U prethodnom tekstu objavljenom na Ekonomskom labu saželi smo glavna obilježja i analizirali implikacije novih fiskalnih pravila EU za Hrvatsku, te ukazali da reforme provedene na razini EU predstavljaju idealnu priliku za provedbu reforme nacionalnih fiskalnih pravila u Hrvatskoj.
Izmjene Zakona o fiskalnoj odgovornosti (kao i izmjene Zakona o proračunu) moraju se svakako provesti zbog reformi u EU te Direktiva Vijeća (EU) 2024/1265 o zahtjevima za proračunske okvire država članica. Međutim, umjesto da se Zakon o fiskalnoj odgovornosti samo “tehnički” prilagodi novim pravilima i okviru upravljanja u EU, trebalo bi iskoristiti trenutak i na valu reformi u EU odrediti i optimalno nacionalno fiskalno pravilo koje bi bolje odgovaralo karakteristikama hrvatskog gospodarstva, osiguralo stvaranje fiskalnih amortizera i ublažilo utjecaj političko-poslovnih ciklusa. Istodobno je potrebno i ojačati Povjerenstvo za fiskalnu politiku kao nacionalno tijelo zaduženo za praćenje ispunjenja fiskalnog pravila.
Na Ekonomskoj radionici Povjerenstva za fiskalnu politiku održanoj 15. svibnja ukazali smo na dvije važne činjenice:
- Osnovni cilj zajedničkih fiskalnih pravila EU je spriječiti potrebu za fiskalnim transferima (uključujući i situaciju iznuđenog monetarnog financiranja – kada Europska središnja banka mora kupovati dug pojedine države članice), čime se prvenstveno štite druge države članice, a ne ona država članica na koju se fiskalno pravilo primjenjuje.
- Uzimajući u obzir gore navedeno, zajednička fiskalna pravila ne moraju nužno biti “optimalna” za pojedinu zemlju članicu zbog različitih strukturnih, institucionalnih i političkih činitelja, te bi svaka zemlja, vodeći računa o usklađenosti s odgovarajućim EU pravilima, trebala dizajnirati nacionalna fiskalna pravila koja će “štititi” nju samu u kontekstu ostvarenja dugoročne održivosti javnih financija i jačanja fiskalnih amortizera u dobrim vremenima.
Hrvatska je do danas imala dva nacionalna fiskalna pravila definirana u Zakonu o fiskalnoj odgovornosti. Uvođenje prvog formalnog fiskalnog pravila ostvareno je Zakonom o fiskalnoj odgovornosti iz 2010. godine (NN 139/2010) kada je uspostavljen okvir za jačanje fiskalne odgovornosti, transparentnosti i održivosti javnih financija, primjenjiv na cijeli sektor opće države. Nacionalno fiskalno pravilo uvedeno u Hrvatskoj 2011. godine, s početkom primjene 2012., sadržavalo je dvije komponente – “privremeno” i “trajno” pravilo. Konkretnije, numerička pravila bila su definirana kroz privremeni i trajni režim:
- privremeno pravilo zahtijevalo je godišnje smanjenje rashoda opće države za 1 % BDP-a sve dok se ne postigne nominalni primarni saldo bez deficita (primarni saldo je ukupan fiskalni saldo korigiran za plaćanja kamata, op. ur.),
- trajno pravilo: nakon postizanja tog cilja, pravilo je propisivalo da ciklički prilagođen primarni saldo opće države mora ostati najmanje na nuli ili u suficitu.
Predviđene su i iznimke (tzv. escape clause) za rashode povezane s projektima financiranima iz EU fondova u početnim godinama članstva, kao i za izvanredne situacije poput prirodnih nepogoda ili epidemija.
Primjena zakona formalno je započela nakon parlamentarnih izbora 2012. godine. Međutim, provedba privremenog pravila pokazala se preoštrom u uvjetima pada nominalnog BDP-a. Iako je fiskalna konsolidacija 2012. bila u skladu s pravilom, imala je snažan kontrakcijski učinak. U prijedlogu proračuna za 2013. godinu vlasti su odustale od njegove daljnje primjene što je rezultiralo sniženjem kreditnog rejtinga ispod investicijske razine.
