Devet putokaza za čitanje Smjernica

Foto: Gisnaders / Dreamstime

Vlada je na jučerašnjoj sjednici usvojila Smjernice ekonomske i fiskalne politike 2018.-2020. Radi se o važnom dokumentu koji postavlja okvire za izradu državnog proračuna za 2018., čiji će se prijedlog naći u Saboru najesen. Zbog toga se u ovom kratkom prikazu zanemaruju 2019. i 2020., a fokus je na 2018. Koje su dobre, a koje loše strane Smjernica?

Link na Smjernice

  1. Prognoza makroekonomskog okvira je prilično objektivna

U Smjernicama se uvijek prvo postavi makroekonomski okvir – vladina očekivanja. Ne radi se o ciljevima i željama, nego o objektivnim procjenama iz kojih se izvode prognoze prihoda državnog proračuna. Veoma je teško informirano prognozirati nešto znatno drugačije od okvira prikazanog u sljedećoj tablici. Blago usporavanje u sljedećoj godini (rast BDP-a 2,8% prema 3,2% u 2017.) rezultat je odgođenih negativnih reakcija na slučaj Agrokor.

  2017 2018
BDP 3.2% 2.8%
Osobna potrošnja 3.5% 2.8%
Vladina potrošnja 1.5% 1.8%
Bruto investicije 6.0% 6.1%
Izvoz 6.7% 5.2%
Uvoz 7.4% 6.2%

Izvor: Prijedlog smjernica ekonomske I fiskalne politike za razdoblje 2018.-2020.

  1. Prihodi su budžetirani optimistično, ali pogreška optimizma nije velika

Podaci u tablici na kraju teksta pokazuju da, uz gornje pretpostavke, državni proračun očekuje 2018. ostvariti prihode koji su za 5,3% veći nego 2017. To nije u skladu s pretpostavkom o rastu. Kada se 2,8% očekivanog rasta uveća za očekivanu inflaciju (1,2%), ne dolazi se ni blizu nominalnog rasta prihoda od 5,3%.

Međutim, problem ipak nije toliki. Najveći rast prihoda dolazi od EU fondova (stavka «pomoći»: +23,6%). O realnim kretanjima najviše zavise porezni prihodi, naročito PDV te socijalni doprinosi. Njihov se rast očekuje po nižim stopama od 4,4% odnosno 4,2%. I to je prilično optimistično, jer konzervativan plan uz očekivani rast potrošnje od 2,8% i inflaciju od 1,2%, nije trebao biti budžetiran iznad 4% (po mogućnosti i nešto ispod toga), što daje moguću pogrešku procjene oko 0,1% BDP-a. No, to je objektivno malo i treba se smatrati uobičajenom tehničkom razlikom različitih pogleda, a ne suštinskom slabošću Smjernica, osobito ako se ima u vidu da se od sljedeće godine sav prihod od poreza na dohodak preusmjerava lokalnim vlastima, čime središnja država gubi oko 2 milijrade kuna.

  1. Rashodi središnje države znatno rastu, ali rast se sve manje financira iz općih prihoda (uglavnom poreza i doprinosa), a sve više iz EU fondova

Rast rashoda za 3,5% 2018./2017. sporiji je od očekivanog nominalnog rasta BDP-a (oko 4%), a kada se makne rast rashoda financiran iz EU fondova i drugih specifičnih vlastitih izvora pojedinih projekata, rast rashoda financiraih iz općih izvora (uglavnom poreza i doprinosa) iznosi mnogo manjih 1,4%. To je dobro, jer znači da će se samo rast rashoda od 1,4% sigurno ostvariti, dok preostalo ubrzanje rasta rashoda zavisi o tome hoće li javna tijela realizirati specifične prihode poput EU fondova za realizaciju konkretnih projekata.

  1. Prihodi od prodaje nefinancijske imovine su simbolični

Iako rastu po visokoj stopi od gotovo 50%, prihodi državnog proračuna od prodaje nefinancijske imovine vrlo su mali (jedva prelaze 100 milijuna eura), što znači da se i dalje nastavlja s neefikasnim korištenjem državne imovine i odgodama privatizacije, pa država po toj osnovi neće ostvariti značajne prihode.

