Prilično je jasno da se hrvatski fiskalni položaj kvari: pomičemo se sve dublje prema strukturnom proračunskom deficitu. Kako Vlada u proteklih nekoliko godina koje su obilježene dobrim prilikama zbog izdašnog punjenja proračuna nije poduzela značajna porezna rasterećenja, postavlja se pitanje je li uopće moguće razmišljati o poreznom rasterećenju rada?
Drugim riječima, ako klizimo u smjeru povećanja fiskalnog deficita, trebamo li biti sretni ako za dvije do tri godine nećemo slušati politička opravdanja o neizbježnosti povećanja poreznih opterećenja?
Rasteretiti rad: zašto, pa onda kako
Za otvaranje ove teme postoje dva razloga. Prvo, takozvana hladna progresija (relativno veći ugriz poreza na dohodak od nesamostalnog rada zbog bržeg rasta osnovice plaća od rasta pragova za primjenu poreza) dovodi do sve većeg poreznog zahvata nižih, pa i minimalnih plaća osoba bez značajnih odbitaka (neoporezivi dio). Doduše, kada se opterećenje ispodprosječnih plaća u Hrvatskoj porezima i socijalnim doprinosima uspoređuje s drugim državama u srednjoj i istočnoj Europi Hrvatska ne iskače posebno visokim teretima. Stoga ne možemo zaključiti da ovaj aspekt oporezivanja rada stvara problem međunarodne konkurentnosti rada. Međutim, poticaj za razmišljanje o rasterećenju nižih plaća može biti motiviran domaćim razlozima: na primjer, kontrolom nejednakosti u raspodjelu dohodaka.
Cilj kontrole nejednakosti u potencijalnom je sukobu s ostvarenjem drugog cilja eventualnog poreznog rasterećenja rada – rasterećenjem viših plaća. Naime, ako je kontrola nejednakosti jedini cilj, zašto ne razmišljati o još većem opterećenju viših plaća poreznom progresijom kako bi se iz tih izvora, preraspodjelom, financirao eventualni manjak poreznih prihoda do kojega će doći ako se relativno rasterete niže plaće?
Pitanje nas dovodi do sukoba ciljeva porezne politike. Naime, veće plaće su relativno visoko opterećene. To stvara problem međunarodne konkurentnosti: plaće stručnjaka, čitaj, produktivnijih radnika, nisu samo relativno više opterećene u odnosu na niže plaće, nego su i relativno više opterećene u odnosu na plaće stručnjaka širom srednje i istočne Europe (osim u Sloveniji gdje su opterećenja veća).
Dakle, ako (teške) političke teme o pravednosti i nejednakosti ostavimo po strani, vidimo da trenutačna fiskalna opterećenja rada stvaraju problem konkurentnosti usluga stručnog rada. Porezi nisu jedina stavka koja utječe na investicijske odluke, ali utječu, i to jako; a ako su za sljedeći razvojni iskorak Hrvatske bitni produktivnost, stvaranje veće dodane vrijednosti i s time u vezi otvaranje bolje plaćenih radnih mjesta, postavlja se pitanje je li aktualni sustav oporezivanja rada usklađen s postizanjem tih ciljeva? Očito nije.
Na ovo pitanje ne može se odmahnuti rukom (radi guranja pitanja nejednakosti u prvi plan rasprave) i konstatirati da Slovenija, Austrija ili Italija relativno više oporezuju veće osobne dohotke, pa svejedno imaju produktivnija gospodarstva od Hrvatske. Zašto njih porezi nisu spriječili da dostignu veću produktivnost od Hrvatske?
Točno je da se na primjer u susjednoj Sloveniji godišnji dohoci u razredu od 54 do 78 tisuća eura oporezuju po stopi od 39%, a iznad 78 tisuća po stopi od 50%, što je znatno više od najviše stope u Hrvatskoj (33% u Gradu Zagrebu za godišnje dohotke iznad 60 tisuća eura). Slovenija, međutim, ima puno produktivnije gospodarstvo, ne ovisi o dotacijama EU sredstava, prešla je 90% europske razine razvoja i nema ni imperativ velikog razvojnog iskoraka, ni prijetnju zaustavljanja rasta u dugom roku. S druge strane, Hrvatska je dostigla tek 77% europskog razvojnog prosjeka, ovisna je o EU fondovima, ima slabije produktivnu i tradicionalniju gospodarsku strukturu, pitanje je kako će rasti kada EU sredstva presahnu, te se otvara pitanje kako napraviti sljedeći razvojni iskorak koji neće biti zasnovan na fiskalnim poticajima i državnim investicijama nego na privatnim investicijama i rastu produktivnosti?