Privremeno pravilo pretpostavilo je brzu i veliku nominalnu konsolidaciju državnih financija, što je u kontekstu tadašnje gospodarske krize bilo neprovedivo ali i ekonomski kontraproduktivno. Pokušaj provedbe tog pravila dodatno je produbio recesiju i ostavio trajne negativne posljedice na gospodarstvo. Deskar-Škrbić i Milutinović (2021.) detaljno su objasnili na koji način fiskalna konsolidacija može biti “samoporažavajuća” ako se u recesiji najviše režu javne investicije, otkazuju javne nabave te povećava porezna presija.
S druge strane, trajno pravilo trebalo je osigurati održavanje uravnoteženog proračuna nakon inicijalne konsolidacije. Međutim, gospodarska situacija u trenutku stupanja na snagu tog pravila bila je izrazito nepovoljna, obilježena dubokom i dugotrajnom recesijom koja je započela još 2008. godine. Postizanje proračunske ravnoteže u takvom okviru nije bilo moguće, sve dok 2015. godine nije započeo gospodarski oporavak. Uz to, provedbu fiskalnog pravila otežavala je i ograničena institucionalna snaga Povjerenstva za fiskalnu politiku, iako je kroz godine ona povećana.
2014. godine donesene su izmjene fiskalnih pravila (NN 19/2014) kojima je nacionalni okvir usklađen s fiskalnim pravilima Europske unije. Hrvatska se time pridružila većini država članica koje su definirale vlastita nacionalna fiskalna pravila na isti način kako su definirana europska pravila. Tako su pravila iz Zakona o fiskalnoj odgovornosti iz 2014. (NN 19/2014) usklađena s pravilima Europske unije i osmišljena kako bi osigurala dugoročno održivo upravljanje javnim financijama. Temeljna odredba bila je usmjerenost proračuna prema ostvarenju srednjoročnog fiskalnog cilja (MTO), koji je za Hrvatsku postavljen na -1,75 % BDP-a strukturnog fiskalnog salda. To znači da je strukturni saldo proračuna prilagođen za cikličke utjecaje i jednokratne mjere trebao biti u skladu s tim ciljem. Ako je taj cilj bio ispunjen, državi je bila omogućena veća fiskalna fleksibilnost.
Uz to, uvedeno je i pravilo rasta rashoda prema kojemu realni godišnji rast proračunskih rashoda (isključujući kamate, EU projekte i sl.) nije smio prelaziti dugoročni trend rasta BDP-a. Cilj tog pravila bio je spriječiti prekomjerno povećanje rashoda, čak i u uvjetima rasta prihoda. Međutim, ako je strukturni saldo bio usklađen s ciljem, to se pravilo nije primjenjivalo. Upravo to se dogodilo u Hrvatskoj nakon izlaska iz procedure prekomjernog deficita 2017. godine.
Dodatno, zakon je sadržavao i tzv. pravilo duga koje se temeljilo na obvezi postupnog smanjivanja javnog duga ako on prelazi referentnu granicu od 60 % BDP-a sukladno pravilima EU. Iako to pravilo nije bilo razrađeno detaljno u samom zakonu, Hrvatska je bila obvezna pridržavati se europskog mehanizma kojim se godišnje smanjuje 1/20 razlike između stvarnog i referentnog udjela duga.
Za nadzor nad provedbom fiskalnih pravila osnovano je neovisno Vijeće za fiskalnu politiku koje je pratilo usklađenost fiskalne politike s propisanim pravilima. Zakon je također predviđao korektivne mjere u slučaju odstupanja, kao i mogućnost privremenog odstupanja od pravila u izvanrednim okolnostima, uz obvezu izrade plana povratka unutar zadanih okvira.