  1. Neki rashodi koji se financiraju iz općih izvora se smanjuju, a subvencije jako rastu jer ih sada financiraju porezni obveznici drugih europskih država

Niži troškovi financiranja države dovest će do blagog pada (još uvijek prevelikih) financijskih izdataka. Dobra je vijest da se smanjuju i subvencije koje se financiraju iz općih izvora od poreznih obveznika. Sve veći dio subvencija prebacuje se na financiranje iz EU fondova. Iako je i to financiranje od poreznih obveznika (samo ne hrvatskih, nego europskih koji nas financiraju), smanjenje subvencija koje plaćaju hrvatski porezni obveznici dobra je vijest. Loša je vijest da ukupne subvencije jako rastu (očekuje se povećanje po stopi od 4,8%), što znači da se očekuje povećanje ovisnosti gospodarstva o državi, iako prema visini i strukturi subvencija i sada odudaramo od prosjeka EU.

  1. Materijalni troškovi jako rastu

Nakon što su nekoliko godina bili pod kontrolom, očekuje se da će materijalni troškovi jako rasti, čak 7,2%, od čega iz općih izvora 5,1%. U obrazloženju Smjernica piše da se jednim dijelom radi o nadoknadama zbog gubitka nekih sudskih parnica, no ne piše kojih i koliko, a spominju se i NATO misije. Ovo je vrlo slabo obrazložena brojka iako je stopa rasta visoka.

  1. Socijalni transferi će rasti po stopi nešto većoj od 3%

Radi se o realnom povećanju za oko 2%. Osim redovitog usklađenja mirovina, rast nastaje zbog početka obimnije realizacije socijalnih programa koje je HDZ od početka najavljivao, a birači podržavali, uglavnom vezano uz demografsku obnovu, subvencionirane stambene kredite i sl.

  1. Odnosi između središnjeg državnog proračuna i sustava javnog zdravstva ostaju krajnje netransparentno prikazani, što umanjuje mogućnost ocjene o smjeru fiskalne politike

Stavka prema kojoj se dio sredstava HZZO-a prebacuje u državni proračun na ime financiranja kliničkih bolničkih centara koji nisu izdvojeni iz državne riznice, budžetirana je uz rast od 9% i nejasno objašnjenje da se radi o normalizaciji u skladu s prosjekom. Nejasno je kako će financijski napeti HZZO povećati ove transfere odnosu na 2017., a nije jasno niti koliki su dugovi (dospjeli i nedospjeli dio) sustava javnog zdravstva. Najvažnije je da nije jasno koliko se dugovi javnog zdravstva sada povećavaju i koliko će se još povećati 2018. u odnosu na 2017. O tome cirkuliraju razne informacije i procjene. Očito je jedino da ministar zdravstva intenzivno zagovara povećanje transfera HZZO-u i njegovih prihoda te spominje dugove državnog proračuna izdvojenom zdravstvenom fondu. U takvoj financijskoj i medijskoj kakofoniji treba sumnjati da brojke o deficitu koje su prikazane u Smjernicama pate od bolesti zdravstva. Drugim riječima, dokument ne sadrži dovoljno tumačenja i detalja da bi se povjerovalo u to da je (i da će) deficit prema metodologiji Eurostata (ESA2010) biti znatno niži od deficita prema nacionalnoj metodologiji, jer bi trebalo biti obratno, s obzirom da metodologija Eurostata za razliku od nacionalne pomno bilježi promjene dospjelih a neplaćenih dugova koji predstavljaju kroničnu bolest zdravstva.

No, kada bi se brojke koje su prikazane u donjoj tablici doista i ostvarile (smanjenje deficita za 0,5% BDP-a), mogli bismo govoriti o nastavku fiskalne prilagodbe.

  1. Ovako možemo sumnjati u političko-ekonomsku pozadinu ovog proračuna

Osim sudbine zdravstva i njegove nikad provedene reforme, kroz ove se Smjernice i budući proračun prelamaju (kao i uvijek) brojne druge političke silnice. Razdjeli (vladine glavne organizacijske jedinice) će uglavnom zaslužiti znatna povećanja proračuna. Na primjer, Ministarstvo vanjskih i europskih poslova iz kojeg je premijer ponikao gotovo 20%, Ministarstvo državne imovine 14,9%, Ministarstvo obrane 10,6% (koliko i Ministarstvo kulture), HNS-ov račun kroz Ministarstvo graditeljstva iznosi 9,3%, itd.

Uglavnom su svi bitni razdjeli (ministarstva) zaslužili znatna povećanja, osim resora financija, gospodarstva i okoliša i energetike. Njihovi su se proračuni nominalno smanjili. Postavlja se pitanje je li slučaj što se smanjuju proračuni resora koje vode visokoobrazovani ekonomisti s ozbiljnim znanjima u makroekonomici i fiskalnoj analizi (Marić-Dalić-Čorić), koji su u politiku ušli kao tehničari bez stvarne političke moći?

