Na Labu je objavljena prva analiza izvješća The future of European competitiveness – A competitiveness strategy for Europe koje je Mario Draghi objavio u dva opsežna dokumenta. Dok se ta naša prva analiza Draghijevog izvješća o konkurentnosti Europe odnosi na kraći, glavni dio izvještaja, ova se analiza referira na drugi, opsežniji dio, uz fokus na problematiku pojednostavljenja EU propisa među kojima Draghi spominje i rizike ESG-a s kojima otvaramo priču, te ju zatim širimo na pitanja propisa i regulacije općenito.
ESG kao novi zajednički „standard“?
U izvješću se predlaže jedinstveni model za održivu i inovativnu certifikaciju čistih tehnologija koja bi trebala biti usklađena s ESG standardima. Predlaže se i zabrana uvoza tehnologija koje ne udovoljavaju zajedničkim kriterijima ekološkog (ugljičnog) otiska. Istovremeno se predlaže pojednostavljenje pravila o održivosti kako bi se uspostavio EU standard ESG kvalitete kritičnih sirovina. Draghi dakle predlaže jedinstvenu definiciju ugljičnog otiska (umjesto različitih nacionalnih definicija), čime bi se trebale iskoristiti sinergije s metodologijama korporativnog ESG izvješćivanja. Takav razvoj zajedničke metodologije može se temeljiti na međunarodno priznatim standardima. To bi primjerice utjecalo na ujednačeno rangiranje automobila s unutarnjim izgaranjem u usporedbi s električnim vozilima u automobilskoj industriji. Sada naime nije ujednačeno mjeri li se i kako ugljični otisak proizvodne faze naspram otiska u cijelom životnom vijeku eksploatacije vozila uključujući i skladištenje otpada. Tako se ova preporuka uklapa među sve glasnije kritike odluke iz 2023. o potpunoj zabrani prodaje vozila s motorima na unutarnje sagorijevanje do 2035. Ne slučajno, najglasniju kritiku prošlog je tjedna uputila upravo talijanska premijerka Giorgia Meloni.
U pogledu Direktive o korporativnom izvješćivanju o održivosti (CSRD), Draghi ukazuje na paralelne zahtjeve za izvješćivanjem o otisku stakleničkih plinova u poduzećima. Ta se direktiva navodi kao primjer nedostatka razmjernosti u odnosu na srednja poduzeća budući da teret usklađivanja u tom korporativnom segmentu predstavlja čak do 12,5% investicijskih izdataka. Ovo je još jedan primjer sadržaja Draghijeva izvještaja zbog kojega su ga zeleni dočekali na nož. Draghi očito nije želio zaobići stvarnost u kojoj ponekad nepotrebni regulatorni troškovi jako opterećuju i smanjuju investicije koje su glavna tema njegovog izvješća.
Pojednostavljenje propisa je stara tema
Nadalje, Draghijevo izvješće zagovara racionalizaciju strukture proračuna EU u smislu smanjenja broja programa kao i pravila koja uređuju proračunsku potrošnju. Cilj je omogućiti dovoljno veliki opseg potpora strateškim projektima (odnosno osloboditi više sredstava za projekte od prekograničnog i europskog značaja). Ako pogledamo mandate članova nove Europske komisije i širinu ambicija s EU proračunom od svega 1% BDP-a, poruka o potrebi smanjenja disperzije fokusa, prioritizacije i selekcije ključnih programa čini se razumna. Predlaže se i veća fleksibilnost preraspodjele sredstava između i unutar programa i potencijalnih korisnika kako bi se odgovorilo na potrebe politika koje se razvijaju.
Nadalje, predlaže se uskladiti pravila i npr. ekološke zahtjeve kroz programe financiranja i financijske instrumente EU-a kako bi se smanjilo administrativno opterećenje.
Pojednostavljivanje pravne stečevine EU-a trebalo bi biti u ingerenciji potpredsjednika za gospodarstvo, produktivnost i pojednostavljenje propisa. Samo osam dana nakon objave izvješća obistinila su se predviđanja da će Draghijevo izvješće biti važno za novu Komisiju koja je dobila novog-starog povjerenika Valdisa Dombrovskisa koji će baviti poslom pojednostavljenja propisa.
Ovo možemo smatrati dobrom viješću. Draghi naime smatra kako bi zadatak ovog člana Komisije trebao biti koordinirati svojevrsni stres-test svih postojećih propisa EU-a – i to na početku svakog mandata nove Komisije. Takav bi stres-test trebao protresti propise tako da kroz sito prođu samo oni neophodni. Trebao bi osigurati i usklađenu regulativu u svim državama članicama.
