Trebaju li Hrvatskoj nacionalna fiskalna pravila: u prilog stvaranju pričuvnog fiskalnog fonda
Hrvatska je jedna od malobrojnih država članica Europske unije koja nema nacionalna fiskalna pravila ugrađena u Ustav ili zakon. Međutim, Hrvatska je kao država članica EU i europodručja u obvezi primjenjivati pravila iz Maastrichta (dalje u tekstu: 3%/60%, što je skraćeno za fiskalni saldo ne manji od -3% BDP-a i omjer javnog duga i BDP-a do 60%). Drugim riječima, Hrvatska primjenjuje Pakt o stabilnosti i rastu EU (eng. Stability and Growth Pact, SGP), koji osigurava primjenu fiskalnih pravila iz Maastrichta. I to bi – barem potencijalno – trebalo osigurati dugoročnu održivost javnih financija.
Riječ potencijalno je važna; naime, ključno pitanje za dugoročnu fiskalnu stabilnost glasi: kako provodimo postojeća europska fiskalna pravila i koliko su ona prilagođena karakteristikama hrvatskog gospodarstva i društva? Prije udubljivanja u potragu za odgovorom treba reći kako nije potpuno jasno što bi se dobilo unošenjem više ili manje sličnih fiskalnih pravila SGP-u u Ustav ili zakon. Ako je riječ o ispunjenju formalne obveze prema propisima Europske unije (vidjeti početak prvog teksta u seriji za shvaćanje EU okvira), postojeća europska fiskalna pravila mogu se unijeti u Zakon o fiskalnoj odgovornosti, ali taj propis treba unaprijediti u pogledu uvođenja jamstava provedbe postojećih fiskalnih pravila, naročito u pogledu jačanja institucionalnih, stručnih i financijskih kapaciteta neovisnog Povjerenstva za fiskalnu politiku.
Izmjene i dopune Zakona o fiskalnoj odgovornosti nisu tema ovog teksta. Tema je šira – pričuvni fiskalni fondovi (eng. rainy day funds) kao konkretni i djelotvorni financijski mehanizmi fiskalne stabilizacije i jačanja dugoročnog fiskalnog kapaciteta. Takvi mehanizmi se mogu uvesti u okviru postojećeg Pakta o stabilnosti i rastu, odnosno u okviru postojećih fiskalnih pravila.
Pričuvni fiskalni fondovi prvo su kratko objašnjeni, a potom se predlaže pokretanje pričuvnog fiskalnog fonda u Republici Hrvatskoj.
Prednosti i nedostaci europskih fiskalnih pravila
Hrvatska je u desetljeću od 2014. do 2023. prošla stazom fiskalne prilagodbe. To se najbolje vidi iz kretanja omjera javnog duga i BDP-a. Omjer je smanjen s 83,2% 2014. na 57,6% 2024. Proteklo desetljeće možemo smatrati potvrdom načelno dobrog funkcioniranja postojećih fiskalnih pravila EU. Njihova provedba je omogućila konvergenciju prinosa dugoročnih državnih obveznica. Hrvatski desetogodišnji prinos, koji se trenutačno kreće oko 3,1%, usporediv je s obvezničkim prinosima u zemljama s boljim kreditnim rejtingom, poput Slovenije, Portugala i Španjolske.
Uspješnu fiskalnu konsolidaciju i niske kamatne stope ne treba objašnjavati isključivo primjenom europskih fiskalnih pravila. Strateška težnja ulasku u europodručje odigrala je ključnu ulogu stvaranja šireg političkog okvira koji je osiguravao političku volju za vođenje disciplinirane fiskalne politike. Vlada je zbog toga prvo nastojala što brže udovoljiti kriterije za izlazak iz procedure prekomjernog manjka (eng. Excessive Deficit Procedure, EDP) u koju je Hrvatska ušla netom po ulasku u EU 2013. Jednom kada smo iz te procedure izašli (2017.), kada je započeo ciklus rasta kreditnog rejtinga (2019.), kada smo se nakon ulaska u bankovnu uniju i ERM 2 (2020.) našli u europodručju (2023.) i kada su financijska tržišta nagradila političke napore traženjem niže premije rizika na hrvatske državne obveznice, otvara se pitanje hoće li i koliko postojeća EU fiskalna pravila biti dovoljno čvrsta da ne dođe do fiskalnog tj. političkog opuštanja i gubitka ostvarenih rezultata?
Pitanje je aktualno zbog povećanja fiskalnog deficita 2024. i 2025. u uvjetima solidnog gospodarskog rasta. Naime, aktualni fiskalni trend predstavlja odstupanje u odnosu na trendove do 2022. godine kada se fiskalni saldo značajno kvario samo u gospodarski slabim godinama i krizama (Slika 1). Danas znamo da će se podatak o deficitu nastaviti kvariti ove godine budući da se očekivani deficit za 2025. godinu kreće oko 2,7% BDP-a, i to u uvjetima, ponovimo, solidnog gospodarskog rasta.
Slika 1. Fiskalni saldo sektora opće države u % BDP-a
Izvor: Eurostat
Problem možemo podijeliti na tri pitanja:
- Kako hrvatska Vlada trenutačno poima rizik (potencijalnog i budućeg) nepoštivanja fiskalnih pravila (3%/60%) i Pakta o stabilnosti i rastu u srednjem roku? Govorimo o potencijalnom nepoštivanju, jer se temeljno fiskalno pravilo iz Maastrichta (3%/60%) prema službenim dokumentima i najavama namjerava nastaviti poštivati.
- Kako šire političke elite, stručna te šira javnost, poimaju trenutačni fiskalni rizik u zemlji koja je naizgled fiskalno uredna jer u ovom trenutku bilježi deficit opće države manji od 3% BDP-a i omjer javnog duga i BDP-a niži 60%?
- Možemo li zamisliti neko novo fiskalno pravilo ili instituciju koji bi u svjetlu odgovora na prva dva pitanja mogli povećati održivost fiskalne politike i fiskalnu odgovornost?
Ova su pitanja otvorena, jer je u Hrvatskoj, dobrim dijelom zbog naglog rasta raspoloživosti bespovratnih europskih sredstava od 2021. godine, afirmirana doktrina fiskalne politike koja strukturnu fiskalnu ekspanziju, osobito onu koja je vođena javnim investicijama, vidi kao ključni zamašnjak gospodarskoga rasta. Taj zamašnjak je uistinu osigurao brži gospodarski rast 2021.-2024. Međutim, to ujedno predstavlja fiskalni rizik. Mogući sukob razvojne doktrine koja počiva na strukturnoj fiskalnoj ekspanziji s fiskalnim pravilima mogao bi se ostvariti već u srednjem roku.
Europska komisija procjenjuje strukturni fiskalni deficit Hrvatske na 3,3% BDP-a.[2] Strukturni fiskalni deficit je donekle spekulativan koncept koji je podložan ekonometrijskim procjenama gospodarskog ciklusa; sadrži pogrešku ocjene. Naime, ako je stvarni BDP veći od potencijalnog, strukturni fiskalni deficit veći je od knjigovodstveno zabilježenog, a vrijedi i obratno. Prema tome, sama mogućnost udovoljavanja temeljnih fiskalnih pravila EU (3%/60%) uz strukturni deficit koji je vjerojatno znatno veći od 3% BDP-a otvara pitanje kako bi neka nova nacionalna fiskalna pravila mogla pomoći u smanjenju potencijalne kolizije između postojećih fiskalnih pravila i razvojne doktrine strukturne fiskalne ekspanzije?
Prvo što pada na pamet je uvođenje fiskalnog pravila koje bi u Ustav ili zakon ugradilo neki limit na strukturni fiskalni deficit. Međutim, Vlada koja se oslanja na strukturnu fiskalnu ekspanziju sigurno neće predložiti neko restriktivno nacionalno fiskalno pravilo deficita, kao na primjer strukturni fiskalni deficit ne manji od 0,5% BDP-a (iako brojne države članice EU imaju ustavne ili zakonske limite strukturnog deficita koje su znatno restriktivnije od 3% BDP-a).