Na tom se tragu može zaključiti da su Smjernice opterećene svojevrsnim dvojstvom. S jedne strane šalju poruku fiskalne odgovornosti: neki rashodi financirani iz općih izvora se smanjuju; sve veći dio rasta rashoda prebacuje se na izvore financiranja koji nisu porezi i doprinosi; autonomni rast rashoda je mnogo sporiji od očekivanog nominalnog rasta gospodarstva i jedva veći od očekivane inflacije.

Kada ne bi bilo problema u sustavu javnog zdravstva i kada bi hrvatska politika imala umjerene poreze kao u drugim zemljama srednje i istočne Europe te kada bi Hrvatska imala prosječan javni dug od 50%-60% BDP-a, Smjernice bi uvjerljivo najavljivale nastavak fiskalne konsolidacije i razdoblje fiskalne odgovornosti.

Međutim, problema u zdravstvu itekako ima. Novi, stroži zakonski okvir za fiskalnu odgovornost nije donesen. Nema naznaka da se razmišlja o pristupanju Fiskalnom paktu EU. Neka ministarstva očito ulaze u ciklus ozbiljnog trošenja javnog novca.

Kao što znamo iz naše ne tako davne ekonomske povijesti, u razdobljima rasta i političke stabilnosti konsolidiraju se interesi koji duboko ukorjenjuju naviku rasta državnih rashoda koja se potom teško ili nikako ne kontrolira. To u konačnici eliminira svaku mogućnost trajnog smanjenja opterećenja građana i poduzeća, dok u krizna vremena stvara ozbiljne financijske opasnosti. Naime, političke strukture navikle na trošenje u dobrim vremenima, u uvjetima nadolazeće krize ne žele brzo pristati na zaustavljanje rasta rashoda, a kamoli na nužna smanjenja rashoda koja dolaze s krizama, iako iz ministarstva financija u pravilu dolaze glasovi razuma, no ti glasovi ne dopiru do političkih ušiju.

Prema tome, druga strana ovih podvojenih Smjernica govori u prilog tezi da je počela velika bitka za javne kune.

Brojke u nastavku se odnose na državni proračun. Čitatelj treba imati na umu da je riječ samo o smjernicama, ne i o konačnom prijedlogu proračuna koji se sastavlja, usvaja i šalje u Sabor najesen.

HRK milijuni 2017. plan 2018. plan Promjena
UKUPAN PRIHOD 121,574 127,965 5,3%
Porezni prihod 72,793 74,595 2,5%
Od toga: PDV 46,199 48,223 4,4%
Socijalni doprinosi 23,086 24,059 4,2%
Pomoći 11,174 13,807 23,6%
Prihodi od imovine* 2,722 2,737 0,5%
Naknade i sl. 3,500 3,593 2,7%
Prihodi od prodaje i sl. 1,254 1,337 6,6%
HZZO i sl.** 5,886 6,415 9,0%
Kazne i sl. 599 600 0,2%
Prodaja nefinancijske imovine 560 823 46,8%
UKUPNI RASHODI 128,390 132,911 3,5%
Od toga: iz općih izvora 107,195 108,667 1,4%
Naknade zaposlenima 26,501 27,171 2,5%
Od toga: iz općih izvora 22,097 22,571 2,1%
Materijalni troškovi 12,489 13,389 7,2%
Od toga: iz općih izvora 7,030 7,387 5,1%
Financijski izdaci 10,648 10,265 -3,6%
Subvencije 6,513 6,824 4,8%
Od toga: iz općih izvora 3,468 3,159 -8,9%
Naknade građanima 46,145 47,738 3,5%
Od toga: iz općih izvora 45,716 47,212 3,3%
Nabavke nefinancijske imovine (investicije) 4,015 3,995 -0,5%
Od toga: iz općih izvora 1,728 1,933 11,9%
SALDO SREDIŠNJE DRŽAVE U % BDP-A -1,3% -0,8%
SALDO OPĆE DRŽAVE, nacionalna metodologija -1,6% -1,0%
SALDO OPĆE DRŽAVE, ESA2010 -1,3% -0,8%
BRUTO JAVNI DUG U % BDP-A 81,1% 78,3%

*Ovi prihodi se sastoje uglavnom od isplata dobiti, dividendi i koncesijskih naknada. **Službeni naziv: prihodi iz nadležnog proračuna i od HZZO-a temeljem ugovornih obaveza, uglavnom se odnosi na financiranje bolnica koje nisu izašle iz riznice