Fiskalno pravilo uvedeno 2014. godine, iako usklađeno s pravilima Europske unije, suočilo se s nizom slabosti koje su umanjile njegovu učinkovitost. Prije svega, dolaskom epidemije bolesti Covid-19 primjena fiskalnih pravila bila je predugo suspendirana na Europskoj razini, pa time i u Hrvatskoj, koja je ostvarila brz i snažan gospodarski oporavak od 2021.. Uz to, pravilo je ocijenjeno kao preblago u razdobljima visokog gospodarskog rasta kada treba poticati jaču fiskalnu disciplinu i stvaranje proračunskih viškova. Tako je postojeće pravilo omogućilo veliki rast javne potrošnje koji može predstavljati problem u slučaju budućeg usporavanja gospodarske aktivnosti. Dodatno, nadležnosti za praćenje provedbe bile su podijeljene između hrvatskog Povjerenstva za fiskalnu politiku i Europske komisije, što je stvaralo određene nedoumice. Sustavu su nedostajali i automatski korektivni mehanizmi i sankcije, pa se pravilo uglavnom oslanjalo na politički pritisak, bez stvarne moći da promijeni fiskalno ponašanje.
Uz navedeno, stara nacionalna fiskalna pravila nisu vodila računa o nekim važnim obilježjima hrvatskog gospodarskog (i poreznog) sustava poput velike sezonalnosti gospodarstva, snažne oslonjenosti na potrošne poreze (posebno PDV), ograničeni prostor na strani rashoda, kao ni o strukturi rashoda tijekom razdoblja fiskalne konsolidacije, gdje je važno voditi računa rezanjem kojih se rashoda može dodatno naštetiti gospodarstvu.
Tablica 1: Ključni nedostatci starih nacionalnih fiskalnih pravila
| Izazov | Opis | Posljedice |
| Neusklađenost s nacionalnim specifičnostima | Pravila ne uzimaju dovoljno u obzir volatilnost BDP-a, osjetljivost prihoda i ograničeni prostor na strani rashoda, bez jasno definiranih ‘prioriteta’ rashoda u slučaju konsolidacije. | Pravila relativno rigidna i neusklađena s nacionalnim specifičnostima. |
| Preklapanje nacionalnih i EU pravila | Nacionalna pravila izgubila funkciju zbog prilagodbe EU kriterijima. | Fiskalna politika postaje reakcijska i tehnička, gubi nacionalno vlasništvo. |
| Nedovoljna provedba i politička diskrecija | Pravila nisu dosljedno primjenjivana, posebno u razdobljima rasta prihoda. | Narušava se vjerodostojnost i povjerenje u fiskalni okvir. |
| Izostanak amortizacijskih mehanizama | Pravila se suspendiraju u krizi bez ugrađene fleksibilnosti. | Oslanjanje na diskreciju umjesto strukturiranih izuzeća. |
| Novi regulatorni zahtjevi ulaskom u europodručje i reforma EU | Ulazak u europodručje donosi strože koordinacijske zahtjeve i novu EU direktivu, posebno nakon novih reformi. | Potrebna reforma i jačanje institucionalnih kapaciteta. |
| Izostanak penalizacijskog mehanizma | Nema automatskih sankcija za kršenje fiskalnih pravila. | Smanjena odgovornost i poticaji za poštivanje pravila. |
| Izostanak obveze za stvaranje ‘zaliha’ | Nisu definirana pravila o stvaranju fiskalnih rezervi u dobrim vremenima. | Ograničena sposobnost fiskalne politike da reagira u kriznim razdobljima bez zaduživanja. |
Izvor: autori
Sudionici rasprave na Ekonomskoj radionici Povjerenstva za fiskalnu politiku podijelili su se u “dva tabora”. Prvi tabor smatra kako nema potrebe za posebnim nacionalnim fiskalnim pravilima. EU pravila treba “prepisati”, ali ih upotpuniti dodatnim elementima te promijeniti/ojačati ulogu samog Povjerenstva. S druge srane, autori ovog teksta smatraju kako bi Hrvatskoj, s obzirom na razne specifičnosti, ipak bilo korisno definirati i nacionalno fiskalno pravilo, budući da:
- nacionalna fiskalna pravila uzimaju u obzir specifičnosti nacionalnog gospodarstva,
- pridonose fiskalnoj vjerodostojnosti nositelja fiskalne politike tako što signaliziraju još veću predanost fiskalnoj odgovornosti od samog poštivanja EU pravila, te
- učvršćuju politički konsenzus o fiskalnoj odgovornosti među različitim političkim strankama, i
- dobro definirana nacionalna fiskalna pravila osiguravaju stvaranje fiskalnih pričuva (EU pravila nemaju automatski mehanizam stvaranja pričuva) koje pomažu u snažnijem odgovoru na velike krize i/ili pomažu “zatvaranju rupa” u sustavu socijalnog osiguranja, poput mirovinskog i zdravstvenog.