S druge strane, solidan kreditni rejting A-, nominalna konvergencija prinosa državnih obveznica i reputacija fiskalne odgovornosti u okviru EU predstavljaju nasljeđe koje hrvatska Vlada gotovo sigurno ne može i neće ignorirati. Stoga ne treba očekivati da će Vlada potpuno ignorirati informaciju o značajnom pogoršanju strukturnog fiskalnog deficita usprkos mogućoj sumnji u točnost te procjene.
U ovom trenutku ne možemo predvidjeti kako će se razriješiti potencijalni politički i fiskalni sukob između naslijeđa i reputacije fiskalne odgovornosti i doktrine strukturne fiskalne ekspanzije. Međutim, možemo predvidjeti da će u razrješenju potencijalnog konflikta važnu ulogu imati i stav drugih dionika – šire shvaćenih domaćih političkih elita, stručne i opće javnosti, međunarodnih kreditora, europskih partnera i Europske komisije.
Poimanje fiskalnih rizika među spomenutim dionicima složeno je pitanje. Jer, komplicirani su i tehnički (tehnokratski) aspekati primjene postojećih fiskalnih pravila EU. Jedan važan tehnički čimbenik već smo spomenuli – problem procjene potencijalnog BDP-a koja uvjetuje procjenu strukturnog fiskalnog deficita. Drugi, novi tehnički čimbenik, odnosi se na koncept nacionalnih neto primarnih rashoda – to je ključan fiskalni agregat iako se javno ne objavljuje na mjesečnoj ili tromjesečnoj razini.
Naime, nakon revizije Pakta o stabilnosti i rastu (SGP-a) 2024. godine, nacionalni neto primarni rashodi postali su glavna ciljana varijabla fiskalne politike za države članice EU. Međutim, kao što niti jedan masovni medij nije registrirao veliko povećanje strukturnog fiskalnog deficita u protekle dvije godine u Hrvatskoj, isto tako nitko na toj razini nije registrirao da Hrvatska ne poštuje limite nacionalnih neto primarnih rashoda iako je Europska komisija to naglasila u dokumentu 2025 Country Report – Croatia.[3]
Dva razloga, pored Vladina stava o strukturnoj fiskalnoj politici, objašnjavaju uglavnom pasivan odnos javnosti spram pogoršanja fiskalnog salda. Prvo, sama Europska komisija uhvaćena je u raskoraku između reformiranog Pakta o stabilnosti i rastu (reforma je bila 2024.) i osnovnih fiskalnih pravila (3%/60%) s kojima je zasad sve u redu. Komisija s jedne strane izračunava i spominje zabrinjavajuće fiskalne trendove poput povećanja strukturnog proračunskog manjka i nepoštivanja limita rasta nacionalnih primarnih neto rashoda, ali je s druge strane obvezna registrirati poštivanje temeljnih pravila 3%/60% i mora zaključiti da je hrvatski fiskalni položaj formalno uredan. Drugo, političke elite, stručna i šira javnost lako poimaju poštuju li se glavna pravila 3%/60% (poštuju se!), no tek rijetki pojedinci i institucije bave se dubljim proučavanjem gospodarske i fiskalne dinamike te prognozama, a samo bi oni, ako već Vlada to ne čini, mogli na vrijeme signalizirati potencijalni (budući) fiskalni problem.
A taj problem se ne može ignorirati. Slika usporedbe strukturnih fiskalnih salda u EU za 2024. (Slika 2) pokazuje da je Hrvatska prva do skupine država u fiskalnim poteškoćama, od kojih je osam u proceduri prekomjernog manjka (eng. EDP), a za devetu, Austriju, problem je identificiran u okviru ovogodišnjeg proljetnog ciklusa Eurosemestra. Unatoč tome, prikazani položaj Hrvatske na slici tik do država u problemima još neko vrijeme neće izazvati velike političke rasprave i zabrinutost jer je Hrvatska u okviru limita iz Maastrichta.
Slika 2. Procjene strukturnih fiskalnih salda 2024. za države članice EU
Izvor: Proljetne ekonomske prognoze Europske komisije, 2025.
U mogućem negativnom raspletu opisane fiskalne napetosti između doktrine strukturne fiskalne ekspanzije i naslijeđa fiskalne odgovornosti i reputacije, u dugom roku, moguće je zaoštravanje sljedećih problema:
- Problem osjećaja vanjske nametnutosti pravila, što u nepovoljnim okolnostima može osnažiti fiskalni populizam. Fiskalna pravila nisu „naša“, nego „europska“; osmislio ih je netko drugi, a mi smo ih ulaskom u EU samo prihvatili. Ova teza može ohrabriti euroskeptični i fiskalni populizam ako bi nositelji takvih stavova i politika zanemarili opasnost fiskalne neodgovornosti. Možda nećemo dugo čekati na političku izjavu da su 3%/60% samo arbitrarno određeni brojevi. U vremenima gospodarskog usporavanja i kriza, kada se može proširiti mišljenje o potrebi znatno većih fiskalnih deficita, možemo očekivati jačanje fiskalnog populizma koji ne bi bio usmjeren samo protiv primjene fiskalnih pravila EU, nego i protiv dodatnih nacionalnih fiskalnih pravila ako bi ista u međuvremenu bila uvedena na poticaj EU. Nije teško zamisliti široku koaliciju, od vladajućih preko sindikata u javnom sektoru i euroskeptičnih političkih pokreta do dijela stručne javnosti koji bi na početku krize lako postigli suglasje o tome da deficit (mislim na strukturni) treba povećavati.
- Problem razumijevanja detalja i demokratski nadzor nad djelovanjem pravila. Kao što je već rečeno, primjena Pakta o stabilnosti i rastu podrazumijeva složene stručne pojmove, ekonomske teorije i izračune koji građanima i njihovim zastupnicima nisu razvidni. Time se jednim dijelom objašnjava relativno slab interes glavnih političkih konkurenata i javnosti za detalje fiskalnih pravila odnosno SGP-a, kao i za najnoviji Nacionalni srednjoročni strukturno-fiskalni plan 2025.-2028. Dok su glavni elementi fiskalnih pravila iz Maastrichta (3%/60%) relativno lako pojmljivi i poznati, koncepti i procedure koji razrađuju njihovu primjenu to nisu. Doduše, dobro je da je reformom Pakta o stabilnosti i rastu 2024. godine umanjena važnost koncepata koji se ne mogu objektivno kritizirati izvan kruga eksperata (npr. kako se računaju potencijalni output i strukturni fiskalni deficit), međutim, novi koncepti i ključna mjesta koja u revidiranom Paktu o stabilnosti i rastu imaju analiza održivosti javnog duga (eng. debt sustainability analysis, DSA) i nacionalni neto primarni rashodi kao ključna ciljana vrijednost fiskalne prilagodbe nisu imuni na problem nedovoljne razvidnosti i nerazumijevanja. Već smo spomenuli da se nacionalni neto primarni rashodi ne objavljuju u redovnim fiskalnim statistikama.
Unatoč tome, i unatoč aktualnoj strukturnoj fiskalnoj ekspanziji, stavove dionika fiskalne politike u Hrvatskoj ne možemo apriori označiti fiskalno-populističkima. Spomenutu potencijalno široku koaliciju koja bi neko vrijeme mogla podržavati stvaranje većih deficita i rast javnog duga u slučaju usporavanja gospodarskog rasta ili recesije ne treba shvaćati kao gotovu stvar nego kao upozorenje i podsjećanje na ne tako davne godine nakon izbijanja krize 2008.