Predlaže se i jedinstvena metodologija za procjenu troškova regulacije. Među institucijama EU-a samo Komisija ima metodologiju za mjerenje administrativnog opterećenja i to Standard Cost Model, dok Europski parlament i Vijeće kao zakonodavci nemaju uspostavljenu metodologiju. Uz to, ne postoji jedinstvena metodologija za procjenu učinka zakonodavstva EU-a nakon što se prenese na nacionalnu razinu, a samo nekoliko država članica sustavno mjeri učinak prenesenog prava EU-a.
Upozorava se na dobro poznatu činjenicu da je zakonodavna aktivnost na razini EU u pretjeranom porastu zbog pasivnog nadzora nacionalnih vlasti nad načelom supsidijarnosti (prema kojemu bi europska razina odlučivanja trebala biti ograničena, a više toga spušteno na nižu razinu). Prostoje dokazi da se usklađenost s načelom supsidijarnosti ne nadzire uvijek aktivno, na primjer od strane nacionalnih parlamenata koji ograničeno koriste svoju ovlast za provjeru usklađenosti zakonodavstva EU-a s načelom supsidijarnosti putem obrazloženih mišljenja. Nacionalni parlamenti mogu provoditi ovu kontrolu u trenutku kada se predlaže zakon i mogu pokrenuti takozvani postupak žutog kartona. Naime, Europska komisija je 2023. usvojila 141 relevantan zakonodavni prijedlog koji prolazi kontrolu supsidijarnosti, a primila je samo 22 obrazložena mišljenja nacionalnih parlamenata – i to iz sedam država članica (što primarno govori o slabim nacionalnim regulatornim interesima, a tek onda o pojačanoj zakonodavnoj aktivnosti euro birokracije). Zašto su političari na nacionalnim razinama toliko pasivni? Pri kraju teksta ćemo ponuditi odgovor i na to pitanje…
U nedostatku jačeg kontrolnog pritiska s nacionalnih razina, institucije EU-a trebale bi nekako ugraditi načelo „samoograničavanja” u kreiranju javnih politika u svoj politički DNA (konzervativni Amerikanci bi to nazvali načelom „limited government“) . To bi se moglo postići boljim filtriranjem budućih (zakonodavnih) inicijativa, što zvuči kao dobar prijedlog koji nova Komisija baš i nije poslušala dodijelivši nekim povjerenicima nova zaduženja poput blagostanja životinja, industrijske strategije, spremnosti, Mediterana, klime, jednakosti, stanovanja, startupova, turizma, pravednosti, a tu su i mladi, kultura i sport. Ako je suditi na temelju definicija resora članova Komisije, možemo očekivati daljnju proliferaciju prijedloga novih propisa.
Hitnost ponovnog stjecanja konkurentske prednosti Europe također bi trebala pronaći odraza u ubrzanom zakonodavnom postupku, stoji u Draghijevom izvještaju. Prosječno trajanje redovnog zakonodavnog postupka bilo je 19 mjeseci u mandatu Komisije 2019.-2024. To se odnosi na razdoblje koje prođe od prijedloga Komisije do potpisivanja usvojenog akta. Međutim, predloženo ubrzanje znači i manje vremena za kvalitetne procjene učinaka i javna savjetovanja, odnosno preispitivanja opravdanosti takvih novih zakonodavnih inicijativa koje Draghi odjednom želi ubrzati. Stoga nije jasno kako misli pomiriti brzinu i filtriranje kvalitete koja je ključna kako regulatorni neto trošak ne bi bio previsok.
Međuinstitucionalni dogovor trebao bi osigurati da Vijeće EU-a i Europski parlament preuzmu punu odgovornost za procjene učinaka propisa kod značajnih izmjena i dopuna propisa koje se predlože tijekom zakonodavnih pregovora (što je u redu, samo što zbog rizika od usporavanja zakonodavnog procesa može biti u suprotnosti s gore navedenim prijedlogom, a realno je i pitanje kada procjena učinka može oboriti cijeli smisao pokretanja i nastavka zakonodavnog procesa ako se već želi rezati kumulativ EU propisa).
Nadalje, Komisija bi trebala redovito objavljivati podatke o novom administrativnom opterećenju u svim sektorima. Jer, veliki ‘regulatorni tok’, koji je definiran kao broj novih odredbi donesenih u određenom vremenskom razdoblju, jedan je od čimbenika koji regulatorno okružje EU-a čini nepovoljnijim za poslovanje u usporedbi sa SAD-om (koje mnogi Europljani često doživljavaju sa skepsom baš zbog toga što vjeruju u snagu europskih standarda uređivanja raznih oblasti života, za razliku od američkog „Divljeg Zapada“). Činjenica je da je u SAD-u u pet godina 2019.-2024. na federalnoj razini doneseno oko 3,500 zakona i 2,000 rezolucija (unatoč tome što i Amerikanci izdržavaju sve veći teret zelenih i drugih regulacija), a EU je u istom razdoblju donijela oko 13.000 regulativnih akata.