Prijedlog novog nacionalnog fiskalnog pravila – pravilo (realnog) rasta neto primarnih rashoda
Iako smo u originalnoj prezentaciji (i radnom materijalu koji je objavljen na stranicama Povjerenstva, op. ur.) simulirali učinke raznih pravila, u ovom tekstu ćemo u svrhu poticanja šire rasprave predložiti da Hrvatska u novi Zakon o fiskalnoj odgovornosti ugradi nacionalno fiskalno pravilo rashoda koje bi bilo dio nacionalnog “preventivnog mehanizma”. Osim što bi pravilo rashoda bilo bolje usklađeno s novim okvirom fiskalnih pravila EU, upravo temeljenim na putanji neto primarnih rashoda, pravila rashoda imaju mnoge druge prednosti nad ostalim pravilima poput onih uravnoteženog budžeta. Pravila rashoda predstavljaju i sve popularniji instrument fiskalne politike u mnogim zemljama jer nude veću jednostavnost, transparentnost i učinkovitost u odnosu na pravila koja se temelje na strukturnom proračunskom saldu. Njihova prednost ogleda se u nekoliko ključnih područja.
Prije svega, pravila rashoda znatno su jednostavnija i transparentnija. Ona se temelje na jasno određenim nominalnim ili realnim ograničenjima državne potrošnje, što ih čini lakšima za razumijevanje i praćenje, kako za donositelje politika, tako i za građane. Nasuprot tome, strukturni saldo zahtijeva složene procjene poput potencijalnog BDP-a i cikličkih prilagodbi koje su često nejasne i podložne tehničkim greškama.
Druga važna prednost pravila rashoda je njihova stabilnost. Budući da se ne oslanjaju na teško mjerljive varijable, manje su podložna naknadnim revizijama koje narušavaju vjerodostojnost fiskalne politike. Strukturni saldo, s druge strane, često se znatno mijenja nakon revidiranja statističkih podataka, pa čak i za prošla razdoblja.
Pravila rashoda također omogućuju prirodno funkcioniranje automatskih stabilizatora. U slučaju gospodarskog pada, prihodi države opadaju, a rashodi za naknade i potpore rastu. Pravilo rashoda ne ograničava ovu pojavu jer ne zahtijeva trenutačnu prilagodbu deficita, za razliku od pravila strukturnog salda koje može prisiliti državu da štedi čak i u krizi.
Osim toga, pravila rashoda smanjuju prostor za političke manipulacije. Kod pravila strukturnog salda postoji snažan poticaj da se prikazuju optimistične prognoze potencijalnog rasta kako bi se umjetno smanjio prikazani deficit. Kod rashodnih pravila takvih problema nema jer su ograničenja jasno definirana i ne ovise o ekonomskim procjenama koje se lako mogu mijenjati.
Važno je istaknuti i to da pravila rashoda pružaju jasne smjernice za izradu proračuna. Vlade unaprijed znaju koliko mogu potrošiti u pojedinim sektorima, što doprinosi boljem planiranju javnih politika i jačanju fiskalne discipline, osobito u razdobljima povećanih prihoda.
Tablica 2: Prednosti pravila rashoda
| Prednost | Pravila rashoda |
| Jednostavnost i transparentnost | lakša za razumijevanje i praćenje. |
| Stabilnost i pouzdanost | Ne podliježu čestim revizijama. |
| Automatski stabilizatori | Omogućavaju slobodno djelovanje stabilizatora u krizi. |
| Ograničenje “manipulacija” | Ne potiču optimistične projekcije jer ne ovise o procjenama rasta. |
| Vodič za proračunsko planiranje | Unaprijed definiraju koliko se može trošiti – pomaže fiskalnoj disciplini. |
| Politička i javna razumljivost | Lako komunicirati javnosti i parlamentu. |
| Praktična primjena | Sve češće koristi se u modernim fiskalnim okvirima (npr. Irska, Nizozemska, novi EU prijedlog). |
Izvor: autori
Naš prijedlog fiskalnog pravila rashoda ima sličnosti s onim u Irskoj koje se pokazalo kao solidan instrument i vodič za vođenje fiskalne politike. Novo fiskalno pravilo temeljilo bi se na ograničenju rasta neto primarnih rashoda, uzimajući u obzir izuzeća:
pri čemu je s lijeve strane nominalni rast neto primarnih rashoda, a s desne desetogodišnji pomični prosjek rasta nominalnog BDP-a, s ciljem izbjegavanja procikličnog usmjerenja fiskalne politike.