U nastavku teksta polazim od optimistične teze da je u Hrvatskoj prilično raširen osjećaj o koristima fiskalne prilagodbe koje su bile uključive u odnosu na širok krug ljudi. Te koristi su omogućile konvergenciju kamatnih stopa odnosno pad premije rizika koji se prelio na sve oblike financijskih ugovora. Treba imati u vidu i da su osnovna fiskalna pravila iz Europskog ugovora (3%/60%) dobro poznata i prihvaćena u široj javnosti.[4] Gotovo svakome tko nije stručnjak, a tko pokušava objektivno sagledavati dugoročnu fiskalnu održivost u Hrvatskoj jasno je zašto je važno izbjeći prezaduženost države i smanjenje fiskalnih kapaciteta za reakcije u krizama (gotovo svatko će reći da takve kapacitete treba povećati). Dio promatrača i dionika može imati na umu i povezanost primjene fiskalnih pravila s fiskalnim resursima koji će stajati na raspolaganju budućim generacijama. Naime, u javnim raspravama o javnom dugu često se može čuti argument da moramo paziti kako ne bismo prevelik javni dug ostavili u nasljeđe budućim generacijama koje već jesu, a bit će još malobrojnije. Naposljetku, u Hrvatskoj postoji kolektivna memorija u odnosu na razdoblje pred desetak godina kada je omjer javnog duga eksplodirao i u samo nekoliko godina prešao 80% BDP-a. Tada se o Hrvatskoj govorilo kao o „novoj Grčkoj“, kamatne stope su bile znatno veće nego danas, a snažno javno djelovanje udruge Lipa (instalacija brojača javnog duga na krovu zgrade na Trgu Bana Jelačića u Zagrebu) utjecalo je na masovne medije, političke rasprave i stavove.
Uglavnom, ono što ponekad neprecizno nazivamo „narodna mudrost“ ili „zdrav razum“ u političkim raspravama o fiskalnim pitanjima može biti jednako važno ili važnije od javno artikuliranih općih ili parcijalnih interesnih aspiracija na pojedine godišnje proračunske stavke, kao i od tehničkih (ekonometrijskih) procjena potencijalnog outputa i strukturnog proračunskog manjka na temelju kojih makroekonomisti zanovijetaju o fiskalnoj politici.[5] Zbog toga fiskalno pravilo ograničavanja strukturnog fiskalnog deficita, osim što u ovom trenutku nije politički moguće, i nema puno smisla. Treba pronaći pravilo koje je široko razumljivo i koje može zaslužiti široku političku potporu.
Ne mogu pouzdano procijeniti koliko je fiskalna odgovornost kao kulturna norma raširena među građanima. Međutim, vjerojatno neću pogriješiti ako pođem od pretpostavke da neformalna norma fiskalne odgovornosti u Hrvatskoj postoji i da je raširena do mjere koja se ne može zanemariti. Na tome treba graditi daljnju javnu raspravu o fiskalnoj održivosti i odgovornosti, kao i o fiskalnim pravilima i ulozi neovisnog Povjerenstva za fiskalnu politiku. Postavlja se pitanje možemo li zamisliti neko novo institucionalno rješenje koje djeluje u pravcu povećanja fiskalne odgovornosti, a koje će biti široko shvaćeno i prihvaćeno na temelju spomenute neformalne kulturne norme fiskalne odgovornosti. Pričuvni fiskalni fond mogao bi biti jedno takvo rješenje.
Razlozi za fiskalna pravila i koncept pričuvnog fiskalnog fonda
Razlozi za pričuvni fiskalni fond (eng. rainy day fund) isti su kao i razlozi koje ističemo kada opravdavamo klasična fiskalna pravila:
- Jačanje političke stabilnosti. Fiskalno odgovorno ponašanje društva tijekom cijelog poslovnog ciklusa (štednja kroz dobra vremena radi akumulacije sredstava za financiranje u lošim vremenima) može ublažiti političke sukobe oko fiskalne politike koji nastaju na kraju dugih razdoblja fiskalne neodgovornosti kada javne financije postanu neodržive te započnu političke borbe oko preraspodjele porezne torte čija se realna vrijednost u krizama često smanjuje ili stagnira kroz dulje vrijeme. Aktualna situacija u SAD-u gdje je javni dug prešao 120% BDP-a, dugogodišnja stagnacija u Japanu čiji je omjer javnog duga puno veći, zatim, ne tako davna fiskalna kriza u Grčkoj (2010.-2015.), pa i naša situacija u vrijeme krize 2019.-2014., kao i mnoge slične politički i ekonomski teške epizode koje se povremeno događaju širom svijeta, podsjetnik su da krizni slučajevi nisu puka teorija nego u povijesnom smislu relativno česta pojava koju je pametnim i dugoročno orijentiranim fiskalnim rješenjima moguće izbjeći ili barem ublažiti.
- Fiskalni kapacitet za reakcije u krizama. Fiskalno odgovorno ponašanje povećava fiskalni kapacitet i sposobnost za povećanje fiskalnih izdataka kada je to najpotrebnije – u recesijama i vremenima nepredviđenih nepogoda i katastrofa. Tako se izbjegavaju skupe pogreške u vođenju fiskalne politike u krizama koje nastaju ako su vlade prisiljene povećavati porezne terete ili smanjivati izdatke u kriznim vremenima kada je to štetno jer može ostaviti trajne negativne posljedice na gospodarski rast i društvenu stabilnost. Danas se u takvoj situaciji nalazi Rumunjska – država članica EU s uvjerljivo najvećim strukturnim fiskalnim deficitom u EU (Slika 2), u kojoj se u uvjetima snažnog usporavanja gospodarske aktivnosti trenutačno raspravlja o povećanju stope PDV-a (zvuči poznato, tko pamti razdoblje 2009.-2012. u Hrvatskoj). Istraživanja također pokazuju da ovaj nalaz nije puka teorija nego stvarnost kroz povijest[6] kao što i hrvatsko iskustvo s reakcijama fiskalne politike u prošloj krizi potvrđuje mogućnost neželjene, ali prisilne prociklične reakcije fiskalne politike (nije samo PDV bio u pitanju).[7] Doduše, upitno je koliko su iskustva iz toga razdoblja danas relevantna: monetarni štit europodručja pruža određeno jamstvo da će Hrvatska, dok je članica monetarne unije, imati nesmetan pristup financiranju, čak i u krizama. S druge strane, slučaj Grčke podsjeća da monetarna unija nije ultimativno jamstvo fiskalne stabilnosti. Međutim, i izvan konteksta pozivanja na ekstremne negativne primjere iz prošlosti stalno valja podsjećati da trošak financiranja koji ćemo dugoročno plaćati u okviru monetarne unije ne zavisi samo o monetarnoj politici, nego zbog premije rizika zavisi o percepciji srednjoročne održivosti domaće fiskalne politike među domaćim i međunarodnim kreditorima i kupcima državnih obveznica.
