (0,82) je 35% ispod prosjeka OECD-a; ocjena je niža (regulacija je slobodnija) nego u Australiji, Austriji, Čileu, Češkoj, Sloveniji, Švicarskoj, Estoniji, Latviji, Litvi, Finskoj, Mađarskoj, Irskoj i dr.
Profesionalne usluge (Professional Services) tržišnog i kompetitivnog karaktera (računovođe, arhitekti, inženjeri, agenti za nekretnine i odvjetnici) regulirane su 25% ispod prosjeka OECD-a, 30% ispod prosjeka EU-a i unutar deset najmanje reguliranih. Navedene su profesije (zajedno i u prosjeku) manje regulirane od Latvije, Litve, Poljske, Češke, Slovačke, Slovenije, Njemačke, Austrije, Mađarske, Italije i Luksemburga, a više nego u sjevernoeuropskim zemljama, Španjolskoj i Švicarskoj. (Zanimljivo je da susjedna Italija, Austrija, Mađarska, Slovenija i Slovačka prednjače u regulaciji). U Hrvatskoj se ne licenciraju računovodstvene usluge (0,00), usluge arhitekata (0,86) su 45% ispod prosjeka OECD-a, a usluge inženjera (0,86) 35% ispod prosjeka OECD-a. Agenti za nekretnine su s 0,71 relativno nisko regulirani, ali zbog velike konkurencije blago su iznad prosjeka OECD-a, odnosno regulatorna situacija je okvirno kao u Danskoj i Francuskoj, a bolja je nego u Australiji, Austriji, Mađarskoj, Italiji, Sloveniji i Švedskoj. Nadalje, usluge odvjetnika (3,14) blago su niže regulirane od prosjeka OECD-a, na razini Danske, Norveške i Belgije, a niže (manje regulirane) nego u Švicarskoj, Njemačkoj, Mađarskoj, Češkoj, Poljskoj, Sloveniji, Estoniji, Latviji, Litvi, Luksemburgu, Grčkoj, Irskoj i na Islandu; to je niže od kontinentalno-europskih i baltičkih zemalja sa usporedivim pravnim sustavima. Uz to,velikih odstupanja nema niti kod bilježnika; premda je rezultat visok (5,71), tako je u usporedivim kontinentalnim pravnim sustavima (Slovačka, Luksemburg, Estonija, Latvija, Mađarska, Njemačka, Austrija i dr.) u kojima to nije tržišna djelatnost (što OECD uzima u obzir). Velike barijere postoje u prodaji lijekova (Retail of Medicines) – s 4,50 regulacija je dvostruko jača od prosjeka OECD-a i najviša je unutar EU.
Primjeri regulacija i reformi
Na stranici OECD-a, pod „Underlying data“, u velikoj se bazi podataka mogu vidjeti metodologija, pokazatelji, poveznice na izvore i informacije te na temelju toga primjeri postojećih regulacija i reformi u Hrvatskoj.
Primjeri regulacija: veliki opseg državnih poduzeća (gledaju se većinski udjeli države u barem jednoj firmi, što je slučaj u 10/17 (59%) uključenih sektora – proizvodnja duhana (Agroduhan), kemikalije, vlakova i tramvaja, brodogradnja (Uljanik brodogradnja 1856), trgovina u veliko (Veletržnica Opuzen, Nacionalna veletržnica i Velepromet Vukovar), ugostiteljstvo (Pleter i Brijuni Rivijera), bankarstvo (HPB i Croatia banka), igre na sreću (Hrvatska lutrija), zračni prijevoz (Croatia Airlines), vodni prijevoz (Jadrolinija), kao i u nekim drugim sektorima (koji nisu mjereni, s time da se portfelj CERP-a (sukladno NPOO-u) konstantno smanjuje kroz nastavak prodaja dionica u vlasništvu države. Ocjenu pogoršava nepostojanje obveze da barem dio članova upravnih i nadzornih odbora budu neovisni profesionalci, posebna glasačka prava države u pojedinim državnim poduzećima, kontrolna vlasništva države u području električne energije uz velike tržišne udjele najvećih firmi na tržištu električne energije (HEP), plina (Plinacro) i telekomunikacija (HT). Tu je i monopol nad željezničkom infrastrukturom (HŽ infrastruktura); regulacija cijena vodnog prijevoza u slučaju postojanja obvezujuće javne usluge (ali ne i u drugim slučajevima); procedura autorizacije za otvaranje dućana i trgovačkih centara nakon registracije poslovanja; propisivanje posjedovanja skladišta robe za online prodaju; pojedina rezervirana profesionalna prava; barijere prodaji lijekova (Retail of Medicines) koje ograničavaju online prodaju, vlasništvo (samo farmaceuti) te određivanje broja, lokacija i udaljenosti međ ljekarnama; teritorijalna ograničenja širenja mreže bilježnika; nemogućnost trgovanja dionicama odvjetničkih društava na burzi; rezervirano profesionalno pravo sudskih vještaka; zabrana oglašavanja javnih bilježnika; ograničenja multidisciplinarne suradnje kod pravnih profesija; elektronička registracija zaposlenika i kasnije prijave na obvezna osiguranja koju nisu povezani s one-stop-shop sustavom za pokretanje poslovanja; obvezni temeljni kapital za osnivanje d.o.o.