Draghi upozorava da bi Komisija hitno trebala definirati osnovicu na temelju koje će izračunati već najavljeno smanjenje troškova obveza izvješćivanja za 25%, uz obvezu daljnjeg smanjenja za mala i srednja poduzeća do 50%. Uz to, Komisija bi trebala odgoditi (zakonodavne) inicijative za koje se utvrdi da su posebno problematične za inovativnost, konkurentnost i sektor malih i srednjih poduzeća, o čemu se priča već dugo vremena, ali uz ograničene rezultate i gotovo potpunu odsutnost filtriranja navale novih zakonodavnih inicijativa.
Pored svega toga, Draghi vidi i rizik od političkog “gold-platinga” koji se pojavljuje kada države članice dodaju svoje regulacije na one koje EU propisuje, pa je stoga usklađivanje još izazovnije, a ukupan regulatorni teret još veći. To je zanimljiva pojava: nacionalna administracija ponekada koristi europsku kao alibi – povod za nametanje još većih administrativnih prepreka od onih koje su dogovorene na zajedničkoj razini. Tako se ljutnja naroda zbog prevelike birokracije i rigidnih pravila preusmjerava na europsku razinu, kao da nacionalna politika za to nije odgovorna. To je, naravno, kratkovidna politika koja prijeti slabljenjem europske ideje i institucija.
Zaključno: o dubinama političke filozofije koja stoji iza ovog problema
Draghijeve ideje su načelno dobrodošle, no većina ih nije novost za Komisiju koja već barem jedno desetljeće razmišlja o boljim propisima i radi na pojednostavljenjima (premda je sigurno da to ne čini dovoljno). Moglo bi se zaključiti kako je dodana vrijednost u tome što Draghi upozorava na inflaciju novih propisa, pri čemu Komisija do sada nije pronašla lijek za samokontrolu, pogotovo kada je riječ o zelenim propisima. Draghi je tako (malo) uzdrmao veliki, sve širi tok ozelenjavanja regulative, čije troškove do sada nitko nije duboko propitivao. I zbog toga je zaslužio oštru kritiku sa zelene ljevice.
Moglo bi se dalje diskutirati o učincima i koristima od zelene agende. Dok nema sumnje da određeni prag reguliranja razumnih aktivnosti zaštite okoliša može donijeti koristi za sve, mnogi zabrinuti dionici (pogotovo farmeri) više nemaju vremena za rasprave nego traže smanjenje zelenog tereta – neovisno o tome što će reći Greta. U tom smislu, možda bi Draghi europskim farmerima mogao postati dragi partner.
Draghi upozorava na ESG izvješćivanja kao primjer tereta i zaziva istovremeno smanjenje obveza i ujednačavanje metoda i kriterija na europskoj razini. Naravno, time se rizik pretjeranog troškovnog utjecaja zelene agende neće otkloniti. To jest napredak u odnosu na postojeće stanje u kojem je zelena agenda prolazila kroz politiku kao kroz sir bez kritičkog propitivanja balansa društvenih koristi i troškova regulacije, no to nije dovoljan napredak za one koji bi se rado vratili u ranije stanje kada ESG nije bio nametan kao pravna obveza. Gdje je neka razumna ravnoteža (jer, nitko ne želi sporiti nužnost razumnih oblika zelene regulacije i poticanja ulaganja u obnovljive izvore energije na kontinentu koji vlastitih izvora energije gotovo da i nema)?