- Međugeneracijska odgovornost. Demografske promjene – starenje stanovništva – klimatske promjene i rizici društvenih i prirodnih katastrofa aktiviraju međugeneracijski altruizam ako starije generacije postanu svjesne da će biti brojnije od budućih, odnosno danas mlađih generacija, i/ili uviđaju nove rizike u budućnosti, pa zbog toga postignu društveni dogovor o nekom obliku javne štednje. Takav društveni dogovor ima za cilj osigurati kontrolu tekuće potrošnje, ulaganja prikupljenih pričuvnih sredstava i prijenos većih kolektivnih fiskalnih resursa na generacije koje dolaze. Doduše, zasad još nemamo jasne primjere dugoročnih negativnih učinaka spomenutih procesa, pa ne postoji društveni stres koji bi potakao na štednju. Starenje stanovništva u mnogim europskim državama, pa tako i u Hrvatskoj, nalazi se u relativno ranoj povijesnoj fazi. Prema aktualnim demografskim projekcijama do kulminacije demografskog problema doći će iza 2050. Klimatske promjene još ne proizvode osjetne društvene troškove, a na modelske procjene i prognoze klimatoloških stručnjaka i aktivista gleda se sa skepsom zbog prošlih promašaja (sjećate li se što je predviđao Al Gore pred približno četvrt stoljeća?). Percepcija povećanih geopolitičkih rizika nakon ruske agresije na Ukrajinu je raširena, no nema ni osjećaja, ni objektivne ratne opasnosti. Kulminacija nekih od ovih problema očekuje se tek sa značajnim vremenskim pomakom, što u slučaju klimatskih promjena i starenja populacije uključuje za mnoge ljude apstraktan vremenski okvir od nekoliko desetljeća. Osim što prelazi okvire sagledivih izbornih ciklusa, takav vremenski okvir je za mnoge ljude apstraktan jer kod starijih osoba prelazi okvir očekivanog preostalog trajanja života, a za brojnije ljude koji očekuju živjeti dulje od 25 godina izlazi izvan okvira uobičajenih životnih planova i kalkulacija. To potiče ignoriranje ovih pitanja, fatalizam, ili zazivanje onog jednostavnog rješenja – „već ćemo se nekako snaći“. Postoje i ljudi koji svjesno smatraju da je svaka generacija dužna sama se snaći i odbacuju bilo kakvu dugoročnu međugeneracijsku solidarnost jer se roditelji dovoljno odriču podižući djecu. Unatoč tome, norma međugeneracijske odgovornosti/solidarnosti („kakav svijet ostavljamo djeci“) može imati važnu ulogu u društvenim raspravama i oblikovanju institucija koje promiču fiskalnu odgovornost.
Za razliku od fiskalnih pravila, poput onih iz Maastrichta (3%/60%) i njihove operacionalizacije kroz Pakt o stabilnosti i rastu, pričuvni fiskalni fondovi predstavljaju konkretne financijske (fiskalne) mehanizme odnosno institucije koje ulažu prikupljenu javnu štednju s ciljem ostvarenja prinosa kako bi ušteđeni iznosi zajedno s prinosima poslužili nekoj korisnoj društvenoj namjeni u bližoj ili daljoj budućnosti. Načelo vrijedi bez obzira radi li se o vrlo dugoročnim namjenama, poput prevencije negativnih posljedica starenja stanovništva (25g.+), ili je namjera samo jačati fiskalne kapacitete za stabilizacijsku (protucikličku) fiskalnu politiku (u tom slučaju vremenski okvir je 5-7 godina u kojima se očekuje akumulacija sredstava u dobrom periodu i početak trošenja dijela javnih sredstava u prvom sljedećem lošem periodu).
Kada bi se postigao demokratski politički dogovor oko četiri bitna pitanja funkcioniranja pričuvnog fiskalnog fonda, konkretno oko:
(1.) njegove namjene (samo stabilizacijska, samo međugeneracijska, ili obje uloge),
(2.) izvora financiranja,
(3.) načina ulaganja sredstava i
(4.) kriterija uporabe (povlačenja) sredstava iz pričuvnog fiskalnog fonda,
time ne bismo makar djelomice riješili jedno bitno tehničko-institucionalno pitanje vođenja (održive) fiskalne politike, nego bismo pokazali ukorijenjenost fiskalne odgovornosti među široko prihvaćenim neformalnim kulturnim normama koje dijelimo. Naime, samo demokratski zrelo i dugoročno orijentirano društvo može donijeti dobar zakon o pričuvnom fiskalnom fondu.
Vjerujem da je norma fiskalne odgovornosti u Hrvatskoj dovoljno prihvaćena, a demokracija dovoljno razvijena, da bi se oko ideje pričuvnog fiskalnog fonda mogao graditi i širi politički konsenzus, ili barem velika politička većina.[8] Naravno, uvjet je da pravila takvog fonda ne budu tehnički (tehnokratski) zamućena ranije opisanim kompleksnim konceptima i izračunima; uvjet je i da to ne bude opet neki „prijenos pravne stečevine EU“ (tj. da fond bude „domaći proizvod“); uvjet je i da širok krug ljudi povjeruje da se sredstva pričuvnog fonda neće koristiti za dnevnopolitičke svrhe kao što je predizborno povećanje plaća u javnom sektoru (iako fond može biti koristan za očuvanje kupovne moći svih plaća u kriznim vremenima); te u konačnici, uvjet je da politički nositelji prijedloga iskreno vjeruju u koristi koje takav fond sa sobom nosi.
Prije rasprave o detaljima jednog takvog rješenja prvo moramo objasniti ključno političko-ekonomsko obilježje mogućeg pričuvnog fiskalnog fonda: njegovu duboku ukorijenjenost u demokratskom političkom sustavu (otud i spominjanje Ustava u fusnoti br. 8).
Razlika između demokratskih i nedemokratskih rješenja
Jedan od najvažnijih motiva za uspostavu pričuvnih fiskalnih fondova je strah od privremenosti dijela javnih prihoda. Najčešći slučaj su izvanredno visoki javni prihodi od komercijalizacije neobnovljivih prirodnih resursa. Privremeni prihodi ove vrste ne bi se trebali koristiti za trajno povećanje javnih izdataka. Kada takvi prihodi nestanu, ili se značajno smanje, što se prije ili kasnije dogodi ako resurs koji generira prihod nije obnovljiv, dolazi do nekontroliranog povećanja strukturnog fiskalnog deficita. Prirodni resursi ne pripadaju samo današnjim, nego i budućim generacijama.
Ova argumentacija često se povezuje s fondovima državnog bogatstva (eng. Sovereign Wealth Funds, SWF) u zemljama koje su bogate prirodnim resursima. Primjer su države Zaljeva (UAR, Saudijska Arabija, Kuvajt, Katar). Velike SWF imaju i zemlje koje takve fondove ne pune iz resursnih prihoda nego iz drugih izvora, poput Kine (i Hong Konga), Singapura, Indonezije i Malezije. Međutim, u spomenutim primjerima riječ je o posebnoj vrsti fiskalnih fondova koji su nastali u zemljama s demokratskim deficitima u odnosu na zapadne standarde, ili u autokracijama. Najčešći je slučaj da ekonomski dobro obrazovane, veoma bogate i politički iznimno utjecajne uske elite uspostavljaju takve financijske odnosno fiskalne mehanizme koji primarno ne služe javnom interesu. Njihov je krajnji cilj reprodukcija postojeće strukture moći za čiji su opstanak ključni politički mehanizmi upravljanja investicijama kroz koje se utjecaj vladajuće elite nastoji proširiti i na međunarodni prostor s geopolitičkim, koliko i ekonomskim i financijskim motivima.
Nasuprot tome, pričuvni fiskalni fondovi u demokracijama nastaju s prvenstvenim ciljem ostvarivanja javnog interesa – interesa širokih slojeva današnjih i/ili budućih građana. Investicijski proces pričuvnih fiskalnih fondova u demokracijama zbog demokratskog nadzora i zahtjeva transparentnosti nije moguće politizirati u smislu usmjeravanja ulaganja prema interesu neke uže političke i/ili ekonomske interesne skupine, oligarhije. Ne dolazi u obzir da takav fond u demokraciji služi jačanju međunarodnog utjecaja, geopolitičkog položaja i sl. Ponajmanje dolazi u obzir da služi povećanju rashoda pred izbore (predizborno povećanje rashoda može se izrijekom zabraniti). Pričuvni fiskalni fondovi u demokracijama posluju na puno transparentniji način i pod krajnjim su nadzorom parlamenta i opće javnosti. Najbolji primjeri su rezervni fiskalni fondovi u Norveškoj, Australiji, Irskoj i federalnim državama SAD-a.[9]
Norveški pričuvni fiskalni fond osnovan je 2003. i prikuplja dio prihoda od prodaje fosilnih energenata kojima ova nordijska zemlja obiluje. Sredstva se uglavnom ulažu u dionice širom svijeta (oko 70% sredstava pod upravljanjem ulažu se u dionice) s ciljem olakšanja isplata mirovina budućih generacija. U norveškom primjeru važno je naglasiti dvije stvari: prvo, rizična alokacija sredstava uvjetovana je vrlo dugoročnom međugeneracijskom perspektivom fonda (buduće mirovine) i, drugo, portfelj pričuvnog fonda je međunarodno diversificiran. Budući da je Norveška relativno mala zemlja, kao i Hrvatska, međunarodna diversifikacija nameće se kao nužnost. Štoviše, ona bi se trebala i propisati nultim ili vrlo niskim gornjim limitom za domaća ulaganja iz pričuvnog fonda (glasam da sav fond mora biti investiran izvan Hrvatske). Time se uz kriterije profesionalnog i transparentnog upravljanja sprječava zarobljavanje investicijske politike fonda u okvire užih lokalnih političkih ili ekonomskih interesa.
