U jučerašnjem tekstu o padu vlade u Francuskoj i programu fiskalne konsolidacije u Rumunjskoj istaknute su tri glavne teze:
- Fiskalna nestabilnost (neodrživi deficiti proračuna) dovode do političke nestabilnosti i rasta rizika zemlje. Učestalost smjena premijera u Francuskoj je indikator dublje društvene nestabilnosti.
- Premda Rumunjska ima veći deficit od Francuske, predviđamo bržu fiskalnu konsolidaciju u Rumunjskoj jer je politički lakše izvediva. Postojanje široke koalicije koja podržava fiskalnu konsolidaciju rezultat je slabijeg pritiska interesnih skupina koje zavise o proračunu. Državni izdaci u Rumunjskoj su relativno manji u smislu udjela u BDP-u, dok je taj udjel u Francuskoj ogroman (drugi najveći u EU – Slika 1). Zbog toga su u Francuskoj društvene skupine koje se napajaju iz proračunskih izvora i pružaju snažan otpor fiskalnoj konsolidaciji brojnije i moćnije, a to se reflektira kroz stranačke politike i parlament.
- Hrvatska naizgled nema što tražiti u društvu Francuske i Rumunjske; mi smo s fiskalnim deficitom u rasponu od 2 do 3% BDP-a „mala Njemačka“ u usporedbi s Francuskom i Rumunjskom. Međutim, naš deficit je na uzlaznom trendu koji bi za nekoliko godina mogao i Hrvastku dovesti u položaj sličan položaju današnjih fiskalnih nesretnika. Na koncu, i Francuska i Rumunjska su jednom bile u položaju u kakvom smo mi danas, pa svejedno nisu uspjele izbjeći najgori scenarij. Drugim riječima, politička logika odgode rješenja guranjem sve veće grude problema ispred toliko je raširena da nitko nije imun na nju. Zato uvijek valja biti na oprezu.
Izvor Eurostat
U ovom tekstu ćemo identificirati konkretne segmente državnih izdataka s kojima bi trebali biti na oprezu. Naime, podatak na Slici 1 (omjer ukupnih izdataka konsolidirane opće države i BDP-a) pruža opći uvid u snagu očekivanih političkih pritisaka kada netko pokuša dirnuti u državne rashode: što je početni omjer državnih izdataka i BDP-a veći, otpori fiskalnoj disciplini bit će veći. Međutim, pojedine komponente u strukturi državnih izdataka mogu biti veoma različite od zemlje do zemlje. Razlike u strukturi javnih izdataka proizvod su stupnja razvoja i povijesti država, pa iz njih proizlaze i razlike u političkim otporima fiskalnoj disciplini.
Uvid u strukturu državnih izdataka koristit će i kao orijentir koji će pokazati u kojim segmentima rashoda dolazi do velikih odstupanja, što može biti najava budućih problema. Svi podaci u nastavku su za 2024. godinu, a uspoređujemo Francusku, Rumunjsku i Hrvatsku. Obuhvat je opća država, što obuhvaća središnji državni proračun, izvanproračunske fondove poput HZZO, proračune jedinica lokalne i samouprave i poslovanje državnih poduzeća koja ne posluju na tržištu poput HBOR-a, HRT-a, ZET-a i sl., koja se konsolidiraju u sektor opće države.
Socijalni transferi građanima
Jedna od dvije najvažnije pojedinačne stavke rashodne strane svih proračuna u zapadnim demokracijama su – pogađate – socijalni transferi (prvenstveno mirovine i socijalne pomoći). Francuzi su pri europskom vrhu (na kojem se nalaze Belgijanci) i stoga najveće otpore fiskalnoj konsolidaciji treba očekivati na strani primatelja socijalnih transfera. Neodrživ mirovinski sustav u Francuskoj postao je poznat nakon velike pobune na ulicama kada je zakonska dob za umirovljenje povećana s 62 na 64 godine 2023. Nasuprot tome, udjel socijalnih transfera u BDP-u u Hrvatskoj i Rumunjskoj znatno je niži nego u Francuskoj, kao i drugim zemljama na istoku EU (Slika 2), pa se ti niži udjeli u pravilu ne diraju u značajnoj mjeri kada nastupe vremena fiskalnih konsolidacija. Ipak, kada su konsolidacije iznuđene i radikalne, kao što je trenutačno slučaj u Rumunjskoj, dolazi do zamrzavanja socijalnih transfera.