Ova usporedba Hrvatske i Slovenije pokazuje da se porezne usporedbe ne mogu raditi u zraku, na temelju uskog gledanja samo na brojke odnosno stope, pragove i osnovice. Razlike u poreznim sustavima treba gledati u kontekstu različitih gospodarskih struktura, razvojnih problema i rješenja, među kojima se ističu upravo ona koja mogu podići privatne korporativne investicije i ubrzati stvaranje produktivnijih i bolje plaćenih radnih mjesta koja će pogurati Hrvatsku iznad tvrdog razvojnog praga od 80% prosječnog realnog dohotka Europske unije. Bez dubokih reformi (ne samo u poreznom sustavu), teško ćemo trajno preskočiti taj prag.
Kako
Ako znamo zašto (zbog rasta produktivnosti), ne znači da znamo kako. To je stvar dubljih analiza. No, evo nekih naznaka.
Nedavno sam dao izjavu novinaru Jutarnjeg Filipu Paviću na ovu temu, pa ju ponavljam ovdje jer se uklapa. Prvi je odgovor na pitanje kako se rasterećenje može napraviti (metode nisu međusobno isključive):
Prvo, osnovica za obračun zdravstvenog doprinosa nije limitirana kao što je slučaj kod obračuna mirovinskog doprinosa. Ujednačavanje metode obračuna i spuštanje ionako visokih osnovica za socijalne doprinose jedan je način. Drugo, spuštanje osnovne stope za obračun poreza na dohodak od nesamostalnog rada: ovo je u domeni jedinica lokalne samouprave i one to mogu učiniti po volji, odmah. Ovo nije potencijalni benefit samo za ljude s višim plaćama, nego za sve plaće, budući da se porez na dohodak po osnovnoj stopi u nezanemarivom iznosu plaća već na minimalac ako nema značajnih odbitaka. Treće, središnja država može spustiti gornje propisane pragove za obračun poreza na dohodak radnika i time de facto natjerati jedinice lokalne samouprave na porezna rasterećenja. Gornji pragovi osnovne (takozvane “niže”) stope su od 20 do 23% ovisno o tome je li riječ o općini ili gradu (maksimum 23% je samo za Zagreb), a gornji prag za više stope koje se obračunavaju na plaće iznad godišnje porezne osnovice od 60 000 eura je od 30 do 33%. Dakle, mogao bi se povećati obračunski prag, npr. Sa 60 na 90 tisuća, i/ili bi se mogle spustiti više stope. I četvrto, može se uvesti povrat dijela poreza na dohodak (iz lokalnog proračuna) za novootvoreno visokoproduktivno radno mjesto ako se plaća na tom radnom mjestu isplaćuje kroz neki dulji period i ako karakter toga radnog mjesta odgovara nekom kriteriju gospodarske politike (npr radno mjesto je u poduzeću koje je visokoproduktivno i mijenja lokalnu gospodarsku strukturu).
Naravno, od poreznih mjera ne treba očekivati čuda. Moramo ih smjestiti u realan kontekst. Moj sljedeći odgovor Jutarnjem je glasio:
Ako me pitate bi li duboka reforma poreza na dohodak dovela 50 000 vrhunskih stručnjaka u Hrvatsku za dvije godine, odgovor je ne, vjerojatno ne bi. Ovdje je riječ o procesima dugoga roka. Pitajmo se stoga i koliko naših stručnjaka radi vani, a mogli bi raditi ovdje, te pitajmo se koliko godina treba da se neka zemlja afirmira kao jedna od najatraktivnijih investicijskih lokacija. Ne govorim o Nizozemskoj koja na tome uspješno radi već 400 godina, ali možemo težiti biti konkurentni u odnosu na Češku i Poljsku. Poanta je da trebate imati barem 10 godina globalno vidljivog konkurentnog poreznog okvira da biste ozbiljno pokrenuli proces privlačenja ulaganja i stvaranja visokoplaćenih radnih mjesta radi dovođenja ljudi koji će duboko mijenjati i modernizirati gospodarsku strukturu. Točno je da to ne zavisi samo o porezima, ali zavisi i o njima, itekako.