Irski rezervni fiskalni fond pokrenut je 2016. godine s ciljem prikupljanja dijela prihoda od poreza na dobit kompanija. U Irskoj se zbog povoljnog poreznog tretmana i vrlo dobro obrazovanih radnika nalaze europska sjedišta vodećih svjetskih korporacija iz sektora farmacije i informacijskih tehnologija. Sjedišta tvrtki su seljiva; Irci znaju da globalne mega-kompanije možda neće vječno boraviti u njihovoj zemlji. Zbog toga kroz nacionalni rezervni fond štede dio (višak) poreza na dobit. Time žele spriječiti da jednokratni ili privremeni porezni prihodi financiraju trajno povećane javne rashode. Takav mandat svodi irski rezervni fond na strukturni fiskalni stabilizacijski fond. Međutim, irski pričuvni fond kroz svoju se kratku povijest susretao s brojnim poteškoćama što pokazuje koliko je bitno dobro oblikovati institucionalni ustroj pričuvnog fiskalnog fonda, o čemu će biti više riječi pri kraju teksta.
Australski Future Fund osnovan 2006. formira fiskalnu štednju za financiranje isplata temeljem ugovorenog mirovinskog plana (eng. defined benefit scheme) za australske državne službenike, te je po svojoj naravi bliži norveškom nego irskom pričuvnom fondu.
Za pričuvni fiskalni fond u Hrvatskoj
U knjizi Euro u Hrvatskoj: za i protiv (2019.) predložio sam da se dio emisijske dobiti HNB-a u proporciji međunarodnih pričuva koje je HNB unio u Eurosustav, a čije baratanje ne potpada pod okvir monetarnih operacija Eurosustava, ne troši kao da potječe iz drugih općih proračunskih izvora, nego se ostavi po strani i investira s ciljem stvaranja fiskalnog stabilizacijskog fonda. Sredstva fonda mogla bi se povlačiti/trošiti u krizama radi stabilizacije javnih prihoda i izbjegavanja štetnog povećanja poreznog tereta u recesijama.
U knjizi Mirovine za 21. stoljeće (drugo izdanje iz 2025.) spomenuo sam da nema prepreke, ako postoji politička volja, da se jedan dio viška ljetnog prihoda od PDV-a, kada je u turizmu povećana gospodarska aktivnost, iskoristi za formiranje dodatnog zajedničkog mirovinskog fonda koji će služiti za isplatu dodataka na mirovine u budućnosti.
Takav fond se može financirati iz svakog procijenjenog cikličkog viška javnih prihoda.
Ovi prijedlozi nisu bili tehnički razrađeni. Prvi je bio ilustracija kako pričuvni fiskalni fond može afirmirati protucikličku (stabilizacijsku) funkciju fiskalne politike, a drugi primjer je bio ilustracija kako pričuvni fiskalni fond može afirmirati fiskalnu funkciju međugeneracijske preraspodjele. Prijedloge sam koristio kao ilustracije principa zdrave fiskalne politike čiji je prvenstveni cilj bio poticati javnu raspravu o uspostavi pričuvnog fiskalnog fonda u Hrvatskoj.
Ako počinjemo raspravljati o tehničkim detaljima ustroja i funkcioniranja jednog takvog fonda, onda možemo zamisliti vrlo različita rješenja za četiri glavna provedbena pitanja (podsjetimo još jednom na njih):
(1.) o namjeni odnosno mandatu fonda (samo stabilizacijska protuciklička uloga, samo dugoročna međugeneracijska uloga, ili neka njihova kombinacija),
(2.) o izvorima financiranja,
(3.) o načinima ulaganja sredstava, i
(4.) o kriterijima i namjenama trošenja (povlačenja) sredstava.
O ovim pitanjima treba detaljnije raspravljati na temelju studija iskustava iz drugih zemalja koje su ranije krenule u razvoj sličnih projekata, te treba izraditi simulacije (pravne tj. zakonske i financijske) za razne moguće modele pričuvnog fiskalnog fonda. Svako od četiri ključna pitanja ustroja je dovoljno kompleksno da zahtijeva zasebnu studiju, stoga ću se u preostalom dijelu ovog teksta prije nešto šireg zaključka usredotočiti samo na početno pitanje: kako osigurati prihode pričuvnog fiskalnog fonda?
Spomenuti primjeri s konkretnim izvorima prihoda (dio ljetnog prihoda od PDV-a, emisijska dobit HNB-a) možda nisu najbolje rješenje. Prvo, ljetni prihod od PDV-a i emisijska dobit ne moraju imati procikličko kretanje što je uvjet da bi fiskalni automatizam prihoda imao smisla (rast prihoda iznad trenda u dobrim vremenima). Drugo, možemo zamisliti fond koji se puni iz određenog postotka općih poreznih prihoda svake godine kada se procjenjuje da je BDP veći od potencijalnog. Na taj način bi se, u teoriji, mogao zaobići problem cikličke nepodudarnosti. Međutim, kao što je već naglašeno, procjena potencijalnog BDP-a jednim je dijelom arbitrarna i podložna pogreškama ekonometrijskih procjena. Stoga bi se pravilo prikupljanja sredstava moglo odrediti i na neki jednostavniji način, na primjer kao postotak ukupnih javnih prihoda središnje države u godini kada nominalni BDP raste iznad nekog postotka. Ovo bi bilo nalik pravilu koje predlažu Banić, Deskar-Škrbić i Lang (2025). Međutim, i takvo jednostavno rješenje može biti ciklički nepodudarno (punjenje fonda u lošije vrijeme kada bi bilo pametnije iskoristiti sredstva za neke druge namjene, na primjer, za javne investicije). Slično tome, prirodni kandidati za izvore prihoda takvog fonda su prihodi od koncesija za eksploataciju neobnovljivih prirodnih resursa i prihodi od prodaje državne imovine. Opet, i takvi prihodi mogu biti ciklički nepodudarni. Stoga će dvojba o poželjnom karakteru prihoda pričuvnog fiskalnog fonda uvijek biti prisutna.