Neto primarni rashodi se računaju kao:
gdje je:
NPR: Neto primarni rashodi opće države
UR: Ukupni rashodi opće države
RK: Rashodi za kamate na javni dug
EUPR: EU-programski rashodi (rashodi pokriveni sredstvima EU)
UN: Naknade za nezaposlenost (nediskrecijske promjene)
OBR: Obrambeni izdaci prema COFOG klasifikaciji
NFJI: Nacionalno financirane javne investicije
ΔPR: Diskrecijske promjene na prihodovnoj strani
JM: Jednokratne mjere (rashodi i prihodi izvanredne prirode)
Neto primarni rashodi opće države (NPDR) definiraju se kao ukupni rashodi opće države (UR), umanjeni za izdatke za kamate na javni dug (IK), rashode koji se u cijelosti financiraju iz sredstava Europske unije (EUPR), nediskrecijske promjene u rashodima za naknade za nezaposlenost (UN), tekuće i kapitalne obrambene izdatke prema COFOG klasifikaciji (OBR) te nacionalno financirane javne investicije (NFJI). Uz to, u izračun se uključuju diskrecijske promjene na prihodovnoj strani (ΔPR), odnosno povećanja prihoda koja proizlaze iz zakonskih mjera, dok se jednokratne mjere (JM) – i na rashodovnoj i na prihodovnoj strani – isključuju kako bi se osigurala točnost prikaza strukturnih fiskalnih kretanja.
Neto primarni rashodi opće države mogli bi se povećati iznad referentne vrijednosti za iznos povećanja prihoda zbog promjena zakonodavnog okvira. Također, svaka trajna promjena u prihodima zahtijevala bi proporcionalnu prilagodbu rashoda. Uz to, u pravilo treba uključiti i mehanizam kojim će se predviđeni rast rashoda uskladiti sa “iznenađenjima” u rastu cijena kako bi se osigurao stabilno kretanje realnih rashoda (ovaj mehanizam može uključivati korekciju neto rashoda u godini t za odstupanja ostvarene od prosječne desetogodišnje inflacije u godini t-1, o čemu odluku može davati Povjerenstvo za fiskalnu politiku).
Okvir 1: Inflacija i pravilo rashoda – treba li pravilo rashoda definirati u realnim terminima?
Zbog raznih činitelja je inflacija posljednjih godina bila znatno viša od očekivane, što stvara izazove za provođenje pravila rashoda koje je definirano u nominalnim iznosima. Zbog više inflacije, stvarni (realni) iznosi potrošnje koje država može ostvariti su niži od prethodnih planova, osim ako se rashodi naknadno ne prilagode – što bi zahtijevalo dodatna sredstva.
Naime, ako se rashodi planiraju u nominalnim vrijednostima, viša inflacija realno umanjuje vrijednost planirane javne potrošnje. Drugim riječima, država nominalno troši isto, ali za taj iznos može kupiti manje roba, usluga ili isplatiti manji broj realno vrijednih naknada. To smanjuje kapacitet države da očuva razinu javnih usluga, osim ako se rashodi ne povećaju kako bi „sustigli“ inflaciju – što bi zahtijevalo dodatne političke i fiskalne odluke.
U razdoblju viših cijena, tzv. „Stand-Still“ troškovi (troškovi održavanja postojećih razina usluga) rastu više od planiranih razina potrošnje, što stvara jaz između potreba i fiskalnog okvira. Bez korekcije tog jaza, realna vrijednost javnih usluga pada, što znači da građani dobivaju manje za istu razinu javne potrošnje.