-a; nepostojanje zakonski propisanog javnog savjetovanja s pojedinim kategorijama interesnih skupina dionika kao što su odvjetnički uredi, poduzeća, konzultanti i nevladine organizacije (premda se javna savjetovanja ionako potpuno i otvoreno podrazumijevaju za sve skupine jednako, već samo nisu zakonski izričito navedene kao u posebnom zakonu koji uređuje odnose poslodavaca i sindikata s državom); nepostojanje obveze dužnosnika na objavu svojih agendi interakcije s interesnim skupinama (odnosno lobistima), obveze objave identiteta interesnih skupina koje su konzultirane u svakom regulatornom procesu i obveze objave imena članova stalnih savjetodavnih tijela; nepostojanje tzv. cooling-off razdoblja za visoke službenika (senior civil servants) nakon napuštanja službe (već pravilo 6+6 mjeseci vrijedi samo za zastupnike i dužnosnike); nepostojanje plana donošenja podzakonskih akata; odsutnost obvezujućih mišljenja Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja; nepostojanje regulatornog sigurnog testnog okruženja (tzv. Regulatory Sandbox) novih poslovnih modela i inovacija (što je planirano u NPOO-u) i dr.
Primjeri reformi koje su dovele do pomaka Hrvatske nabolje su: odsutnost kontrole konkurencije u području distribucije, opskrbe i skladištenja plina; otvoreno tržište za putnički i teretni željeznički prijevoz; odsutnost regulacije cijena vodnog prijevoza kada nema obvezujuće javne usluge; otvoreno tržište za konkurenciju u području generacije i opskrbe električnom energijom i plinom; postojanje organiziranog tržišta za trgovinu električnom energijom (CROPEX); postojanje barem jednog alata za usporedbu cijena plina; slobodan odabir opskrbljivača punjenja električnih vozila na javnim površinama; smanjen opseg posebnih glasačkih prava države te odsutnost takvih ograničavajućih prava u sektorima plina i telekomunikacija; otvoreno tržište telekomunikacija, plina, električne energije i (svih vrsta) prijevoza; sloboda određivanja avionskih ruta, frekventnosti te veličine i kapaciteta aviona; nepostojanje barem jedne firme s većinskim državnim vlasništvom u (7/17) sektorima proizvodnje filmova, lijekova, metala, računala i elektroničke opreme, motornih vozila i zrakoplova te u graditeljstvu, kao niti posebnih glasačkih prava države u istima; postojanje inventorija komercijalnih državnih poduzeća i opravdanja za državno vlasništvo; odsutnost posebnog tretmana državnih u odnosu na privatna poduzeća glede poreza i državnih potpora; odsutnost regulacije cijena taksi usluga (uz otvorenost tržišta bez ograničenja broja dozvola); kompetitivan sustav trgovine i distribucije pojedinih vrsta proizvoda, uz mogućnost online prodaje, osim lijekova koji se izdaju na recept; otvoren, nediskriminativan, kompetitivan, transparentan i elektronički dostupan sustav javne nabave; odsutnost testa ekonomske potrebe kao osnove za dozvolu otvaranja trgovačkog centra; odsutnost protekcionizma glavnih profesija na osnovi državljanstva; priznavanje obrazovnih titula i profesionalnih ispita iz drugih zemalja (barem EU); odsutnost zabrane oglašavanja odvjetnika, farmacije, arhitekata, inženjera, agenata za nekretnine, računovođa (i mnogih drugih usluga); odsutnost teritorijalnih ograničenja i regulacija tarifa/cijena arhitekata, inženjera, agenata za nekretnine, računovođa (i mnogih drugih usluga te mogućnost slobodnog ugovaranja cijene pravnog savjetovanja unatoč tarifi); mogućnost multidisciplinarne suradnje arhitekata, inženjera, agenata za nekretnine, računovođa (i drugih usluga); smanjen broj profesionalnih rezerviranih profesionalnih prava