Zbog toga, razumijevanje potrebe za pričuvnim fiskalnim fondom i tehničko rješenje za njegovo punjenje/financiranje treba postaviti šire od razmatranja kolebljivosti očekivanih prihoda. Neće biti moguće izbjeći određenu dozu arbitrarnosti političkih i ekonomskih procjena vlada pri predlaganju godišnjih i trogodišnjih državnih proračuna na stavci punjenja pričuvnog fonda. Međutim samo postojanje fonda i upis načela njegova funkcioniranja i financiranja u zakon može imati katalizacijsku političku ulogu u smislu jačanja fiskalne odgovornosti. Naime, ako su u zakon upisana načela da Hrvatska kroz pričuvni fiskalni fond:
- izgrađuje dugoročni fiskalni kapacitet za djelovanje u krizama i međugeneracijsku solidarnost u uvjetima starenja stanovništva, te za moguće nepredviđene sigurnosne ugroze i prirodne katastrofe;
- da hrvatska Vlada, uz mišljenje neovisnog Povjerenstva za fiskalnu politiku, svake godine procjenjuje mogućnost uplata iz državnog proračuna u pričuvni fiskalni fond u svjetlu udjela izvanrednih prihoda i drugih izrazito kolebljivih prihoda, te u svjetlu procjene cikličkih kretanja gospodarstva i ukupnih javnih prihoda vodeći pritom računa da se adekvatne uplate u fond moraju osigurati u dobrim vremenima i obustavljati samo iznimno, u vremenima kriza;
- da hrvatska Vlada, uz mišljenje neovisnog Povjerenstva za fiskalnu politiku, svake godine procjenjuje potrebu isplata iz pričuvnog fonda u državni proračun u svjetlu procjene cikličkih kretanja gospodarstva i ukupnih javnih prihoda;
- da se upravljanje sredstvima fiskalne štednje ostvaruje na neovisan, profesionalan i etičan način, te da su
- zabranjene investicije u Hrvatskoj radi prevencije političkih i ekonomskih sukoba interesa i zbog toga što se sredstva u Hrvatskoj troše isključivo kada nastupi kriterij za povlačenje sredstava iz fonda, te je
- zabranjeno povlačenje-isplata sredstava iz fonda 12 mjeseci prije očekivanog datuma parlamentarnih izbora, osim u slučaju nastupanja izvanrednih okolnosti koje treba popisati slovom zakona,
onda se takvim i sličnim načelima institucionalnog ustroja afirmira i ostvaruje norma fiskalne odgovornosti. Naravno da se svako načelo u stvarnom životu može različito tumačiti, pa i izvrdavati, međutim, zakoni nisu šala. Vjerujem da bi samo postojanje opisanog institucionalnog okvira osnažilo fiskalnu odgovornost. Pričuvni fond bi bio „domaći proizvod“, a ne pravilo koje smo „uvezli“. Kroz raspravu u fazi pripreme zakona osiguralo bi se široko razumijevanje normativnih načela zdrave fiskalne politike, a kroz godišnje rasprave o elementima prijedloga državnog proračuna koji se odnose na uplate i isplate iz fonda, isto bi se osnaživalo iz godine u godinu pred očima zastupnika i šire javnosti.
Drugo, u zakon se ne bi ugrađivale rigidne formule i nejasni pojmovi poput strukturnog deficita i pravila dinamike rashoda (nacionalni neto primarni rashodi – gotovo nitko ne razumije što to znači). Loša strana takvog rješenja je mogućnost arbitrarnih tumačenja i retoričkih političkih manipulacija. Dobra strana su: (a) demokratsko brušenje (učenje) fiskalne odgovornosti i razvidnost da je fiskalna odgovornost u konačnici stvar političkog stava, a ne ekonometrijske procjene, te (b) mogućnost da se „glas struke“, koji može biti zasnovan i na ekonometrijskim procjenama, jasnije čuje kroz neovisno Povjerenstvo za fiskalnu politiku koje će davati mišljenja o poslovanju fonda i financijskim tokovima između fonda i državnog proračuna, ali neće preuzimati političke prerogative. Prijedlog je, kao i uvijek, na Vladi, a odluka na Saboru. Zahvaljujući interesu javnosti za ovu temu, uloga neovisnog Povjerenstva time bi bila ojačana.
Umjesto zaključka: „tehnička“ pitanja nisu samo tehnička, te kakva bi mogla biti uloga Povjerenstva za fiskalnu politiku
Smisao ovog eseja je pokretanje javne rasprave. Utoliko tekstu nedostaju brojni važni detalji. Kako zbog toga ne bi ostao isuviše udaljen od stvarnosti, u zaključku su razrađena neka naizgled tehnička pitanja, bez ambicije da u većini pitanja zauzmem konačan stav, odnosno iznesem tehnički razrađen prijedlog. To ostaje stvar daljnje razrade.
- Koliko ima smisla miješati stabilizacijski (srednjoročni) i međugeneracijski (vrlo dugoročni) mandat pričuvnog fiskalnog fonda?
Kako dva mandata odnosno cilja podrazumijevaju dva različita vremenska horizonta ulaganja i dvije veoma različite investicijske politike (s većom, štoviše, dominantnom alokacijom na rizična ulaganja drugom slučaju), moguće je rješenje s dva odvojena pričuvna fiskalna fonda – jedan sa isključivo srednjoročnom stabilizacijskom funkcijom, i drugi s dugoročnom intertemporalnom (međugeneracijskom) funkcijom. Međutim, upravljanje takvim pričuvnim fondovima treba biti podložno istim kriterijima profesionalnosti i depolitiziranosti, te posao upravljanja može obavljati ista institucija.
- Ima li cilj međugeneracijskog prijenosa nacionalne financijske imovine smisla ako već imamo drugi mirovinski stup?
Ima, iz dva razloga. Prvo, vrlo dugoročni rizici nisu samo demografski, koji se očituju kroz mirovinski sustav. Primjeri drugih rizika koji su nepredvidivi, ali mogu nastupiti u dugom roku i teretiti buduće generacije, su klimatski rizici, sigurnosne ugroze i druge prirodne katastrofe. Nedavno se dogodio jedan takav splet „nevjerojatnih“ događaja u kratkom roku (pandemija i potresi). Takvi spletovi događaja jesu rijetki u povijesti i njihova je karakteristika da im zbog malog statističkog uzorka ne možemo proračunati vjerojatnost pojavljivanja. Drugim riječima, znamo da su mogući, no ne znamo koliko su vjerojatni i koliko će nas koštati u nekom danom vremenskom horizontu. Znamo da kada nastupe, nastupaju snažno i zahtijevaju iznimno snažne fiskalne intervencije. Na primjer, veliko je pitanje što bi se događalo (koliki bi bio gospodarski rast) od 2021. naovamo da Hrvatska kao država članica nije imala pristup programu Next Generation EU i Fondu solidarnosti EU. Uzmemo li u obzir i vrlo dugoročni rizik razvoja fiskalne solidarnosti unutar EU (jer solidarnost se u EU u dugom roku može i povećavati i smanjivati, ovisno o tome kako će se politički razvijati Unija, na što Hrvatska kao mala zemlja nema presudan utjecaj), očito je da Hrvatska treba razmišljati o vlastitoj strateškoj pričuvi. Na bivša sredstva međunarodnih pričuvi koja su ostala u bilanci HNB-a nakon priključenja Eurosustavu ne treba računati za ove namjene. Ne radi se samo o ograničenjima koja proizlaze iz pravila Eurosustava, razlog je dublji. Ta sredstva služe kao osiguranje (pokriće) za eventualnu buduću valutu u slučaju historijskog rizika raspada monetarne unije. To je još jedan potencijalno katastrofalan i historijski rijedak događaj (koji se još nikada nije dogodio), za koji osiguranje dakle već postoji i treba ga čuvati.[10] Drugo, s obzirom na to da za drugi mirovinski stup odvajamo svega 5% bruto plaća, a što je niža stopa doprinosa za individualnu kapitaliziranu štednju od inicijalno zamišljene, otvoreno je pitanje adekvatnosti budućih mirovina i fiskalne održivosti prvog mirovinskog stupa u dugom roku u uvjetima starenja stanovništva. Stoga ne treba isključiti dodatna rješenja povrh drugog mirovinskog stupa za adekvatnost mirovina u vrlo dugom roku kada će bitno promijenjena demografska struktura stubokom utjecati na političke, gospodarske i fiskalne procese.
- Koji je smisao punjenja pričuvnog fiskalnog fonda ako se država zaduži za manjak toga prihoda i nastavi s istim tempom rashoda?