Ako je smisao konzervativizma vraćati se natrag i obuzdavati pretjerane regulatorne porive političkih institucija, onda Draghi (donekle i oprezno) nudi srednji, mogući put upozoravajući na razliku između EU-a i SAD-a u proliferaciji novih propisa zbog čega nastaje dio europskog zaostatka u produktivnosti. Taj zaostatak, kako piše u glavnom izvješću, predstavlja „egzistencijalnu prijetnju“. Prema tome, glavni benefit Draghijevog izvještaja je u tome što nas vraća u stvarnost i podsjeća da „egzistencijalne prijetnje“ ne moraju doći samo od promjene klime, nego – možda još brže – od pada produktivnosti, investicija, te zaostajanja EU u područjima razvoja digitalnih tehnologija, obrane i sigurnosti. Vidjet ćemo koliko će poruka o (još jednoj) egzistencijalnoj prijetnji široko i glasno odjeknuti. Ako je ta prijetnja stvarna, to jest, ako EU u narednim desetljećima uistinu riskira svoj socijalni model inkluzivnog društva ako se ne uspije vratiti na stazu rasta produktivnosti, onda bi samo ideološki najzagriženiji zastupnici radikalne zelene ali i drugih radikalnih agendi (npr. zagovornici ne-rasta, odrasta ili de-rasta s krajnje lijeve, ili zagovornici zatvaranja granica za doseljenike s krajnje desne strane političkog spektra) mogli i dalje nastaviti inzistirati na svojim idejama i politikama bez obzira na nepredvidivo velike društvene troškove.
U široj slici je očito da Draghi želi svoje ambiciozne financijske odnosno fiskalne ciljeve (sjetite se prvog teksta) kombinirati sa smanjivanjem opsega i troškova propisa jer vjeruje da i jedno (investicije) i drugo (bolji propisi) ima snagu podići njegovu kritičnu varijablu – produktivnost. Izazov postizanja „balansa“ između te dvije političke poluge je u tome što će bez previše otpora fiskalno relaksiranih zemalja (kojih je popriličan broj na jugu i istoku EU-a predvođenih moćnom Francuskom) dobiti podršku za fiskalnu ekspanziju, ali će naići na veliki otpor rezanju troškova regulacije od strane birokrata i populista. Političke „sabornice“ i sobe za sastanke pune su ljudi s političkim karijerama koje nisu građene na promociji ideja produktivnosti, jačanja konkurencije i rasta, nego zabrana i ograničavanja. Oni ne znaju za drugo nego za regulatorni hiper-aktivizam koji stalno brani, štiti, ili potiče i omogućava – sve sukladno trenutačnim i naravno kratkoročnim političkim željama za „blagostanjem“ i „dobrobiti“. Cijeli europski, ali danas i američki federalni sustav, ogrezli su u hipernormiranju, pa unatoč tu i tamo nekom dobro napisanom pasusu o potrebi regulatornih rasterećenja postoji objektivna opasnost da političke i administrativne elite (i to ne samo briselske nego i nacionalne, za koje smo pokazali da uopće ne koriste instrumente koji im kroz parlamentarnu kontrolu načela supsidijarnosti stoje na raspolaganju) jednostavno ne razumiju što čine i ne mogu promijeniti svoju birokratsku narav koja teži tome da sve širi skup društvenih tema i područja stavi pod svoje regulatorno okrilje. Naravno, oni to čine i pod pritiskom glasača koji traže takva instant-rješenja. No, dobar dio inicijativa često je iniciran iz krila same birokracije i njezinih savjetnika, te nerijetko služi primarno širenju njezine sigurnosti administrativnih poslova i neformalne društvene moći javnih zaposlenika.
Ovo je povezano sa suštinskim pitanjem motiva današnjih političara – njihovim dubokim političkim filozofijama i razumijevanjem svijeta. Pri čemu se ovo pitanje ne odnosi samo na eurokrate nego i na puno veći broj objektivno moćnijih političara na nacionalnim razinama. Nije naime rijedak slučaj da se na temi “otpora Bruxellesu” grade lokalne političke karijere, stranke i šire propisi koji jednako ili više ometaju investicije, produktivnost i rast od propisa koji se donose na razini EU. Mogu li ti političari shvatiti da je EU zbog niza okolnosti kao što su demografski trendovi, tehnološke promjene (napose u autoindustriji) i posljedice pandemije, pa i rat u Ukrajini, možda stigla do raskrižja na kojemu će čuvanje stečevina socijalne države zahtijevati brz oporavak produktivnosti koji neće biti moguć bez „svemirskog“ napretka u efikasnosti funkcioniranja samog političkog sustava i javne administracije i u kvaliteti javnih politika?
Suštinske promjene u smanjivanju tereta propisa mogu pokrenuti i postići samo oni koji su spremni shvatiti i objasniti drugima da se problemi ljudske prirode ne mogu rješavati neograničenim planovima za sve šire i dublje političko „uređivanje“ raznih oblasti života na trošak onih koji stvaraju. Tek kada se shvati da su i birokracija Unije ali i (možda primarno?) nacionalne birokracije država članica (kojih je euro-birokracija tek malo ogledalo) postale prevelike i previše trome za moderan svijet, te kada se shvati da je najveća vrlina javne politike u demokratskom ograničavanju moći, mogu se očekivati rezultati. Ako se to shvati, Unija će se prestati baviti poslovima koji ne spadaju u njezine temeljne funkcije i koji ne stvaraju dodanu institucionalnu vrijednost.
