Novi okvir fiskalne politike: hrvatska G-točka

Foto: Helder Almeida / Dreamstime

Ad
Ad

Izgleda da je svima promaknulo kako je hrvatska Vlada prošli četvrtak de facto promijenila srednjoročni okvir fiskalne politike za razdoblje 2023. – 2026. Ne radi se o de jure promjeni jer je i dalje na snazi proračun za 2023. koji je usvojen u Saboru krajem prošle godine. Međutim, već dulje vrijeme je jasno da je rebalans proračuna pitanje trenutka.

U vrijeme usvajanja proračuna za 2023. Vlada je očekivala deficit 2022., a u međuvremenu se dogodio nemali suficit od 0,4% BDP-a. Više o tome mogli ste pročitati u mojoj kolumni prošle nedjelje. I makroekonomske pretpostavke plana proračuna za 2023. (rast BDP-a za 0,7%) sada su promijenjene: Vlada službeno očekuje rast BDP-a veći od 2% ove godine (potkraj prošle godine očekivala je rast za 0,7%). Najvažnije je što se proračun u prvom tromjesečju punio znatno bolje od očekivanja zahvaljujući (produljenoj) inflaciji.

Iako je početni proračunski plan i dalje na snazi, kraj travnja je vrijeme kada Vlada usvaja dva temeljna dokumenta ekonomske i fiskalne politike u okviru eurosemestra – Plan konvergencije (hrv. Program stabilnosti) i Nacionalni program reformi. Program konvergencije bavi se makroekonomskim i fiskalnim okvirom. Njegovi glavni elementi pokazuju smjer u kojem će ići rebalans proračuna za ovu godinu.

U tablici su prikazani podaci koji se odnose na opću državu. Opća država znači široko definirani državni sektor koji uključuje (konsolidirano) sve proračune središnje vlasti, lokalnih vlasti, izvanproračunskih fondova kao što je HZZO, i agencija, tijela i državnih poduzeća koji ne posluju na tržištu. Veći javni prihodi od očekivanja doveli su do toga da Vlada više ne očekuje deficit od 2,4% BDP-a ove godine kao što je bilo zacrtano prošle jeseni: očekivani deficit smanjen je na 0,7%.  Prihodi od poreza trebali bi ostati stabilni kao udjel u BDP-u, a prihodi od socijalnih doprinosa trebali bi rasti jer se u fazi usporavanja inflacije i nastavka pritisaka na tržištu rada očekuje brži rast nominalnih plaća (pa samim time i doprinosa) od BDP-a.

Glavni elementi programa konvergencije RH

% BDP-a 2022 2023 2024 2025 2026
Ukupni prihodi opće države 45.2 45.2 44.4 44.4 44.5
     Porezi 25.4 24.5 24.5 24.5 24.6
     Socijlani doprinosi 10.9 11.2 11.3 11.3 11.4
Ukupni rashodi opće države 44.8 45.8 46.0 45.3 45.2
     Naknade zaposlenima 11.3 11.4 11.9 11.9 11.8
     Intermedijarna  potrošnja 7.8 7.6 7.5 7.5 7.5
     Socijalni transferi 14.1 14.3 14.2 14.0 13.9
     Kamate 1.4 1.3 1.3 1.2 1.3
     Subvencije 2.3 2.3 1.6 1.5 1.4
     Bruto investicije 4.8 4.6 4.6 4.7 4.8
Saldo opće države 0.4 -0.7 -1.5 -0.8 -0.6
 

Javni dug

 

68.4%

 

62.6

 

59.8

 

57.5

 

55.6

Izvor: Vlada RH, Program konvergencije 2024.-2026.

Rashodi opće države trebali bi rasti u postotku BDP-a do 2024. godine nakon što su u 2022. godini smanjeni (uzroke sam objasnio u kolumni prošle nedjelje), a zatim bi se trebali smanjivati s 46% 2024. na 45,2% 2026. iako u Programu konvergencije nije objašnjeno zašto i kako. No, pritisak na plaće u javnom sektoru je očit. U prikazanom fiskalnom okviru reflektira se kroz rast udjela naknada zaposlenima u sektoru opće države s 11,3% na 11,8% BDP-a, s maksimumima od 11,9% 2024. i 2025. U isto vrijeme, socijalni transferi, među kojima dominiraju mirovine, trebali bi ostati stabilni oko 14% BDP-a. Isto se odnosi na intermedijarnu potrošnju oko 7,5% BDP-a (intermedijarna potrošnja su izdaci na robe i usluge – od papira, spajalica i električne energije do konzultantskih usluga).

Naizgled se ovako zamišljenom okviru s makroekonomske strane nema što prigovoriti. Fiskalne brojke signaliziraju namjeru Vlade da ostane fiskalno odgovorna, zadrži deficit pod kontrolom i nastavi relativno brzo smanjivati udjel javnog duga u BDP-u. Hrvatska je od pandemijskog vrhunca 2020. do kraja prošle godine smanjila omjer javnog duga i BDP-a s 87,0% na 68,4%, što je četvrto najbrže smanjenje ovog omjera u EU (nakon Grčke, Portugala i Cipra). Planirani nastavak pada omjera na 55,6% do ne tako daleke 2026. predstavlja namjeru smanjenja koje uistinu ima historijske razmjere. Ako Vlada uspije dokazati da ide prema deklariranom cilju, rejting „A“ nije nedostižan i puno prije 2026.