Tempo rasta ukupnih javnih rashoda već je ograničen postojećim fiskalnim pravilima EU. Čak i ako ta pravila dozvole situaciju iz pitanja, pričuvni fond će imati smisla uz uvjet da dugoročni prinos na sredstva fonda (p) nadmašuje dugoročni prinos na dugoročne državne obveznice (i): p>i. To je dokazano moguće postići, jer je to do sada uspijevalo i obveznim mirovinskim fondovima iako su u početku poslovanja bili ograničeni pravilom investicijskog limita od minimalnih 70% ulaganja u domaće državne obveznice. To je ostavilo trajan trag u mirovinskim portfeljima u drugom stupu (i umanjilo mogućnost postizanja veće pozitivne razlike p-i u dugom roku), ali nije spriječilo udovoljavanje ključnog uvjeta p>i. Takvo iskustvo s obveznim mirovinskim fondovima drugog stupa upućuje na preporuku koja je ranije spomenuta: obvezna međunarodna diverzifikacija portfelja (slabi uvjet) ili međunarodna diversifikacija koja je pojačana potpunom zabranom ulaganja na domaćem tržištu (jaki uvjet). U tom smislu, jasnoća mandata pričuvnog fonda je od iznimne važnosti. Ne samo da pričuvni fiskalni fond ne smije imati nikakvu konfliktnu ulogu (dodatni cilj) kao što su razvoj domaćeg tržišta kapitala ili financiranje državnih infrastrukturnih projekata, nego od svakog takvog konflikta ciljeva pričuvni fiskalni fond treba biti zaštićen vatro zidom kako bi pravovremeno mogao likvidirati svoja ulaganja na širokom svjetskom tržištu i ispuniti svoju krajnju svrhu kada je stečen uvjet za povlačenje sredstava.
- Kako osigurati neovisno, profesionalno i depolitizirano upravljanje sredstvima pričuvnog fiskalnog fonda?
Politika odnosno dužnosnici (prije svega ministar financija i suradnici) trebaju operativno nadzirati pričuvni fiskalni fond, dok ultimativni nadzornik treba biti Hrvatski Sabor koji treba afirmirati kao krajnje mjesto artikulacije fiskalne odgovornosti. U tom smislu nema govora o depolitizaciji pričuvnog fiskalnog fonda: radi se o par exellance političkim ciljevima. Međutim, politički cilj (i nadzor) nisu u opreci s profesionalnim depolitiziranim upravljanjem, naprotiv. Upravitelji fonda trebaju biti neovisni vrhunski profesionalci; ne smiju biti dužnosnici koji su smjenjivi u izbornim ciklusima; ne smiju biti podložni političkim utjecajima u donošenju operativnih odluka o upravljanju portfeljem; moraju imati plaće i bonuse koji su konkurentni plaćama i bonusima menadžera u poslovima upravljanja imovinom u privatnom sektoru; moraju raspolagati budžetom koji pokriva troškove upravljanja na globalnom financijskom tržištu i moraju udovoljavati najrigoroznijim kriterijima obrazovanja, iskustva, reputacije, etike i drugim uvjetima koji se uobičajeno primjenjuju u takvim poslovima. U nadzor poslovanja fonda treba biti uključen i neovisan vanjski komercijalni revizor s iskustvom revizije poslovanja vodećih mirovinskih i investicijskih fondova jer državna revizija nema kompetencija za reviziju upravljanja imovinom na globalnim financijskim tržištima. Kako je institucionalni koncept neovisnog upravitelja blizak konceptu neovisnosti središnje banke, jedna je mogućnost da se upravljanje fondom povjeri HNB-u. Međutim, to pitanje možemo ostaviti otvorenim. Fond će dio ulaganja ostvarivati kroz rizične pozicije (dionice odnosno na dionicama zasnovane fondove i ETF-ove), a HNB nema stručne kapacitete i iskustva za upravljanje rizičnim ulaganjima (što ne znači da takve kapacitete ne može razviti). Za potrebe upravljanja pričuvnim fiskalnim fondom može se izgraditi i nova neovisna institucija (što bi sigurno bilo skuplje rješenje od nadogradnje funkcije upravljanja pričuvama HNB-a), a moguće je i na temelju javnog natječaja povjeriti upravljanje nekoj postojećoj instituciji koja se bavi upravljanjem imovinom i ima zahtijevanu visoku reputaciju i kapacitete. Bez obzira na rješenje, koje u ovoj fazi javne rasprave još nije goruće pitanje, nije moguće prenaglasiti koliko će pri eventualnom pisanju zakona o pričuvnom fiskalnom fondu biti važno detaljno i jasno razraditi kriterije neovisnosti, profesionalnosti i depolitizacije operativnog procesa upravljanja sredstvima.
- Čemu fond čija će se sredstva likvidirati u lošim vremenima kada su vrijednosti financijskih imovina niske?
Čak i kada bi to bilo neizbježno, a što može nastupiti ako je kriza globalnog karaktera (kada svi veliki tržišni sudionici likvidiraju ulaganja kao 2008.), to nije dovoljan razlog za odustajanje od pričuvnog fiskalnog fonda. Osim toga, profesionalni upravitelj razvija investicijske strategije i taktike za takve slučajeve. Prilagođava alokacije s držanjem odgovarajućeg dijela imovine u pozicijama čija vrijednost raste u krizama (npr. državne obveznice), a fond se do nekog limita može i zadužiti u uvjetima niskih kamatnih stopa radi isplate u krizama, ako su rizična ulaganja nisko vrednovana te se s razumno visokom razinom pouzdanosti očekuje njihov rast u srednjem i dugom roku.
- Kako osigurati kompatibilnost pričuvnog fiskalnog fonda i postojećih fiskalnih pravila?
Pričuvni fiskalni fond i primjena postojećih fiskalnih pravila mogli bi se naći u sukobu ako bi se korištenje sredstava fonda u izvanrednim situacijama, odnosno rashodi financirani iz toga izvora, evidentirali kao povećanje nacionalnih neto primarnih rashoda i/ili strukturnog deficita. Ključno pitanje su pravila konsolidacije fonda u okviru sektora opće države i način računanja nacionalnih neto primarnih rashoda i strukturnog fiskalnog salda s obzirom na priljeve (povećanja glavnice i prinos) i odljeve do kojih će dolaziti u rijetkim godinama korištenja sredstava pričuvnog fonda. Razmatranje ESA 2010 metodologije evidencije proračunskih prihoda i rashoda izlazi izvan okvira ovoga rada, no očito je kako treba osigurati da pravila pričuvnog fonda budu tako postavljena da ne ostane metodološka dvojba: prijenos sredstava iz fonda u proračun u svrhu financiranja izvanrednih javnih izdataka treba zadovoljiti uvjete koji su potrebni da ta sredstva ne ulaze u nacionalne neto primarne rashode odnosno strukturni fiskalni deficit, odnosno da ih smanje. Međutim, čak i ako dvojbe u pogledu računovodstvene kompatibilnosti pričuvnog fonda i postojećih fiskalnih pravila ostanu, to nije dovoljan razlog za odustajanje od fonda. Dobro oblikovan pričuvni fiskalni fond u svakom slučaju olakšava fiskalno upravljanje i povećava fiskalnu odgovornost.
- Kako definirati uvjete za korištenje sredstava pričuvnog fiskalnog fonda i kakva bi u tome trebala biti uloga neovisnog Povjerenstva za fiskalnu politiku?