U korist supsidijarnog odlučivanja država članica, Komisija će se u tom slučaju maknuti od blagostanja životinja, obrazovanja, kulture, sporta, mladih, socijalne politike, uključivosti, ravnopravnosti i sličnih politika za koje s proračunom od 1% BDP-a nema resursa čak i kada bi sve te teme i bile u mandatu Komisije u skladu s Europskim ugovorom. Naravno, neke zajedničke civilizacijske stečevine u svim spomenutim područjima, koje kao prostor slične povijesti i kulture dijelimo možemo i dalje dijeliti i slijediti, no operativno formuliranje i vođenje velike većine javnih politika treba ostati nacionalna stvar. Istovremeno, EU se treba više posvetiti temeljnim poslovima koji donose prekograničnu vrijednost za sve narode u Europskoj uniji kroz razvoj pan-europske infrastrukture, jedinstvenog tržišta (što znači i ujednačene regulacije), kontrole vanjskih granica i provedbe drugih važnih zajedničkih poslova koji su integrativni za sustav u cjelini i koji, u konačnici, imaju veliku važnost za ključnu temu Draghijeva izvještaja – povećanje investicija i produktivnosti.
U biti, problem EU je isti kao i problem nacionalnih država: kako birokraciju maknuti iz područja kojima se ne zna ili ne može baviti (ili se bavi na loše načine), i kako njihove resurse usmjeriti na ona područja života koja trebaju i znaju raditi? Rješenje tog problema nije jednostavno.
Stoga ne možemo dopustiti lagane zaključke. Čak ni u dijelu Draghijeva izvještaja gdje je s jedne strane dokazano da EU proizvodi više propisa od SAD-a ne možemo vjerovati u crno-bijeli svijet jer je s druge strane činjenica da podaci OECD-a u dovoljnoj mjeri govore u prilog EU-a u odnosu na SAD kada je u pitanju regulativa kompetitivnosti tržišta. Stoga je ideja o hiperreguliranosti EU-a u odnosu na SAD vrlo ograničena, odnosno djelomično i netočna. Dakle, zaključci traže preciznije odmjeravanje kompleksnih sustava i pojava, i sigurno ne trpe populizam bilo koje vrste.
U svakom slučaju, EU i SAD će se kao prirodni, civilizacijski partneri uvijek uspoređivati i dobro je da je Draghi krenuo u dokazivanje „egzistencijalne (ekonomske) prijetnje“ kroz usporedbe s SAD-om kada je u pitanju zaostatak u rastu produktivnosti. Dobro je da EU radi na sebi učeći od boljeg partnera kada je produktivnost u pitanju – to je i smisao konkurentnosti koja je u svojoj srži komparativan pojam. Uspoređivanje EU-a s Kinom s druge strane ima vrlo ograničenu svrhu s obzirom da primarno tehnološki vođena konkurentnost te ekonomije ne znači mnogo u odnosu na tamošnje teške deficite i ograničenja u razvoju inkluzivnih političkih i ekonomskih institucija. Do pandemije se Zapadom širila neka idealizirana slika razvoja Kine, pa i Rusije, dijelom možda potaknuta i propagandom iz tih zemalja, no događaji 2020.-2022., čini se, pomalo vraćaju EU u fazu promišljanja u kojoj postajemo sve više svjesni da će naše inkluzivne institucije, unatoč mnogim izazovima, ostati najvažnija prednost u odnosu na mnoge druge dijelove svijeta.
U tom kontekstu, politička borba za kontrolu nad birokracijom i njezinim tehnokratskim saveznicima koji uglavnom preporučaju još više intervencija i restrikcija (i najčešće to čine u stanju moralne panike koju smo vidjeli u doba pandemije, a danas ju vidimo kao latentno stanje radikalnih klimatskih aktivista s jedne strane i radikalnih zagovornika zatvaranja granica s druge strane), u biti je borba za inkluzivne institucije koje dopuštaju kritiku i propitivanje (čitaj: ograničavanje) svake političke moći. One Europsku uniju čine političkim konstruktom koji je puno više od jedinstvenog tržišta i monetarne unije – jer prostor četiri velike slobode ne uključuje samo ekonomske, nego i individualne slobode koje su ugrađene u temelje Europske unije, što se prečesto gubi iz vida. Europa bez slobode ne može postojati. Ona se, ako ikada bude zarobljena u neki oblik političko-birokratsko-tehnokratskog autoritarizma, po definiciji raspada.