te odsutnost takvih rezerviranih monopola ovlaštenih arhitekata i inženjera na uređenje interijera i krajobraza, studije izvodljivosti, upravljanje troškovima gradnje (osim što imaju dijeljena prava koja se odnose na proces gradnje); više načina za ispunjavanje kvalifikacijskih uvjeta za arhitekte i inženjere; odsutnost ekskluzivnih prava odvjetnika na poslovno savjetovanje i inkorporaciju poslovanja; odsutnost ograničavanja vlasničkih i glasačkih prava te pravnog oblika kod arhitekata, inženjera, agenata za nekretnine, računovođa (i mnogih drugih usluga); digitalno (one-stop-shop) pokretanje poslovanje, bez obveze izrade pečata, objave u Narodnim novinama i ovjere online osnivanja kod bilježnika; oslobođenje osnivanja obrta od plaćanja naknade i snižena sudska pristojba za osnivanje d.o.o.-a; jedinstveni portal s informacijama o procedurama za pokretanje poslovanja i licencama, koje se redovito ažuriraju; ograničeni broj licenci koje traže obnavljanje; zakonski propisano načelo šutnje administracije i načelo „samo jednom” (Once-Only Principle) koji se primjenjuju u sve više slučajeva; online tražilica svih propisa (Narodne novine) i plan zakonodavnih aktivnosti; provedeni i postojeći programi regulatorne reforme za olakšanja procedura, licenci, poslovanja i tržišta; postojanje neovisnog tijela za tržišno natjecanje (AZTN) i sektorskih analiza tržišta; jedinstvena nomotehnička pravila; obvezujuće procjene učinaka propisa s objavljenim smjernicama, analizama koristi i troškova regulacije te ispitivanje odnosa proporcionalnosti i rizika licenci; postojanje zakonskog okvira za sprječavanje sukoba interesa; postojanje tzv. cooling-off razdoblja za zastupnike i dužnosnike (pravilo 6+6 mjeseci) i dr.
Zaključno
Iako je tržište u Hrvatskoj prema OECD PMR-u još uvijek (malo) restriktivnije regulirano od prosjeka za zemlje članice OECD-a, u proteklih desetak godina od ulaska u EU zabilježen je osjetan napredak. To je iznimno važno jer se utjecaj ovih reformi na rast često potcjenjuje. Naime, ograničenja tržišne konkurencije ograničavaju produktivnost i izvozne rezultate industrijskih poduzeća, što su pokazala brojna istraživanja pa tako i studija Svjetske banke iz 2020.
Treba naglasiti da je OECD-ovo izvješće utemeljeno na egzaktnim podacima i pokazateljima politike i regulacije, što znači da ne sadrži subjektivna mišljenja ispitanika u anketama (kao što je npr. slučaj s WEF-ovim izvješćem o globalnoj konkurentnosti). Egzaktnost je omogućila preciznu identifikaciju dobrih praksi i njihovo kopiranje uz primjenu alata PMR-a, što je u Hrvatskoj primijenjeno nakon ulaska u EU i nakon što je priključenje OECD-u deklarirano kao novi cilj nacionalne ekonomske politike.
Nema sumnje da je okvir EU-a tome dao važan doprinos. Naime, iako je velik dio javnosti uvjeren u to da je EU administrativno reguliranije tržište od tržišta anglosaksonskih zemalja, OECD PMR egzaktno pokazuje da je odnos zapravo obratan. Podaci govore o tome da su članice EU-a (i UK) manje regulirane (premda u mnogo područja postoje i značajne razlike u reguliranju unutar EU-a) u odnosu na ne-EU zemlje.
Unatoč solidnom pomaku nakon ulaska u EU, podaci pokazuju postojanje dodatnog prostora za deregulaciju i privatizacije dijela državnih poduzeća. Za razliku od „strateških“ sektora (infrastruktura, vode, energetika, promet) gdje postoji opravdanje državnog vlasništva, pomake treba usmjeriti prema sektorima gdje većinski udjeli države zaista nisu potrebni (npr. Agroduhan, tržnice i trgovina, ugostiteljstvo i turizam, bankarstvo, igre na sreću).
Možemo zaključiti da se u tumačenjima ubrzanja gospodarskog rasta u Hrvatskoj u proteklih nekoliko godina često iz vida ispušta ovaj fundamentalni čimbenik tržišne liberalizacije. Dok čitamo objašnjenja koja u prvi plan ističu rast turizma, EU fondove i generalno članstvo u EU i europodručju, veoma rijetko se spominje liberalizacija tržišta koja je očito dala značajan doprinos ubrzanju gospodarskoga rasta.