U dijelu mandata fonda koji se odnosi na najozbiljnija nepredvidiva krizna stanja i ugroze trebat će uskladiti kriterije korištenja sredstva s postojećim zakonskim rješenjima i uobičajenim institucionalnim ulogama, ne samo Vlade Republike Hrvatske, nego i Vijeća za nacionalnu sigurnost, moguće i Predsjednika, te naposljetku Hrvatskog Sabora koji običnom ili dvotrećinskom većinom treba u konačnici odobriti korištenje sredstava posebnom odlukom izvan uobičajenog procesa prihvaćanja državnog proračuna. Veoma je važno da vrsta ugroza koja aktivira izvanrednu isplatu bude postavljena maksimalno restriktivno. Bilo bi suprotno ideji i svrsi pričuvnog fiskalnog fonda kada bi se sredstva mogla povlačiti lako, na temelju promjenjivih dnevnopolitičkih prioriteta kakav je na primjer aktualni prioritet povećanja izdataka za obranu. Naime, očito je da u ovom trenutku nikakva ugroza ne postoji. Iz novije povijesti, na temelju generacijskog iskustva, poznajemo samo dva stanja najvišeg intenziteta ugroze kakva bi mogla dovesti do odobrenja korištenja dugoročne strateške pričuve: Domovinski rat i pandemija 2020. koja je bila praćena potresima. Kada su u pitanju druge spominjane svrhe, kao što su javna štednja u cilju međugeneracijske solidarnosti prema malobrojnijoj dolazećoj generaciji, te javna štednja s ciljem ublažavanja posljedica srednjoročnih ekonomskih kriza, možemo zamisliti odluke Vlade Republike Hrvatske na temelju odluka neovisnog Povjerenstva za fiskalnu politiku, uz verifikaciju od strane Sabora u okviru uobičajenog proračunskog procesa. Povjerenstvo za fiskalnu politiku svakako bi u takvim slučajevima trebalo mišljenjem potvrditi jesu li stečeni zakonom predviđeni uvjeti kao što su recesija ili, eventualno, ozbiljno i naglo usporavanje gospodarske aktivnosti koje dovodi do istovrsnog usporavanja priljeva javnih prihoda koji će se djelomično kompenzirati korištenjem sredstava iz pričuvnog fiskalnog fonda. Međutim, mišljenje odnosno potvrda ne može biti i odluka. Odluke su na Vladi i Saboru, i teoretski mogu ići protiv mišljenja neovisnog Povjerenstva. No, to ne znači da mišljenje Povjerenstva ne bi bilo bitno i utjecajno.
Ojačano neovisno Povjerenstvo za fiskalnu politiku treba imati i šire uloge poput aktualne, kada je iniciralo stručnu raspravu o nacionalnim fiskalnim pravilima. Povjerenstvo treba poticati istraživanja i analize o dugoročnoj fiskalnoj održivosti i optimalnom funkcioniranju pričuvnih fiskalnih fondova; treba s posebnom pažnjom promatrati ova pitanja u mirovinskom sustavu, budući da taj društveni podsustav stvara gotovo cjelokupan fiskalni rizik zbog deficita prvog mirovinskog stupa koji se kreće oko 4% BDP-a. Na koncu, Povjerenstvo za fiskalnu politiku ne bi trebalo biti operativno uključeno u nadzor pričuvnog fiskalnog fonda jer u Povjerenstvu ne sjede eksperti za upravljanje imovinom nego eksperti za makroekonomiku i fiskalnu politiku.
Međutim, u pogledu oblikovanja pričuvnog fiskalnog fonda i njegovog doprinosa dugoročnoj fiskalnoj održivosti i fiskalnoj odgovornosti, Povjerenstvo bi svakako trebalo dati svoj doprinos. U slučaju ranije spomenutog irskog fonda, neovisno irsko Povjerenstvo za fiskalnu politiku provodi šira razmatranja uloge pričuvnog fiskalnog fonda u institucionalnom okviru za vođenje održive fiskalne politike.[11]
Na samom kraju možemo zamisliti mnoštvo „argumenata“ protiv pričuvnog fiskalnog fonda: (a) nije sada vrijeme za to jer ionako kreće usporavanje gospodarstva pa neće biti ni za tekuće fiskalne potrebe; (b) političari će već naći načina da isprazne fond ili da ga uopće ne napune, pa je bolje da pričuve ni nema; (c) čemu sada takav fond kad smo ga trebali početi puniti najkasnije 2022.; (d) neće to biti nikakav doprinos fiskalnoj odgovornosti kroz javnu raspravu jer oporba će uvijek samo kritizirati, napadati i širiti nepovjerenje javnosti u takav fond; (e) opet će samo neki tamo fond menadžeri dobro zaraditi; (f) tko će spriječiti histeriju u Saboru i javnosti kada vrijednosti dioničkog dijela portfelja padnu, a neizbježno će u nekim godinama pasti – neće li tada vlast radije ukinuti fond i potrošiti sredstva na tragu logike nije li bolje trošiti nego gubiti novac; (g) nismo mi Norvežani – politički okvir i pritisak će biti takvi da će upravljanje sredstvima uvijek biti jako konzervativni, pa je pitanje hoće li prinosi biti veći od inflacije u dugom roku, itd. Naravno, niti jedna od ovih narodnih mudrosti nije bez osnova. Rasprava može pokazati i da Hrvatska još nije zrela za pravi pričuvni fond. U tom slučaju postoje i alternativni prijedlozi, poput onog Banića, Deskara-Škrbića i Langa o jednostavnom dinamičkom pravilu rashoda koje aktivira polog bez rizičnog depozita kod HNB-a, pa nema glavobolja oko upravljanja sredstvima (samo oportunitetni gubitak propuštenog prinosa povrh depozitne kamatne stope u Eurosustavu).
Ako ništa drugo, Hrvatska je dovoljno zrela za raspravu o ovoj temi na koju se može primijeniti jedna druga narodna mudrost: kada je najbolje vrijeme za posaditi drvo koje smo propustili posaditi pred dvadeset godina? To vrijeme je sada.
[1] Velimir Šonje (vsonje@arhivanalitika.hr) je osnivač i direktor tvrtke za poslovno savjetovanje Arhivanalitika d.o.o. Tekst je pripremljen za radionicu Povjerenstva za fiskalnu politiku koja je održana 15.5.2025. u Zagrebu. Autor zahvaljuje sudionicima radionice koji su sudjelovali u raspravi, no odgovornost za sve stavove i eventualne pogreške u ovom dokumentu pripada isključivo njemu.
[2] Proljetne ekonomske prognoze 2025.
[3] Str. 3.
[4] Točnije, pravilo (3%/60%) je iz protokola u dodatku Ugovora gdje su iskazane brojčane referentne vrijednosti koje kolokvijalno nazivamo pravilima iz Maastrichta. Široki krug građana i njihovih zastupnika razumije, i kroz javnu raspravu, bez ulaženja u tehničke detalje mjerenja, može kritizirati, ocjenjivati i nadzirati značenje i kretanje fiskalnog salda kako isti ne bi bio manji od -3% BDP-a, osim ako je devijacija mala i privremena, odnosno bruto javnog duga kako isti ne bi bio veći od 60% BDP-a, tj. omjera javnog duga i BDP-a koji, ako je veći, od 60%, treba dovoljno brzo padati i približavati se referentnoj vrijednosti.
[5] Strukturni proračunski manjak u značajnom broju država članica EU čini okosnicu nacionalnih fiskalnih pravila. Nama najbliži primjeri su Njemačka s limitom strukturnog deficita od 0,35% BDP-a i Austrija s limitom od 0,45%.
[6] Grosse-Steffen et. al. (2021): Committed to Flexible Fiscal Rules. Banque du France Working Paper 854.
[7] Vidjeti detaljnije o tome u: Banić, Deskar-Škrbić i Lang (2025).
[8] Samim time, načela pričuvnog fonda i fiskalne odgovornosti mogla bi se unijeti u Ustav kada sazriju okolnosti za tako složenu političku operaciju.
[9] Makroekonomski značaj pričuvnih fiskalnih fondova federalnih jedinica SAD-a razmjerno je malen (White, 2023.)
[10] Iako princip čuvanja ovog dijela strateške pričuve nije tema ovog rada, treba naglasiti da je pogrešno distribuirati višak ostvaren prinosom od ulaganja tih sredstava u državni proračun. Dio prinosa koji je jednak stopi inflacije trebao bi ostati u rezervama HNB-a kako se realna vrijednost ove imovine ne bi smanjivala u dugom roku.
[11] https://www.fiscalcouncil.ie/wp-content/uploads/2022/11/Box-D-Irelands-Reserve-Fund-is-restored-but-needs-some-rethinking-Fiscal-Assessment-Report-November-2022.pdf