Izvor: Eurostat
Plaće u državnom sektoru
U Francuskoj one zahvaćaju puno veći dio dodane vrijednosti nego u Rumunjskoj. Stoga je logično da su bune zaposlenih u državnom sektoru u Francuskoj puno snažnije nego u Rumunjskoj (prve najave štrajka odmah su odaslane iz kontrole leta i Air Francea). No, hrvatski omjer je najveći među sve tri promatrane zemlje (a sve tri su iznad prosjeka EU-27): Hrvatska ima četvrti najveći omjer naknada zaposlenima u državnom sektoru i BDP-a u Europskoj uniji (oko 3 postotna boda iznad europskog prosjeka). Iako je omjer osjetno rastao u protekle dvije godine, nerazmjer nije od jučer. Sindikati javnog sektora u Hrvatskoj oduvijek su bili među prvim i najglasnijim protivnicima fiskalne konsolidacije i discipline, što je i logično ako imamo u vidu prikazane odnose.
Izvor: Eurostat
Intermedijarna potrošnja (materijalni troškovi)
Intermedijarna potrošnja – kupnje roba i usluga od spajalica i papira preko energije i medicinskog materijala do konzultantskih i IT usluga – je, kao i slučaju materijalnih troškova u poduzećima, dobar pokazatelj koliko javni sektor efikasno radi. U političkom smislu, relativno velika intermedijarna potrošnja može biti prepreka fiskalnoj konsolidaciji ako postoje moćni krugovi vladinih dobavljača koji lobiraju jer žele održati svoje isporuke i cijene u poslovima s državom. U Francuskoj toga nema u značajnoj mjeri – Francuska je izrazito efikasna sa svega 5,5% BDP-a utrošenih za ovu stavku. To je znak dobrog operativnog javnog menadžmenta i kontrole korupcije na strani nabave. Rumunjska i Hrvatska su mnogo lošije. Na Slici 4 može zbunjivati to što su nordijske zemlje na vrhu, no one su specifične jer imaju visoke standarde u pogledu utrošaka materijala, npr. u javnom zdravstvu. Drugim riječima, visok udjel državne intermedijarne potrošnje sam po sebi ne predstavlja problem ako je razmjeran kvaliteti javnih usluga. No kada smo na temi kvalitete, s obzirom na hranu koja se nudi pacijentima u hrvatskim bolnicama (ovo spominjem kao metaforu), Hrvatskih 7,6% BDP-a za intermedijarnu potrošnju ukazuje na široke razmjere operativne neefikasnosti u javnom sektoru.
Izvor: Eurostat
Državne investicije
Slično je s državnim investicijama: njihova visina sama po sebi nije problem ako su investicije efikasne i ne izvode se na koruptivan način. Štoviše, državne investicije mogu biti premale ako je to povezano sa zanemarivanjem i propadanjem infrastrukture. U političkom smislu, uz investicije se mogu povezati moćne interesne skupine koje mogu ometati fiskalnu konsolidaciju (npr. „vojno-industrijski kompleks“, građevinska industrija). Međutim, samo rezanje državnih investicija ne mora biti apriori dobra stvar, osim ako se ne režu neefikasni i koruptivni izdaci. Usto, rezovi investicija imaju trenutačan negativan učinak na gospodarski rast, a ljudi uvijek žele bolju javnu infrastrukturu i usluge pa je veća šansa da će širi krug ljudi podržati fiskalnu konsolidaciju ako se i dalje grade i dovršavaju vrtići, škole, ceste, bolnice i druga javna infrastruktura. Ipak, ponekad se fiskalna situacija toliko pogorša da se rezovi u ovom segmentu ne mogu izbjeći. Tako su Rumunji u svom programu fiskalne konsolidacije predvidjeli svake godine smanjiti državne investicije za 0,5% BDP-a. No, to će ih tek dovesti na našu razinu (oko 5% BDP-a), jer država u Rumunjskoj jako puno investira, više nego Hrvatska, iako i mi zahvaljujući EU fondovima u državnom sektoru puno investiramo.