Za kraj elaboracije o pitanju kako treba prokomentirati i porez na nekretnine. Brojni političari su, dijelom i na poticaj mojih kolega ekonomista, povjerovali u izmaštano rješenje da se porezi na nekretnine mogu povećati kako bi izdašniji prihodi iz toga izvora financirali rasterećenja dohotka od rada. Takva mogućnost postoji u teoriji. U praksi, tri prepreke ovo rješenje čine nemogućim.
Prvo, porez na nekretnine trebao bi biti izrazito agresivan da se skupi dovoljno sredstava za financiranje rasterećenja rada. Tako agresivan i izdašan porezni oblik politički nije moguć – neće biti izglasan.
Drugo, čak i kada bi tako agresivan porez i mogao politički proći, zahvatio bi veliki dio nekretnina koje ne generiraju monetarni dohodak (od kapitala) i ljudi bi ga plaćali iz svojih dohodaka od rada. Iako se ne bi tako zvao, suštinski to bi bio dodatan i indirektan porez na dohodak od rada.
Treće i najvažnije, polit-ekonomski je naivno misliti da je vlast toliko prosvijećena da će povećanje jedne vrste prihoda iskoristiti za smanjenje neke druge vrste prihoda. Kada novca ima, onda rastu rashodi. Direktan prijenos ovog principa gledamo već tri godine.
Širi kontekst: možemo li uopće nešto napraviti?
Direktan prijenos jednog od temeljnih polit-ekonomskih principa koji nas poučava o stvarnom ponašanju gotovo svake vlasti važan je s obzirom na povećanje fiskalnog deficita (jer rashodi su u protekle tri godine rasli brže od prihoda iako su i prihodi inducirani rastom i inflacijom rasli vrlo brzo). Zbog toga sada možemo biti skeptični u pogledu mogućnosti da u skoro vrijeme vidimo porezna rasterećenja.
Naravno, porezna rasterećenja možemo zazivati na temelju očekivanja da će ona dugoročno povećati poreznu osnovicu. Međutim, prokletstvo J-krivulje (prvo pad, pa tek onda rast prihoda) sprječava politiku u hrabrijim poreznim iskoracima: upravljanje javnim financijama stenje pod teretom trenutka i kratkoga roka. Dugi rok je ljudima na odgovornim položajima apstraktan jer oni moraju rješavati probleme sada.
Neki moji kolege nisu toliko skeptični. Ivica Urban s Instituta za javne financije objavio je interesantan Osvrt (vrijedi pročitati – vrijedi kadgod Ivica Urban nešto piše), koji pokazuje tri važne stvari:
- U proteklih deset godina već je došlo do relativnog rasterećenja viših dohodaka u Hrvatskoj, pri čemu se gotovo cjelokupno rasterećenje smješta u razdoblje 2017.-2021. kada je ministar bio Zdravko Marić.
- Unatoč rasterećenju, ukupna opterećenja većih plaća u Hrvatskoj i dalje su veća nego na primjer u Mađarskoj, Rumunjskoj i Bugarskoj, a slična su kao u Češkoj (koja je razvijena kao ranije spomenuta Slovenija).
- Hrvatska bi postala međunarodno porezno konkurentna kada bi se uvođenje limita osnovice za obračun zdravstvenog doprinosa i spuštanje postojećeg limita osnovice za obračun mirovinskog doprinosa kombiniralo s limitiranjem više stope poreza na dohodak na 25%. Urban se ograđuje od procjena fiskalnih učinaka (model je prejednostavan za to), no zaključuje da (statičko) smanjenje fiskalnih prihoda ne bi trebalo biti veliko – kreće se unutar 100 milijuna eura.
Istina, to je „kap u moru“ prihoda sektora opće države koji prelaze 40 milijardi eura. Stoga bih volio da su Urbanove procjene točne jer bi mogle ohrabriti ministra financija da izađe sa sličnim prijedlogom izmjena u sustavu oporezivanja dohotka i naplate socijalnih doprinosa. Međutim, nakon rebalansa proračuna za 2025. koji je otkrio i „rupu“ u lokalnim javnim financijama i nezaustavljivu težnju povećanja rashoda na svim proračunskim razinama, danas imamo puno više razloga za skepsu nego za optimizam.