Istodobno, inflacija povećava javne prihode, jer se šire porezne osnovice. Drugim riječima, povećanje nominalne osobne i turističke potrošnje rezultira povećanjem prihoda od PDV-a, dok povećanje mase plaća (porast plaća i/ili broj zaposlenih) povećava prihode od poreza na dohodak i socijalnih doprinosa, dok povećanje bruto operativnog viška povećava prihode od poreza na dobit (za detalje vidi ). Ako potrošnja ostane nominalno ograničena, ovo može poboljšati saldo proračuna, ali stvara neizravnu fiskalnu kontrakciju, odnosno pojačava stezanje fiskalne politike.
Ova situacija otvara važno pitanje: treba li pravilo rashoda prilagoditi inflaciji?
Postoje dva pristupa:
Realno pravilo rashoda – definirati pravilo u realnim terminima, npr. dozvoliti rast rashoda za 3% iznad inflacije. Takav pristup koriste neke zemlje, poput Nizozemske. On omogućava automatsku prilagodbu rashoda inflacijskim kretanjima, ali zahtijeva pouzdane i pravovremene prognoze inflacije, što može biti izazovno u volatilnim uvjetima.
Nominalno pravilo uz korekcijski mehanizam – zadržati nominalni okvir, ali ugraditi fleksibilnost za prilagodbu kada inflacija značajno odstupa od očekivanja (npr. iznad određene tolerancije ili 10-godišnjeg prosjeka stope inflacije mjerene indeksom potrošačkih cijena). Time se zadržava predvidljivost, ali omogućuje očuvanje realne vrijednosti usluga.
Važno je istaknuti da automatsko povećanje rashoda zbog visoke inflacije nije poželjno, osobito u kontekstu negativnih šokova ponude (npr. problemi u lancima opskrbe, ratovi, energetska kriza). U takvim slučajevima, povećanje rashoda može dodatno pogoršati inflaciju i fiskalne pritiske. Isto vrijedi i za deflacijska razdoblja – automatsko smanjivanje rashoda može imati neželjene posljedice.
Dodatni preventivni mehanizam – poseban račun za stabilizaciju i međugeneracijske transfere
Preventivni mehanizam ojačao bi se kroz prijedlog uspostave posebnog računa u državnoj riznici na koji bi se automatski alocirali dijelovi viškova prihoda iznad plana, uključujući i sezonalne viškove prihoda od PDV-a (kao npr. u Nizozemskoj), dobit Hrvatske narodne banke, prihode od privatizacije, kamate na javne depozite te dio dobiti javnih poduzeća. Na taj način bi HNB, osim cilju stabilnosti cijena, dodatno doprinosio cilju stabilizacije domaćeg gospodarstva.
Poseban račun imao bi dvostruku funkciju – osim stabilizacijske uloge u slučaju recesije, vanjskih šokova ili prirodnih nepogoda, koristio bi se i za jačanje međugeneracijske solidarnosti kroz stvaranje dodatnih zaliha za buduće isplate mirovina.
Korištenje sredstava s tog računa za stabilizaciju bilo bi dopušteno isključivo u izvanrednim situacijama i samo ako nisu dostupni drugi izvori financiranja, uključujući sredstva Europske unije. Aktivacija sredstava bila bi uvjetovana prethodnim savjetovanjem Povjerenstva za fiskalnu politiku.
Za tehničke i administrativne aspekte uspostavljanja i vođenja posebnog računa zaduženo je Ministarstvo financija.
Korektivni mehanizam
Naš prijedlog sadrži i korektivni mehanizam. U slučaju da ostvarenja neto primarnih rashoda budu znatno iznad ograničenja, Vlada automatizmom mora na poseban račun izdvojiti 0,25% ukupnih rashoda, pri čemu se u pronalaženju sredstava mora voditi računa da se sredstva ne pronalaze na stavkama koje mogu naštetiti gospodarskom rastu (tzv. produktivni rashodi, poput javnih investicija, javnih nabava i sl.).
Odstupanje od fiskalnog pravila bilo bi znatno ako rast rashoda opće države, bez povećanja prihoda zbog promjene zakonodavnog okvira, ima učinak na povećanje manjka općeg proračuna od najmanje 0,5 % BDP-a u pojedinoj godini ili kumulativno u dvije uzastopne godine.