Izvor: Eurostat
Subvencije
Relativno velike subvencije također očekujemo u zemljama koje imaju na raspolaganju izdašan pristup EU fondovima. Stoga iznenađuje to što Francuska troši više na subvencije (2% BDP-a) od Hrvatske (1,6%) i Rumunjske (0,8%). Ovo je povezano s jednom od ključnih zamjerki Macronu koji je povećao subvencije poduzećima pa ga se sada proziva zbog toga što njegovi premijeri traže uštede na plaćama i socijali dok korporacije uživaju javne benefite. Iako ove razlike unutar 1% BDP-a nisu presudne (podsjetimo da je Francuska krenula u fiskalnu konsolidaciju s deficitom od 6, a Rumunjska od 9% BDP-a), priča o korporativnim subvencijama u Francuskoj otkriva drugi važan aspekt fiskalnih konsolidacija koji se ne vidi u brojkama – vjerodostojnost (širina potpore programu fiskalne prilagodbe). Vjerodostojni programi fiskalne prilagodbe su programi koji stvaraju osjećaj pravedne podjele tereta što omogućuje široku potporu. Paradoks je da oštriji programi poput rumunjskoga zbog toga mogu biti vjerodostojniji nego mlaki programi poput francuskoga jer u oštrijim programima gotovo sve stavke javnih prihoda i rashoda budu zahvaćene. Zbog toga postoji manji prostor za onaj korozivni osjećaj da jedni plaćaju sve (odriču se), a drugi ništa ne doprinose, ili čak dobivaju. Rumunjska je s 9% BDP-a deficita došla toliko blizu ruba litice da je morala udariti na sve – nešto zamrznuti (plaće, mirovine), nešto kresati (odlučila se za investicije) i – povećati poreze. Francuska s deficitom od 6% BDP-a još nije imala osjećaj da se nalazi pred zidom, pa se naširoko debatira da situacija možda i nije toliko crna kao što se predstavlja, jer eto, nekima rashodi ostaju netaknuti.
Izvor: Eurostat
Zaključak
Premda suočena s većim fiskalnim problemom i puno ambicioznijim paketom fiskalne konsolidacije od Francuske, Rumunjska je uspjela izgraditi široku koaliciju oko programa prilagodbe (vidi ranije tekstove o Rumunjskoj ovdje i ovdje). Osim raširenog osjećaja da nema alternative, u Rumunjskoj su (zbog relativno manjih državnih izdataka) interesne koalicije koje bi eventualno mogle blokirati fiskalni program puno slabije nego u Francuskoj gdje osjećaj hitnosti nije toliko izražen, a interesne političke koalicije koje osiguravaju visoke javne rashode su jače. To je i dovelo do pada vlade zbog prijedloga proraučna koji uključuje oko tri puta slabiju (u smislu postotka BDP-a) fiskalnu prilagodbu od one u Rumunjskoj (oko 1,5% BDP-a u Francuskoj u toku 2026. naspram 5% u Rumunjskoj u toku 2025. i 2026.). Naravno, politički razvoj događaja je teško predviđati. Između Rumunjske i Francuske postoje “tajne” povijesne veze, Bukurešt pažljivo prati što se događa u Parizu, i predstojeće prelijevanje bijesa Francuza na ulice možda inspirira Rumunje, koji se ne libe javnih prosvjeda, da krenu protestirati protiv vladinog programa i testiraju stabilnost heterogene koalicije koja podržava Bolojanovu vladu.
Kao što smo istaknuli u prvom dijelu, Hrvatska je „mala Njemačka“ u usporedbi s Rumunjskom i Francuskom – fiskalno disciplinirana zemlja gdje je prinos na državne obveznice niži od francuskog prinosa (vidi prvi dio). Međutim, kvarenje fiskalnog položaja Hrvatske traje već treću godinu zaredom i poziva na oprez. Promatranje strukture rashoda otkriva dvije neuralgične točke: s udjelom plaća (13,0% BDP-a) i intermedijarnih rashoda (7,6% BDP-a) u javnom sektoru, Hrvatska je pri vrhu EU i snažno odstupa od usporedive skupine zemalja. Kada bi plaće i intermedijarni rashodi u Hrvatskoj bili na razini europskog prosjeka, ukupni rashodi opće države bili bi za oko 4,5% BDP-a (oko tri milijarde eura) manji. To znači da Hrvatska vlada, njezine institucije i lokalna uprava i samouprava ima veliki prostor da kroz povećanje efikasnosti i kvalitete upravljanja istovremeno smanje deficit, porezno opterećenje i povećaju socijalne transfere građanima. A tako nešto je moguće napraviti samo u dobrim vremenima. Što se najčešće propušta napraviti, pa se za nekoliko godina porezi moraju povećati a ne smanjivati, a prostor za rast socijalnih transfera kao udjela u BDP-u jednostavno nestane.