Međutim, u dubini strukture prikazanih prihoda i rashoda krije se kvaka 22: hrvatska G-točka, ili G-problem. Čitatelji mojih komentara sjetit će se da sam prošle nedjelje pokazao da se Hrvatska prema udjelu prihoda opće države u BDP-u izdvaja iz skupine usporedivih država s viškom prihoda od gotovo 3% BDP-a. Danas ću pokazati da se sličan razmjer viška može pronaći i na rashodnoj strani, i to u jednoj specifičnoj vrsti rashoda koju makroekonomisti prepoznaju po slovu G – riječ je o državnoj potrošnji.

Državna potrošnja nije isto što i državni izdatak. Državne investicije su izdatak, ali nisu potrošnja. Transferi poput mirovina su izdatak, ali nisu državna potrošnja. Plaće u državnom sektoru jesu državna potrošnja i jesu izdatak. Smatraju se utroškom jer služe za proizvodnju javnih dobara čiju je stvarnu vrijednostteško utvrditi. Naime, kada učitelj proizvodi znanje, liječnik zdravlje, a službenik neku dozvolu, moguće je da je krajnji proizvod odnosno usluga izvanredno vrijedna, no isto je tako moguće da djelomično ili u potpunosti predstavlja pucanj u prazno.

Potreškoće s mjerenjem stvarne vrijednosti ne-tržišnih javnih dobara razlog su svađa, ideoloških bitaka i vrlo različitih percepcija o tome koliko je javni sektor dobar ili loš, i koliko su njegovi pojedini dijelovi društvu potrebni ili nepotrebni. Razvijene zemlje imaju prilično dobre analize kakvoće proizvodnje javnih dobara, pa sukladno rezultatima upravljaju javnim sektorom. Kod nas takvoga pristupa u širim razmjerima nema. Ipak, postoje neke grube mjere koje mogu naznačiti problem. Jedan od tih problema je neobično visok udjel državne potrošnje u BDP-u (i u ukupnim državnim izdacima). Drugim riječima, sektor opće države u Hrvatskoj troši nerazmjerno puno na proizvodnju javnih dobara na danoj razini BDP-a.

Državna potrošnja (G) se uglavnom sastoji od spomenute mase plaća (naknada zaposlenima), intermedijarne potrošnje (roba i usluga) i amortizacije javne imovine. Taj zbir apsorbira (neki će reći: doprinosi sa) više od 20% BDP-a, što je samo dio ukupnih državnih izdataka koji, vidjeli smo, čine oko 45% BDP-a. Postotak od oko 20% BDP-a sam po sebi ne znači ništa, no u europskoj usporedbi, dakle, u usporedbi sa zemljama čije države u prosjeku troše najviše na svijetu, Hrvatska se prema udjelu državne potrošnje u BDP-u smješta uz prosjek EU-27 iako je prema stupnju razvoja oko 30% ispod toga prosjeka. A i taj prosjek je varljiv; ispred Hrvatske prema udjelu državne potrošnje su samo Njemačka, Danska, Francuska, Belgija, Finska, Švedska i Nizozemska, redom produktivnije i bogatije zemlje od Hrvatske.

Izvor: Eurostat

Netko bi mogao pomisliti da bismo postali kao spomenute zemlje kada bismo još malo povećali udjel G u BDP-u. Ali, to ne funkcionira tako. Spomenute zemlje su mnogo produktivnije od Hrvatske, a to ne znači da im je produktivnije samo gospodarstvo, nego i javni sektor. Pravi zaključak iz gornje slike stoga glasi da Hrvatska ima relativno prevelik G s obzirom na dostignuti stupanj razvoja – ukupne društvene produktivnosti i konkurentnosti, što se odnosi i na javni sektor koji ne postoji samo za to da bi se bavio preraspodjelom, već, prije svega, da bi proizvodio javna dobra.

Prosjek udjela G za usporedivu skupinu država u srednjoj i istočnoj Europi približno je niži za spomenutih 3% BDP-a, što znači da javni sektori u tim državama obavljaju svoje javne usluge (koje prema poznatim mjerilima nisu ništa lošije od hrvatskih) s utroškom rada i materijalnih inputa koji je razmjerno manji nego u Hrvatskoj. Mađarska i Slovačka, kojima zadnjih godina više ne cvatu ruže, jedine su slične Hrvatskoj, no i one imaju (manji) udjel G-a u BDP-u.

Ako se vratimo na ranije prikazani srednjoročni fiskalni okvir, sada se nameće malo drugačiji zaključak. Iako opći fiskalni okvir ukazuje na fiskalnu odgovornost i ambiciju Vlade da nastavi s brzim smanjenjem omjera javnog duga (što je dobro!), visina prihoda i potrošnje opće države, koji odstupaju od prosjeka usporedive skupine zemalja prema gore, ukazuje na to da je državni sektor u Hrvatskoj neefikasan – troši previše resursa za proizvodnju dane razine javnih dobara. U ovoj fazi poslovnog ciklusa taj problem se ne osjeća snažno jer priljev EU sredstava pokriva unutarnje neefikasnosti. Međutim, povijest uči da neefikasnosti koje su prikrivene u dobrim vremenima isplivaju u lošim vremenima. A tada ih je teže riješiti. Stoga možemo zaključiti da će prigoda za dugoročne promjene u strukturi hrvatskih javnih prihoda i rashoda vjerojatno biti propuštena u ovo vrijeme poplave javnog novca.