Privremeno odgađanje primjene fiskalnih pravila bi bilo dozvoljeno u slučaju izvanrednih okolnosti sukladno pravnim odredbama Europske unije koje se primjenjuju i na nadnacionalnoj razini, pod uvjetom da se time ne ugrožava fiskalna održivost u srednjem roku
O privremenom odgađanju primjene fiskalnih pravila, na prijedlog Vlade, odlučivalo bi Povjerenstvo za fiskalnu politiku.
Zaključno
Reforma fiskalnih pravila u Europskoj uniji pruža Hrvatskoj važnu priliku da preispita i unaprijedi vlastiti sustav fiskalne odgovornosti. Umjesto pukog tehničkog usklađivanja s novim EU pravilima, ova faza reformi trebala bi poslužiti kao poticaj za razvoj nacionalnog fiskalnog okvira koji će bolje odgovarati hrvatskom gospodarskom kontekstu – uključujući sezonalnost prihoda, osjetljivost proračuna na porezne cikluse i potrebu za dugoročnom održivošću javnih financija.
Dosadašnja nacionalna fiskalna pravila, iako formalno usklađena s EU standardima, pokazala su niz slabosti: bila su često previše kruta u kriznim razdobljima, nisu omogućavala stvaranje fiskalnih pričuva u boljim vremenima, niti su imala dovoljno jake korektivne mehanizme za osiguranje dosljedne provedbe. Povrh toga, pravila su bila teško razumljiva široj javnosti i podložna političkoj diskreciji, što je umanjivalo njihovu vjerodostojnost i učinkovitost.
Zbog toga predlažemo da se u novi Zakon o fiskalnoj odgovornosti uvrsti nacionalno fiskalno pravilo rashoda, temeljeno na ograničenju rasta neto primarnih rashoda države. Takav pristup je jednostavniji, transparentniji i stabilniji od dosadašnjih pravila koja su se temeljila na strukturnom saldu – varijabli koju je teško precizno mjeriti i koja često podliježe revizijama. Pravilo rashoda bilo bi usklađeno s novim europskim fiskalnim okvirom, ali bi pritom zadržalo nacionalnu kontrolu i prilagođenost lokalnim uvjetima.
U okviru predloženog modela, rashodi bi mogli rasti najviše do razine koja odgovara desetogodišnjem prosjeku rasta nominalnog BDP-a, čime bi se spriječio pretjerani rast potrošnje u dobrim vremenima i osigurala stabilnost u lošijim. Također, predviđa se uvođenje posebnog stabilizacijskog fonda u državnoj riznici, u koji bi se automatski preusmjeravali višak prihoda, prihodi od privatizacije i druge jednokratne uplate. Taj fond služio bi za stabilizaciju u kriznim razdobljima ili za jačanje međugeneracijske solidarnosti (npr. isplate mirovina).
Usto, prijedlog uključuje i korektivne mehanizme: u slučaju značajnog prekoračenja rashoda, Vlada bi automatski morala rezervirati dio sredstava kako bi nadoknadila odstupanja, pritom pazeći da se ne smanjuju produktivni rashodi (npr. javne investicije). Odstupanja bi bila dopuštena samo u iznimnim slučajevima, poput prirodnih nepogoda ili velike recesije, i to uz prethodno odobrenje Povjerenstva za fiskalnu politiku.
U konačnici, predložena reforma nacionalnog fiskalnog pravila ima za cilj povećati otpornost fiskalne politike, učiniti ju predvidivijom i odgovornijom, ojačati politički konsenzus oko fiskalne održivosti te omogućiti bolju pripremu za buduće krize. Time bi Hrvatska ne samo ispunila zahtjeve EU, već i izgradila vlastiti, snažniji i prilagođeniji okvir za upravljanje javnim financijama.
*Stavovi izneseni u ovom tekstu su osobni stavovi autora i ne predstavljaju stavove institucije u kojoj su zaposleni; Detalji rasprave i dodatni podaci mogu se pronaći u prezentaciji održanoj na Ekonomskoj radionici Povjerenstva za fiskalnu politiku